韓狄明 詹兆雄

（上海商學(xué)院 法政學(xué)院，上海 200011）

再論政府與公共產(chǎn)品的供給

韓狄明 詹兆雄

（上海商學(xué)院 法政學(xué)院，上海 200011）

公共產(chǎn)品供給不足同政府轉(zhuǎn)型不足有關(guān)，公共服務(wù)既能體現(xiàn)社會(huì)主義的公正，又能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。政府的價(jià)值取向與執(zhí)政理念要確保公共產(chǎn)品的提供?！柏殹笔窍鄬?duì)概念，“親貧”就是親民，親民的政府才是公正的政府，而政府“親貧”最終也是保持其執(zhí)政地位必要的。政府是公共產(chǎn)品的主要提供者，政府要從管制走向服務(wù)，為普通民眾參與公共管理活動(dòng)、監(jiān)督政府行為提供了理論基礎(chǔ)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；公共產(chǎn)品；執(zhí)政理念；服務(wù)政府

任何一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)都是由于社會(huì)有效需求能力的不足與生產(chǎn)能力無限擴(kuò)大的矛盾造成的。而有效需求能力的不足，大多是由于消費(fèi)者收入分配的不足和消費(fèi)者對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等本該由政府提供的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)嫁到普通消費(fèi)者身上而壓縮了對(duì)其他商品的消費(fèi)能力造成的。目前，我國(guó)的內(nèi)需不振也離不開這兩大原因，本文就第二個(gè)原因展開論述。

一、我國(guó)公共產(chǎn)品不足與政府轉(zhuǎn)型不夠有關(guān)

1、公共產(chǎn)品供給不足導(dǎo)致內(nèi)需不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以在私人產(chǎn)品領(lǐng)域很好地發(fā)揮作用，私人物品生產(chǎn)的大量增加，供需矛盾得到極大的緩解，部分領(lǐng)域甚至還會(huì)出現(xiàn)了生產(chǎn)相對(duì)過剩，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會(huì)出現(xiàn)失靈?！肮卜?wù)市場(chǎng)化”使得居民不得不支付相當(dāng)一部分貨幣去購(gòu)買本由政府財(cái)政提供的服務(wù)與產(chǎn)品。這不僅難以解決公共產(chǎn)品短缺的問題，還會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。①在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力來自于消費(fèi)，但這些年我國(guó)的消費(fèi)率持續(xù)走低，內(nèi)需明顯不足，對(duì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的極大危害已經(jīng)顯現(xiàn)。內(nèi)需不足的重要原因之一，在于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不到位，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民消費(fèi)預(yù)期不穩(wěn)，消費(fèi)傾向下降。由于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的價(jià)格上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均收入的增長(zhǎng)速度，城鄉(xiāng)居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于預(yù)防性儲(chǔ)蓄，收縮了即期消費(fèi)，由此導(dǎo)致內(nèi)需不足。

2、政府的管理模式滯后導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足。目前，我國(guó)的公共產(chǎn)品供給不足同政府轉(zhuǎn)型不足有關(guān)。就總體而言，經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌了，管理模式也要相應(yīng)跟上。因?yàn)槭袌?chǎng)看重交換，交換有明確的主體即所有者，私人物品在市場(chǎng)上交易十分活躍，每次交換成功都能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，從而刺激生產(chǎn)。但公共產(chǎn)品卻沒有明確的所有者，交換的環(huán)節(jié)非常復(fù)雜，市場(chǎng)對(duì)其少有興趣，單靠市場(chǎng)，公共產(chǎn)品的供給不足是顯而易見的。在公共管理體系中，就管理主體而言，主要包括政府、非政府組織和民眾三類，公共產(chǎn)品需要政府來提供，政府也必須提供，因?yàn)檎窍蚣{稅人承諾過的，“為人民服務(wù)”是人民政府的承諾，否則，納稅人有什么理由把稅款交給不愿為他們服務(wù)的一撥人組成的政府呢。這一道理，精明的政府公務(wù)員是十分清楚的，問題是我們的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還在完善之中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府有哪些職能還不清楚，因而提供公共產(chǎn)品的自覺性不夠。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是政府經(jīng)濟(jì)，而市場(chǎng)是由企業(yè)自發(fā)的交易行為構(gòu)成的，企業(yè)有內(nèi)在動(dòng)力，政府不需要直接去從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府主要的職能是治理。其職能應(yīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管制型政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變。黨的十六屆三中全會(huì)通過的《決定》第一次在黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中提出“公共治理”這一國(guó)際通用新概念，標(biāo)志著我們黨對(duì)行政體制改革的認(rèn)識(shí)又實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍。由傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)今世界各國(guó)行政體制改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容，這一思路已經(jīng)被越來越多的國(guó)家所接受，黨的十六屆三中全會(huì)《決定》為今后我國(guó)行政體制改革提供了根本思路。但從目前的政府管理模式來看，這種轉(zhuǎn)變?cè)谥贫群陀^念上仍然是滯后的，譬如，我們各級(jí)干部的施政行為和理念依然是急功近利、形象工程，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，演變?yōu)橐訥DP為中心的行政方式等。事實(shí)證明，以GDP為中心的發(fā)展方式是不可持續(xù)的。

二、公共產(chǎn)品的提供必須既能體現(xiàn)社會(huì)主義的公正，又能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率

1、公共產(chǎn)品是外部性和內(nèi)部性的有機(jī)統(tǒng)一。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系中，所謂“外部性”也稱外在效應(yīng)或溢出效應(yīng)，主要是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)旁觀者福利的影響，這種影響并不是在有關(guān)各方以價(jià)格為基礎(chǔ)的交換中發(fā)生的，因此，其影響是外在的。如果給旁觀者帶來的是福利損失（成本），可稱之為“負(fù)外部性”；反之，如果給旁觀者帶來的是福利增加（收益），則可稱之為“正外部性”。全體社會(huì)成員都可以無償享受的公共物品，可以說是正外部性的特例。個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)付出的成本和得到的收益可謂個(gè)體（私人）成本和個(gè)體（私人）收益，而這一活動(dòng)帶給旁觀者的額外成本和額外收益，就是社會(huì)成本和社會(huì)收益。經(jīng)濟(jì)生活中的外部性是廣泛存在的。生產(chǎn)中養(yǎng)蜂人放蜂使果農(nóng)收成增加，企業(yè)的技術(shù)發(fā)明被其他企業(yè)無償引用等等，都會(huì)產(chǎn)生正外部性；而化工廠向江河排放污水就會(huì)有負(fù)外部性。私人消費(fèi)也會(huì)產(chǎn)生外部性，如吸煙、開車都會(huì)造成對(duì)空氣的污染，半夜放音響給鄰居帶來的噪聲等，都產(chǎn)生負(fù)外部性?！巴獠啃詥栴}實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力和公共利益如何分配的問題，因?yàn)檫@樣公共資源包括社會(huì)資源和自然資源是不能通過市場(chǎng)來分配的，一旦通過政府來分配，外部性問題解決所涉及的范圍蘊(yùn)含整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)主題。庇古通過‘公共產(chǎn)品’的討論揭示外部性問題有“不可分割性”，即任何個(gè)人都不可能排他地消費(fèi)公共產(chǎn)品”。②

2、公共產(chǎn)品的外部性主要是正面的，而且是高收益的。譬如，政府提供的義務(wù)教育使不同階層出身的兒童都能接受良好的基礎(chǔ)教育，體現(xiàn)了公正性，貧困兒童不會(huì)因此而輟學(xué)，不僅會(huì)使他本人和家庭受益，還會(huì)惠及社會(huì)和整個(gè)民族。貧困家庭會(huì)看到希望，孩子會(huì)潛心讀書，不會(huì)同社會(huì)對(duì)抗而走向極端，有利于政權(quán)的穩(wěn)定。如政府提供的社會(huì)保障，使得老百姓的消費(fèi)沒有了后顧之憂，會(huì)刺激內(nèi)需增長(zhǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)在更大程度上體現(xiàn)出來。如果沒有國(guó)家的干預(yù)，任憑私人市場(chǎng)決定資源配置，公共產(chǎn)品和服務(wù)也會(huì)出現(xiàn)提供不足的問題。

3、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范疇和數(shù)量呈不斷拓展的趨勢(shì)。弗里德曼對(duì)公共產(chǎn)品的定義是：一旦生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰來消費(fèi)的產(chǎn)品。薩繆爾森對(duì)此的定義是：一是收費(fèi)的不可能性，二是消費(fèi)沒有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，三是分配與平等的考慮。如今，我們通常所說的公共服務(wù)一般包括：如公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和服務(wù)；制度供給、宏觀調(diào)控、信息發(fā)布、規(guī)范監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)；社會(huì)保障、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等社會(huì)性公共服務(wù)；國(guó)防、警察、消防等公共安全型服務(wù)。當(dāng)然，公共產(chǎn)品的范疇也是在不斷演化的。以前消防、教育都是不折不扣的私人消費(fèi)品，但在我們今天看來，這些都是有關(guān)基本權(quán)利的公共產(chǎn)品，這主要是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步以及民眾觀念的變化所致，但是，隨著技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共產(chǎn)品和服務(wù)的范疇和數(shù)量，總體趨勢(shì)是在不斷擴(kuò)大的。對(duì)此，要有理性的認(rèn)識(shí)和充分的準(zhǔn)備。

三、政府必須是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的主要提供者

1、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不能市場(chǎng)化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能搞成徹頭徹尾徹里徹外的市場(chǎng)化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只是經(jīng)濟(jì)部分進(jìn)入市場(chǎng)，而政治和社會(huì)是不能進(jìn)入市場(chǎng)的。一旦政治與社會(huì)都進(jìn)入，市場(chǎng)腐敗就滋生了。公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化，既不會(huì)帶來效率更不會(huì)帶來公平，帶來的只是權(quán)力優(yōu)先，因?yàn)闄?quán)力和公共品都是由政府掌控的，當(dāng)掌握權(quán)力的政府官員拿公共品的訂單與市場(chǎng)主體企業(yè)進(jìn)行交換，權(quán)力與市場(chǎng)的結(jié)合就有了暢行的渠道，滋生了官員的尋租機(jī)會(huì)，帶來的只會(huì)是腐敗和民眾的失望。企業(yè)是要贏利的，本來免費(fèi)提供的公共品卻要消費(fèi)者用貨幣來購(gòu)買，擠占了民眾的其他消費(fèi)，降低了內(nèi)需?！爱?dāng)今社會(huì)，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中扮演的角色越來越重要，它的觸角已經(jīng)滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，生老病死、衣食住行。以至于人們很難想象，沒有政府，自己將如何生存。公共產(chǎn)品與服務(wù)的本質(zhì)特性決定了政府投資的必要性，政府在這一公共部門領(lǐng)域投資是必然的。”③公共服務(wù)資金是通過稅收籌集的而不是在服務(wù)過程中籌集的，因此，不能市場(chǎng)化。政府購(gòu)買服務(wù)和公共品不應(yīng)是市場(chǎng)行為，而是調(diào)節(jié)市場(chǎng)的行為。市場(chǎng)是產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)主體之間的交易構(gòu)成的，政府不是消費(fèi)主體，政府購(gòu)買的只是宏觀調(diào)控的一部分。政府用的是民眾（消費(fèi)者）的納稅，民眾是出了傭金的，政府只是特殊“經(jīng)紀(jì)人”。無論是斯密還是穆勒、薩繆爾森，他們得出的結(jié)論是一致的，即公共產(chǎn)品只能由政府來提供。

2、公共服務(wù)具有公共物品的性質(zhì)?！肮财贰弊鳛榻?jīng)濟(jì)學(xué)概念，其核心特征是所謂“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”。非競(jìng)爭(zhēng)性指的是一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)該種物品不會(huì)減少其他消費(fèi)者的消費(fèi)；非排他性指的是要把一個(gè)消費(fèi)者排除在該項(xiàng)種物品的消費(fèi)之外或者不可能，或者成本太高。例如，消防隊(duì)的服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，但把某些人排除在受益范圍之外在技術(shù)上是不可能的；城市街區(qū)比較擁堵的道路不具有非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，多一輛車就會(huì)增加一分擁堵，但要設(shè)卡收費(fèi)、把一些人排除在消費(fèi)之外幾乎不可能。公共物品是市場(chǎng)失靈的經(jīng)典例子之一。從制度設(shè)計(jì)的角度看，一些公共服務(wù)具有公共物品的性質(zhì)，其最重要的意義是，提供這些服務(wù)的成本不可能通過向消費(fèi)者收費(fèi)而收回，必須或者由國(guó)家付費(fèi)，或者依靠民間捐贈(zèng)。公共產(chǎn)品不能進(jìn)入市場(chǎng)，只能由政府來提供，如果指望公共物品的提供者向用戶收費(fèi)來收回成本，最后的結(jié)果只能是公共服務(wù)提供不足。

3、政府應(yīng)逐漸從管制型走向服務(wù)型。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，相應(yīng)地，政府應(yīng)逐步從管制型走向服務(wù)型。以人為本是這種轉(zhuǎn)型的觀念體現(xiàn)，更要在政府的行為上體現(xiàn)出來，即體現(xiàn)在政府為百姓服務(wù)上。服務(wù)型政府從本質(zhì)上來說，集中體現(xiàn)了“以人為本”和“公民本位”、“社會(huì)本位”的價(jià)值理念，使人們很清楚地看到政府與公眾之間的基本關(guān)系，極大地尊重和維護(hù)了民眾的權(quán)利，而且，也直觀地反映出政府在社會(huì)中所扮演的基本角色和承擔(dān)的主要責(zé)任，從而為普通民眾參與公共管理活動(dòng)、監(jiān)督政府行為提供了理論基礎(chǔ)。

四、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府的價(jià)值取向必須是“親貧”的

世行發(fā)展報(bào)告提出“親貧型(pro-poor)”政府和“偏袒型(clientelist)”政府的相關(guān)概念。前一種政府以為全體人民尤其是窮人提供滿意的服務(wù)為己任，后一種政府則借公共服務(wù)來偏袒、拉攏和獎(jiǎng)賞自己的親信、支持者和給自己投票的選民。多數(shù)政府包括地方政府介于兩者之間。腐敗、瀆職的政府就其對(duì)公共服務(wù)提供的影響而言，實(shí)際上也可以歸入偏袒型政府的行列。

1、親民的政府是公正的政府?！柏殹笔窍鄬?duì)概念，從相對(duì)概念出發(fā)，在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)里，“貧”永遠(yuǎn)是大多數(shù)，因此，“貧”就是百姓，“親貧”就是親民，親民的政府才是公正的政府。聯(lián)合國(guó)提出“親貧”是有道理的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)勢(shì)階層的利益是可通過金錢購(gòu)買的，市場(chǎng)上無所不有；“貧”，因?yàn)槿卞X，只有求助于政府，而政府“親貧”，最終也是保持其執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)所必需的。當(dāng)前，要著力深化改革，努力做到情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，始終把廣大人民群眾的安危冷暖放在心上，在科學(xué)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共同富裕，使廣大人民生活得更幸福、更有尊嚴(yán)。

2、民眾的廣泛參與是確保公共物品有效供給的保障。除了政府正確的價(jià)值取向外，還要有民眾的廣泛參與，才能確保公共品的有效提供。掌控公共品配置的政府官員也是人，也有自己的利益，如何防止公共品的提供變成攫取部門利益的手段，防止社會(huì)利益部門化，部門利益法制化，要達(dá)此目標(biāo)，最為重要的一點(diǎn)是制定公共品的生產(chǎn)與配置，要讓百姓參與并發(fā)表看法，即讓百姓在這個(gè)問題上有表達(dá)權(quán)。表達(dá)權(quán)的獲得，最終是為了百姓本來就不多的利益能夠得到切實(shí)的保障。現(xiàn)行涉及公共品的法律制訂時(shí)，經(jīng)常是讓相關(guān)的行政主管部門來起草，從而使形成的法規(guī)體現(xiàn)的只是官員的觀點(diǎn)或部門的利益。由于利益相關(guān)的弱勢(shì)群體沒有機(jī)會(huì)參與，他們?cè)卺t(yī)療、教育、居住上的利益常常得不到保障。特別是住房，幾乎已經(jīng)成為很多人人的哀怨。表達(dá)權(quán)的缺失，使得他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)常常受到侵害。把百姓的生存權(quán)與表達(dá)權(quán)同干部升遷結(jié)合，這是落實(shí)表達(dá)權(quán)的必要措施?，F(xiàn)行干部業(yè)績(jī)考核沒有反映老百姓的聲音，沒有把公共服務(wù)指標(biāo)及老百姓對(duì)其訴求納入干部的業(yè)績(jī)考核體系。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按其要求盡快地改變這種情況，從而使我們?cè)谕苿?dòng)科學(xué)發(fā)展的同時(shí)，忠實(shí)地履行為人民服務(wù)的宗旨。

注釋：

①韓狄明：《提高公共產(chǎn)品的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)》，《文匯報(bào)》，2009年3月17日。

②李瑞昌：《新公共管理視野中的外部性問題》，《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》，1999年第11期。

③劉立峰：《公共產(chǎn)品與服務(wù)的投資方式》，《中國(guó)投資》，2008年第5期。

責(zé)任編輯：陳文興

D630.1

A

1671-2994（2010）04-0166-03

2010-06-07

韓狄明（1950- ），男，上海市人，上海商學(xué)院法政學(xué)院教授。研究方向：科學(xué)社會(huì)主義。

詹兆雄（1950- ），男，上海市人，同濟(jì)大學(xué)法政學(xué)院教授。研究方向：科學(xué)社會(huì)主義。