金 淼

論行政行為的效力

金 淼

行政行為是行政法中最重要、最復(fù)雜的有實(shí)踐意義的一個(gè)重大研究課題，也是當(dāng)代中國行政法研究最為薄弱的環(huán)節(jié)。我國法學(xué)家對此問題缺少深入的理論研究。行政行為的效力問題，通常成為行政執(zhí)法和行政訴訟中不容易作出合理有效的正確判斷而必須攻關(guān)的一種老大難問題。文章深入探討行政行為的效力問題，論述行政行為效力內(nèi)容，以及行政行為的無效、撤消和廢止。

行政行為；效力；失效

在我國,目前尚無法律對行政行為的效力作出統(tǒng)一的規(guī)定。在已經(jīng)做出統(tǒng)一規(guī)定的大陸法系國家行政程序法典中,對效力的規(guī)定也是非常的簡單。法律往往只規(guī)定,具備相應(yīng)的行政行為的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力,這些效力的內(nèi)容是什么,對行為人的要求很少作出規(guī)定,即使規(guī)定了也是分散在很多法律之中,這就要求對行政行為各效力的內(nèi)容,結(jié)合法律的有關(guān)規(guī)定在理論上作出解釋,形成規(guī)則。就拿公定力來說,法院在民事和刑事訴訟的過程中對行政行為的尊重,也許會(huì)體現(xiàn)在一些法律規(guī)定和司法解釋之中,某一行政機(jī)關(guān)的行政行為也應(yīng)得到其他行政機(jī)關(guān)的尊重,這些都不會(huì)表現(xiàn)為一個(gè)法律條文,這往往是基于公定論的解釋而形成的規(guī)則在起作用。因此認(rèn)真研究行政行為的效力,對于提高我們在行政行為領(lǐng)域的理論水平以及在司法實(shí)踐和制度運(yùn)行方面都有重要的價(jià)值和意義。

一、行政行為效力內(nèi)容

(一)公定力

行政行為的公定力不僅是一個(gè)基本的行政法原理,而且也是一種由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神,支持著一系列法律規(guī)則。然而,對行政行為的公定力并沒有一個(gè)特定的法律規(guī)范加以明確規(guī)定,同時(shí)我國的行政法學(xué)起步很晚,因而在理論上多年來對這一問題未能予以充分重視,在司法實(shí)踐中也普遍存在著漠視行政行為的公定力的現(xiàn)象。

行政行為的公定力,是指行政行為一經(jīng)作出,即對任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。行政行為的這一法律效力是民事法律行為所不具有的。在民事法律關(guān)系中,一方當(dāng)事人所作的意思表示,即使是一種單方面的意思表示,另一方當(dāng)事人認(rèn)為該意思表示缺乏相應(yīng)要件的,在法院作出有效判決前,就沒有予以承認(rèn)的必要。

行政行為為什么具有公定力?德國行政法學(xué)的奠基人梅耶爾和當(dāng)代行政法學(xué)者福斯特霍福提出了“自我確信說”。他們認(rèn)為,法律是具有強(qiáng)制力和約束力的;合法的行政行為與合法的判決一樣,其法律效力來源于法律;對有爭議的行政行為之所以具有法律效力,是因?yàn)樽鞒鲈撔袨榈男姓黧w在作出時(shí)自己是確信該行為符合法律的;行政主體享有國家賦予的行政權(quán),因而行政主體也具有像法院確信自己的判決為合法一樣,確信自己的意思表示為合法的權(quán)力。

(二)確定力

行政行為的確定力系指行政行為一經(jīng)做出,非依法定原因和法定程序,任何人不得隨意撤銷或變更,亦稱不可變更力。它包括形式確定力和實(shí)質(zhì)確定力。形式確定力是指相對人不得任意以訴訟或其他方式要求改變已確定的行政行為,又稱不可爭力。實(shí)質(zhì)確定力是指行政主體不得任意改變已確定的行政行為,又稱不可變更力。確定力意味著行政行為對當(dāng)事人具有的不可爭執(zhí)性,以及約束力的確定,但行政機(jī)關(guān)始終是這一程序的主人,其目的是為了使權(quán)利義務(wù)關(guān)系盡快穩(wěn)定,減少紛爭和紛爭的成本,從而實(shí)現(xiàn)法的目的。在具體情況下有權(quán)因存在錯(cuò)誤而撤消和廢除以及變更行政行為。例如:1981年國務(wù)院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》第30條第4款明確規(guī)定:“城市總體規(guī)劃批準(zhǔn)后,必須嚴(yán)格執(zhí)行,任何組織和個(gè)人不得擅自改變。城市人民政府認(rèn)為確需修改時(shí),必須提交該城市人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議后,報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意?！盵1]因此該行政行為確定力表現(xiàn)出明顯的穩(wěn)定性,其強(qiáng)調(diào)的是非依法定原因和法定程序不得變更或撤銷行政行為。確定力是保證已做出的行政行為存續(xù)并發(fā)生作用的要件,這方面的特點(diǎn)也是使有效行政行為具備構(gòu)成要件效力的基礎(chǔ),試想行政機(jī)關(guān)撤消和廢除以及變更已做出之行政行為的權(quán)力無限制,就會(huì)導(dǎo)致確定力和由確定力所保證的權(quán)利穩(wěn)定性價(jià)值喪失。當(dāng)代行政程序法正是基于這一考慮,希望在權(quán)利穩(wěn)定性和行政合法性之間能夠?qū)ふ页鲆粋€(gè)理想的解決方案,其中首先著眼于對信賴保護(hù)思想的實(shí)現(xiàn)。然而行政行為之確定力只是就某一具體特定的行為或人員才具備相應(yīng)的功能,并不能同時(shí)泛指其他不同的幾個(gè)行政行為,而行政行為構(gòu)成要件效力則不同。它不僅源于本行政行為的作用效果,且能夠?qū)⑵洚a(chǎn)生的效果適用于相聯(lián)系的其他行政行為甚至是法院的裁決,從而表現(xiàn)出超強(qiáng)的延續(xù)性和較大的效力范圍。

(三)拘束力

拘束力是指行政行為一經(jīng)做出,對行政相對人就有約束的效果,行政相對人不服從行政行為,須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具備拘束力的行政行為應(yīng)運(yùn)用行政權(quán)來設(shè)定相對人的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容,形成行政法上的法律關(guān)系,這點(diǎn)與成立構(gòu)成要件效力的條件相類似,不同的是兩者在對象范圍及效力時(shí)間上的界限具有明顯的區(qū)別。首先,拘束力就其產(chǎn)生的約束、限制效力而言只針對本行政主體及特定相對人,而不涉及“雙方當(dāng)事人”和“第三人”以外的人,然而構(gòu)成要件效力的適用范圍不僅包括對本行政機(jī)關(guān)、特定相對人產(chǎn)生拘束效果,而且還涉及對行政機(jī)關(guān)、法院及第三人的法律效用。其次拘束力是在行政行為生效以后發(fā)生的一種法律效力,一般在行政行為通知到相對人才能真正有效成立。雖說構(gòu)成要件效力的形成也應(yīng)當(dāng)在行為有效成立之后,但真正發(fā)生作用的期間應(yīng)在其他行政機(jī)關(guān)、法院適用該行政行為于當(dāng)前行為之時(shí)。而且其效力的作用時(shí)間具有一定的延續(xù)性,隨著不斷的被適用而得到不斷的發(fā)展、充實(shí),即使該行政行為的內(nèi)容和處理結(jié)果因一定期限的屆滿或廢止而不再有效,但又無新的行政行為做出時(shí),原行政行為仍對后發(fā)的事件具有拘束力。因此對于原先之行政行為在被適用時(shí)是否已經(jīng)失效,并不影響后續(xù)行政行為的效力的存在。

(四)執(zhí)行力

執(zhí)行力是行政行為效力的重要內(nèi)容,是已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。大陸法系國家對行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行一般都是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行而不是一種司法強(qiáng)制執(zhí)行,為此,許多國家制定了專門的法律,或在行政程序法典中作了專門的規(guī)定?！堵?lián)邦德國行政執(zhí)法法》把行政強(qiáng)制執(zhí)行分為兩類,即對金錢債權(quán)的執(zhí)行和對行為、容忍或不作為的強(qiáng)制。該法第1條規(guī)定:“聯(lián)邦以及聯(lián)邦直屬公法法人的金錢債權(quán),依本法規(guī)定,通過行政途徑予以執(zhí)行?！痹摲ǖ?條規(guī)定:“1.對于物的交付、行為、容忍或不作為的行政行為,在其不可撤消、須及時(shí)執(zhí)行和法律救濟(jì)無終止效力時(shí),可根據(jù)第九條的強(qiáng)制方法予以執(zhí)行;2.必須采取即時(shí)執(zhí)行,阻止構(gòu)成刑罰或罰款事實(shí)的違法行為的發(fā)生,或排除一切危險(xiǎn),而且行政機(jī)關(guān)屬在其法定權(quán)限內(nèi)行為時(shí),行政強(qiáng)制的適用可無須預(yù)先的行政行為?！盵2]根據(jù)該法第4、7條的規(guī)定,上述行政強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān),而不是行政機(jī)關(guān)以外的組織。然而在我國國內(nèi)卻有不同的制度,從我國現(xiàn)行立法上來看,對行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行有兩種,即申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第40條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依法作出決定后,當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行的,依照法律規(guī)定有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以依照本法規(guī)定,實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行?！盵3]在我國依法行政的基礎(chǔ)薄弱,行政權(quán)的濫用還比較嚴(yán)重,賦予具有決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)很大。為減少這種風(fēng)險(xiǎn),我國采用了行政行為的作出與行政行為的執(zhí)行相分離的制度,但這并不能否定被執(zhí)行行政行為執(zhí)行力的存在?！案鶕?jù)我國強(qiáng)制執(zhí)行制度,行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán),自己有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),即可自行執(zhí)行;自己無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的,可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！盵4]

二、行政行為的無效、撤消和廢止

行政行為的無效、撤消和廢止,是行政法學(xué)上三個(gè)相互聯(lián)系但有相互區(qū)別的概念。雖然三者都導(dǎo)致行政行為效力的終止,但引發(fā)的原因不同,效力終止的時(shí)間和情形也不一樣。

(一)行政行為的無效

行政行為的無效是行政行為成立時(shí)具有重大且明顯的違法情形時(shí)無效。根據(jù)有關(guān)程序法的規(guī)定,行政行為如有下列情形,行政相對人可視之無效,有權(quán)國家機(jī)關(guān)可以宣布該行為無效。

1.行政行為具有特別重大違法情形。

2.行政行為具有明顯的違法情形。

3.行政行為的實(shí)施將導(dǎo)致犯罪。

4.不可能實(shí)施的行政行為。

5.行政主體受相對人脅迫或欺騙作出的行政行為。

6.行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為。

推進(jìn)長江水資源保護(hù)。為了永保一江清水，長江委進(jìn)一步加強(qiáng)了以?。▏┙缢w等重要水域和重點(diǎn)水功能區(qū)為重點(diǎn)的水質(zhì)監(jiān)測，組織完成了長江干流179個(gè)水功能區(qū)、11個(gè)常規(guī)斷面、8個(gè)省界緩沖區(qū)24個(gè)斷面、35個(gè)入江支流的監(jiān)測工作，對委直管入河排污口，三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)及其上游、長江口等重要區(qū)域，以及長江干流部分排污量較大的入河排污口開展了監(jiān)督性監(jiān)測。積極應(yīng)對突發(fā)水污染事件，對江西潦河永修河段油泄露等3起事件啟動(dòng)了應(yīng)急響應(yīng)。繼續(xù)深化南水北調(diào)中線工程水源區(qū)、陸水水庫的水資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制建設(shè)，并就有關(guān)工作形成初步意見。繼續(xù)推進(jìn)水利行業(yè)以藻類監(jiān)測為代表的水生態(tài)監(jiān)測。

行政行為無效,相對人可不受該行為的拘束,不履行該行為為之確定的任何義務(wù),并且不承擔(dān)任何的法律責(zé)任,并且可以在任何時(shí)候請求有權(quán)國家機(jī)關(guān)宣布該行為無效,而有權(quán)國家機(jī)關(guān)可在任何時(shí)候宣布該行為無效,因?yàn)樗痪哂写_定力。

(二)行政行為的撤消

行政行為可因被撤消而喪失效力。行政行為被撤消的原因,是它在成立時(shí)具有違法的情形。我國學(xué)者應(yīng)松年也指出:“撤消的原因,一般是由于行政行為本身有或不當(dāng)?shù)囊蛩?。”[5]但這種違法,并不是重大和明顯違法,也不是明顯的表示錯(cuò)誤和明顯輕微的瑕疵。具有重大和明顯的違法情形,是被確認(rèn)為無效行政行為的原因。對具有明顯表示錯(cuò)誤的行政行為可予以更正或解釋,而不用撤消。被撤消的行政行為認(rèn)為自始不具有法律效力,權(quán)利和義務(wù)也作出相應(yīng)的處理,處理的原則與無效的處理原則一樣,但如有必要,對可撤消行政行為也可以確定自撤消之日起喪失法律效力,而不予追溯。具體來講撤消的條件如下:

1.行政行為合法要件缺損

合法的行政行為必須具備三個(gè)要件:主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。

一種行政行為如果缺損其中一個(gè)或一個(gè)以上要件,該行政行為就是可撤銷的行政行為。

2.行政行為不適當(dāng)

所謂不適當(dāng),是指行政行為具有不合理、不公正、不符合現(xiàn)行政策、不合時(shí)宜,不合乎有關(guān)善良風(fēng)俗習(xí)慣等情形。不適當(dāng)?shù)男姓袨樵诤芏嗲樾蜗峦瑫r(shí)是不合法的行為,但在有些情況下,不適當(dāng)?shù)男姓袨椴⒉贿`法。

行政行為的撤消通常使行政行為自始失去法律效力,但根據(jù)社會(huì)公益的需要,或相對人是否有過錯(cuò)的情況,撤消也可使行政行為自撤消之日起失效。如果行政行為的撤消是行政主體的過錯(cuò)導(dǎo)致的,有因社會(huì)公益的需要又必須使行政行為的撤消效力追溯到行政行為作出之日起,那么,由此給相對人造成的一切實(shí)際損失由行政主體給予賠償。如果是相對人的錯(cuò)誤而引起行政行為的撤消,行政主體給予相對人的好處也收回,相對人因行為的撤消而遭受到的損失應(yīng)由其本身負(fù)責(zé)。

(三) 廢止

行政行為可因不再適應(yīng)新的需要而被廢止?！靶姓袨橹畯U止,謂行政行為成立當(dāng)時(shí)無瑕疵,唯因事后之,以不聽其繼續(xù)發(fā)生效力為宜,故將其廢止之情形?！盵6]廢止使用于合法的行政行為。被廢止的行政行為自廢止決定所確定的時(shí)間起喪失法律效力,廢止之前的法律效力不受廢止行為的影響。廢止應(yīng)當(dāng)以法律明文規(guī)定為依據(jù),而不能做相對人不可預(yù)見的廢止,行政行為廢止的條件:

1.行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法修改、廢止或撤消。相應(yīng)的行政行為如果繼續(xù)存在,則與新的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策相抵觸,故行政主體必須廢止原行政行為。

2.國際、國內(nèi)或行政主體所在地區(qū)的形勢發(fā)生重大變化,原行政行為繼續(xù)存在有礙于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展,甚至給國家和社會(huì)利益造成重大損失。

3.行政行為已完成既定的目標(biāo)和任務(wù),實(shí)現(xiàn)了其使命,沒有存在的必要。

行政行為廢止后,其效力自廢止之日起失效。行政主體在行為廢止之前通過相應(yīng)的行為給予相對人的利益、好處不再收回。相對人根據(jù)原來的行政行為所履行的義務(wù)不能要求行政主體給予補(bǔ)償。行政行為的廢止如果是因?yàn)榉?、法?guī)、規(guī)章和政策廢止、撤消和修改或形勢變化而引起的,并且給相對人權(quán)益造成比較大的損失,行政主體應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

(四)其他失效的情形

1.行政行為的效力可因標(biāo)的物的消滅而消滅。行政處理的對象消滅時(shí)行政處理的執(zhí)行也成為不可能。

2.行政行為的效力可因相對人的死亡而消滅?！靶姓幚淼男Я?原則上只及于當(dāng)事人,除法律另有規(guī)定外的不能繼承?！?/p>

3.行政行為的效力可因權(quán)利主體放棄而消滅。放棄權(quán)利,即為權(quán)利失效。

4.行政行為還可以因相對人違法而消滅。對此,法律上一般用吊銷、注銷等法律術(shù)語。以這種形式被消滅的行政行為,自決定中所確定的時(shí)間起喪失法律效力。

總之,行政行為的效力問題,通常成為行政執(zhí)法和行政訴訟中不容易作出合理有效的正確判斷而必須攻關(guān)的一種老大難問題,而其所包含的公定力在國內(nèi)外行政法上充滿了爭議,而爭議的焦點(diǎn)則是它的理論根據(jù)和界限,確定力的根據(jù)是否存在也存在爭議,不過我們通過誠實(shí)信用這一民法上的基本原則而推導(dǎo)出了其根源也是本人借鑒大量學(xué)者的論述而形成的,執(zhí)行力在上文的論述中,筆者作為一個(gè)具有時(shí)間特質(zhì)的詞語而進(jìn)行論述,雖然學(xué)者們對執(zhí)行力沒有太多的爭議,但是和其他效力內(nèi)容一樣,認(rèn)真了解其內(nèi)涵能夠幫助我們認(rèn)清其界限,在法律實(shí)踐中也有很大的現(xiàn)實(shí)意義?！靶姓袨榈膱?zhí)行力并非來源于某個(gè)法律或法律條文,也并非來源于行政強(qiáng)制執(zhí)行法、行政訴訟法等法律規(guī)定。相反,它是制定行政強(qiáng)制執(zhí)行法和行政訴訟法等法律的一項(xiàng)理論依據(jù),行政強(qiáng)制執(zhí)行法和行政訴訟法等法律是對它的保障?！?/p>

[1]城市規(guī)劃條例第30條第4款 [Z].

[2]聯(lián)邦德國行政執(zhí)法法第6條之規(guī)定[Z].

[3]中華人民共和國行政強(qiáng)制法第40條之規(guī)定[Z].

[4][5]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京:中國方正出版社,2004.166.196.

[6]林紀(jì)東.行政法原論[M].臺(tái)北:臺(tái)灣國立編譯館,1979.485.

金淼，西北民族大學(xué)法學(xué)院2008級憲政專業(yè)學(xué)生(郵政編碼730030)

D922.1

A

1672-6359(2010)02-0106-03

(責(zé)任編輯 馬曉黎)