溥德書 楊曉騫

（中共云南省委黨校 科社教研部，云南 昆明 650111）

關(guān)于建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的思考

溥德書 楊曉騫

（中共云南省委黨校 科社教研部，云南 昆明 650111）

怒江州由于特殊的地理環(huán)境、特殊的社會(huì)發(fā)育程度、特殊的生產(chǎn)力發(fā)展水平，形成了集邊疆、民族、貧困、山區(qū)為一體的特殊的“怒江發(fā)展問題”。特殊的州情、特殊的困難，必須采取特殊的辦法、特殊的措施來解決?！芭l(fā)展問題”實(shí)質(zhì)是如何統(tǒng)籌處理好資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，盡快實(shí)現(xiàn)各族群眾享有最基本的生存、發(fā)展條件，同時(shí)確保生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)定，邊防鞏固，民族團(tuán)結(jié)，不讓任何一個(gè)少數(shù)民族兄弟在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中掉隊(duì)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，根本方法是從發(fā)展的整體性出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧即統(tǒng)籌民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)發(fā)展。

怒江；民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)；思考

這里講的“怒江”，是一個(gè)行政地理概念，是指云南省怒江傈僳族族自治州。怒江州地處中國(guó)西南邊陲，是全國(guó)唯一的傈僳族自治州，同時(shí)，也是全國(guó)30個(gè)民族自治州中少數(shù)民族比例最高和獨(dú)有民族最多的自治州，92%的人口是少數(shù)民族，62%的人口屬“直過”人口，是一個(gè)非常特殊的民族自治州。怒江由于特殊的地理環(huán)境、特殊的社會(huì)發(fā)育程度、特殊的生產(chǎn)力發(fā)展水平，形成了集邊疆、民族、貧困、山區(qū)為一體的特殊的“怒江問題”。其實(shí)質(zhì)是如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境統(tǒng)籌兼顧、同步雙贏，即如何統(tǒng)籌處理好資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，盡快實(shí)現(xiàn)各族群眾享有最基本的生存、發(fā)展條件，同時(shí)，確保生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)定，邊防鞏固，民族團(tuán)結(jié)，不讓任何一個(gè)少數(shù)民族兄弟在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中掉隊(duì)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，根本方法是從發(fā)展的整體性出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧即統(tǒng)籌民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展。

一、建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的實(shí)踐依據(jù)、內(nèi)涵和重要意義

1、提出和實(shí)踐的依據(jù)。這一構(gòu)想是全面分析“怒江問題”的特殊性及其成因，從發(fā)展的整體性出發(fā)而提出的。由于特殊的地理環(huán)境、特殊的社會(huì)發(fā)育程度，怒江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，其豐富的資源優(yōu)勢(shì)與落后的生產(chǎn)力水平形成了強(qiáng)烈的反差。因而，加快優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)，盡快將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，是加快怒江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇和重要舉措。第一，怒江作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障，生態(tài)是怒江最具潛力的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，也是怒江最重要的資源和資本。地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)的怒江州，天保工程管護(hù)面積占國(guó)土面積的58.3%。這就要求特別注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要求“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，要求以最小的環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。但與此同時(shí)，由于歷史和自然條件等方面的原因，怒江州的一些少數(shù)民族的發(fā)展水平還比較低，群眾生活困難，要關(guān)心好各少數(shù)民族的發(fā)展。第二，怒江州是一個(gè)非常特殊的自治州。怒江至今還是云南省乃至全國(guó)最貧困的地區(qū)之一，農(nóng)民人均收入分別僅為全國(guó)、全省平均水平的三分之一和二分之一，與內(nèi)地和周邊地區(qū)形成了較大的發(fā)展差距，是西部“邊、少、山、貧”的一個(gè)縮影，是云南“邊疆、民族、貧困、山區(qū)”省情的最集中、最典型的代表。怒江貧困人口的發(fā)生率約為35%，高出全國(guó)30個(gè)百分點(diǎn)、高出全省20個(gè)百分點(diǎn)，至今仍然是云南扶貧攻堅(jiān)的“上甘嶺”。

2、“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”主要內(nèi)涵?！芭褡搴蜕鷳B(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”是指在國(guó)家和省統(tǒng)一的政策框架下，統(tǒng)籌謀劃和正常有序解決怒江的民族、生態(tài)等諸多問題，將扶貧開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、人口均衡作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，將物質(zhì)生產(chǎn)力與自然生產(chǎn)力以及人口生產(chǎn)力統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，將經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益結(jié)合起來，作為一個(gè)整體目標(biāo)展開的綜合性社會(huì)發(fā)展。在中央和省的政策和資金支持下，綜合利用政策措施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目帶動(dòng)，促進(jìn)邊疆穩(wěn)定，促進(jìn)少數(shù)民族的發(fā)展，促進(jìn)流域生態(tài)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)怒江的跨越發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。其根本要求是：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)，處理好跨越發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)、區(qū)域生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、發(fā)展與環(huán)境同步雙贏、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果各族人民共享、各族群眾幸福指數(shù)升高，盡快提高各族群眾的生活水平，不讓任何一個(gè)少數(shù)民族兄弟在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中掉隊(duì)，同時(shí)確保生態(tài)安全。要達(dá)此目標(biāo)，就要從發(fā)展的整體性出發(fā)，即從怒江的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等的總體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行狀況出發(fā)，提出恰當(dāng)?shù)膬?yōu)化發(fā)展對(duì)策，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境統(tǒng)籌兼顧、同步雙贏。通過地區(qū)試驗(yàn)，探出一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后、人民貧困程度極深、生態(tài)環(huán)境脆弱的怒江跨越發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的新路子。

3、建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的重要意義?？偟闹v，這一構(gòu)想有助于建設(shè)富裕民主文明開放和諧生態(tài)怒江，有助于推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧、奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利；有利于追尋更符合科學(xué)發(fā)展觀和更富有操作性的發(fā)展平臺(tái)、真正實(shí)現(xiàn)怒江“二次跨越”的目標(biāo)。第一，建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，是在云南加快建設(shè)我國(guó)面向西南開放橋頭堡的新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)怒江“二次跨越”發(fā)展任務(wù)的有效途徑。第二，建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，是實(shí)施反貧困戰(zhàn)略的需要。怒江是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最落后的地區(qū)之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，工業(yè)基礎(chǔ)差，貧困人口比重大，實(shí)現(xiàn)怒江民族生態(tài)的統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)際上是盡快實(shí)現(xiàn)各族群眾享有最基本的生存、發(fā)展條件的重要實(shí)踐。第三，建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，是我國(guó)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、共同發(fā)展的需要。怒江流域是我國(guó)傈僳族、怒、獨(dú)龍等少數(shù)民族的發(fā)源地，是他們賴以生存的地域。怒江民族生態(tài)的統(tǒng)籌發(fā)展，不僅將促進(jìn)各民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和人民生活水平，而且，可兼顧少數(shù)民族文化的傳承與發(fā)揚(yáng)，對(duì)維護(hù)我國(guó)的民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定都具有重要的社會(huì)意義。第四，建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，是我國(guó)實(shí)施生物多樣性保護(hù)和生物資源持續(xù)利用的重要組成部分。怒江流域生物資源豐富、生態(tài)景觀復(fù)雜多樣，是全球生物多樣性和生態(tài)景觀保護(hù)的重要地域，但由于其自然環(huán)境脆弱，一經(jīng)破壞，恢復(fù)難度大，加之近期人口的超載，流域生態(tài)系統(tǒng)正遭受歷史上前所未有的人類干擾，亟待進(jìn)行科學(xué)合理的流域開發(fā)與保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)流域的持續(xù)發(fā)展，使自然界寶貴的基因庫得以最大限度的保留。

二、建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的有利條件和制約因素

1、有利條件。第一，中央新一輪西部大開發(fā)工作會(huì)議將滇西邊境山區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，加大扶貧開發(fā)的力度。這是“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”建立的一個(gè)重要的歷史機(jī)遇。第二，面臨中央和省“十二五”規(guī)劃的制定。第三，中央對(duì)“云南橋頭堡建設(shè)”的新要求和云南“兩強(qiáng)一堡”的發(fā)展思路，橋頭堡建設(shè)步伐的加快，為怒江加快發(fā)展、統(tǒng)籌民族和生態(tài)發(fā)展帶來了很好的機(jī)遇。第四，省政府2010年4月啟動(dòng)了怒江州扶貧攻堅(jiān)總體規(guī)劃工作，這標(biāo)志著怒江州扶貧攻堅(jiān)工作邁入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。第五，怒江解放60余年來，特別是改革開放以來，全州面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，人民生活水平得到了較大改善；全州基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng)，資源開發(fā)逐步推進(jìn)，人口少、資源優(yōu)、后發(fā)展的優(yōu)勢(shì)正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，為怒江“統(tǒng)籌民族和生態(tài)發(fā)展”打下了一定的基礎(chǔ)。

2、制約因素。怒江州特殊的地理環(huán)境，特殊的發(fā)展歷史，形成了“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)的制約因素。第一，特殊的地理環(huán)境。由于高山峽谷的特殊地形，怒江州內(nèi)除蘭坪的通甸壩和金頂壩較為開闊之外，基本上沒有壩子。全州98%的面積是高山峽谷。隨著改革開放的逐步深入，廣大山區(qū)逐步從過去的封閉走向開放，許多山區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)赜捎谶^去交通閉塞、開發(fā)程度低所留下的相對(duì)保護(hù)較好的自然資源，相繼提出將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的開發(fā)戰(zhàn)略。然而，由于山區(qū)自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的脆弱性，不合理的開發(fā)利用極易造成對(duì)自然資源和生態(tài)的破壞。第二，特殊的發(fā)展歷史。社會(huì)發(fā)育不足導(dǎo)致社會(huì)環(huán)境約束。從社會(huì)發(fā)展的角度看，怒江州的許多地方屬于從原始社會(huì)末期直接過渡到社會(huì)主義的民族“直過區(qū)”，社會(huì)發(fā)育程度仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的最低層次。地理環(huán)境封閉，文化生活匱乏，加之交通和教育落后，使得當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)一直難以提高（2009年人均受教育年限只有6.8年）。文化程度低，人口整體素質(zhì)差，生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄，認(rèn)識(shí)水平處于較低層次，對(duì)人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊，在日常的生產(chǎn)、生活中，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)難以得到普及和推廣，生產(chǎn)、生活方式原始落后，間接導(dǎo)致本已脆弱的生態(tài)環(huán)境變得更加脆弱。落后的生產(chǎn)方式加速了生態(tài)環(huán)境的日益惡化。目前，怒江流域80%左右的人口仍以傳統(tǒng)農(nóng)林牧漁業(yè)為主，農(nóng)民50%以上的收入來自種植業(yè)。按照傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，僅毀林開荒和砍伐生活用柴每年就要消耗50萬立方米森林資源。第三，特殊的生存空間。怒江州山多坡陡耕地少，全州98%以上的面積是高山峽谷、崇山峻嶺，坡度在25°以上的耕地占總耕地面積的76%、人均不足兩分，人地矛盾十分突出，墾殖系數(shù)不足4%；全州58.3%的區(qū)域面積屬國(guó)家自然保護(hù)區(qū)。按有關(guān)規(guī)定，保護(hù)區(qū)內(nèi)的人口應(yīng)遷居，這將導(dǎo)致全州農(nóng)民的生存空間更加狹??；滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，生存和發(fā)展空間嚴(yán)重不足。隨著怒江全州人口從建國(guó)時(shí)的20萬人增長(zhǎng)到目前的50萬人，處在高山深谷中的怒江州，人地矛盾越來越突出。生存空間的日益狹窄，保護(hù)生態(tài)環(huán)境與民族生存發(fā)展的沖突不斷加劇，嚴(yán)重地制約了生態(tài)文明建設(shè)。為了生存，向山要糧就成為了怒江各族人民唯一的選擇，但低水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)重破壞了怒江脆弱的生態(tài)環(huán)境，隨之而來的是頻繁的地質(zhì)災(zāi)害，而頻繁的地質(zhì)災(zāi)害又進(jìn)一步加劇了怒江州的貧困，怒江陷入了生態(tài)破壞與貧窮的惡性循環(huán)。第四，特殊的發(fā)展問題。加快發(fā)展與加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在巨大的反差。怒江州擁有世界級(jí)的水電、礦產(chǎn)和旅游資源，但是，由于開發(fā)滯后，資源優(yōu)勢(shì)尚無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，致使貧困面貌始終難以得到根本改變，總體上仍然處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。怒江全州4個(gè)縣均為國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣，85%的人口在農(nóng)村，73.8%的農(nóng)村人口處于貧困狀態(tài)。貧困是破壞生態(tài)的根源。要在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)既達(dá)到改善環(huán)境，又保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，無疑是一個(gè)兩難選擇。貧困人口的大量存在，加快發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，使怒江的生態(tài)壓力日益加重。第五，環(huán)保陷入“惡性循環(huán)”。怒江州地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的腹地，全州自然保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積達(dá)58.3%，環(huán)境保護(hù)任務(wù)十分艱巨。怒江州水電、礦產(chǎn)一直被視為是對(duì)環(huán)境有較大危害的產(chǎn)業(yè)，因此，怒江對(duì)這兩大優(yōu)勢(shì)資源的開發(fā)進(jìn)展緩慢。開發(fā)進(jìn)展緩慢，非但沒有達(dá)到保護(hù)環(huán)境的初衷，反而給環(huán)保增添了很大的壓力。豐富的資源不能用，老百姓貧窮的面貌無法改善，只能把手伸向山林，導(dǎo)致生態(tài)遭到破壞。如果水電還不開發(fā)的話，怒江各族人民會(huì)越來越窮，生態(tài)也會(huì)越來越惡化。為了保護(hù)環(huán)境，怒江的優(yōu)勢(shì)資源不能開發(fā)，老百姓就不能擺脫貧困，就必須刀耕火種，造成環(huán)境的進(jìn)一步惡化，怒江陷入了一個(gè)惡性循環(huán)。第六，缺乏有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為支撐。貧困的怒江流域，長(zhǎng)期履行著守護(hù)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的義務(wù)，在國(guó)家尚未建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的條件下，“有樹不能砍、有山不能動(dòng)、有水不能用”，使得怒江各族人民失去了生存和發(fā)展的依靠，保護(hù)義務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身的承受能力。在自我發(fā)展和建設(shè)能力極度薄弱的情況下，沒有國(guó)家在資金上的強(qiáng)大支持，沒有行之有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，怒江流域的環(huán)境保護(hù)困難重重，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)也難以落到實(shí)處。

三、“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)的總體思路

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從發(fā)展的整體性出發(fā)，把生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)當(dāng)?shù)馗髅褡迦罕娒撠毎l(fā)展結(jié)合起來。以扶貧攻堅(jiān)、生態(tài)修復(fù)、交通暢通、教育資源整合、強(qiáng)基固邊五大工程為重點(diǎn)，突出改善民生，注重體制機(jī)制創(chuàng)新，以盡快穩(wěn)定解決溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富為首要任務(wù)。努力改善生產(chǎn)生活條件，不斷增強(qiáng)各族群眾自我發(fā)展意識(shí)和自我發(fā)展能力，促進(jìn)怒江州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式、可持續(xù)性發(fā)展。

1、圍繞改善發(fā)展條件，全力推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)工程。實(shí)施扶貧攻堅(jiān)工程要因地制宜、總體規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施。對(duì)居住在沿邊一線的，花再大代價(jià)都要實(shí)現(xiàn)“四通五有三達(dá)到”；實(shí)行“教育移民”，通過發(fā)展教育，提高文化，改變觀念，促使各民族青年往城市走，往外地走；有一定條件發(fā)展的，要實(shí)行整村、整鄉(xiāng)推進(jìn)；沒有條件發(fā)展的，逐步實(shí)施易地搬遷，堅(jiān)持哪里有路就搬遷到哪里，哪里有市場(chǎng)就搬遷到哪里，哪里能致富就搬遷到哪里。

2、圍繞促進(jìn)群眾增收，全力推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工程。良好的自然生態(tài)是怒江一切文明的基礎(chǔ)，是怒江長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的生命線。第一，要不斷加大生態(tài)文明建設(shè)的力度，著力解決資源浪費(fèi)、環(huán)境污染較為嚴(yán)重的問題。堅(jiān)持“生態(tài)立州”不動(dòng)搖，加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，繼續(xù)實(shí)施退耕還林工程和天然林保護(hù)工程、積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)作物、加強(qiáng)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，加快中低產(chǎn)林地改造和農(nóng)村新能源建設(shè)，抓好集鎮(zhèn)垃圾處理與污染治理示范，開展礦山生態(tài)修復(fù)工程，實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害治理工程，加強(qiáng)小流域綜合治理。第二，大力推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，著力加大生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐、著力加大生態(tài)建設(shè)的力度、著力加大環(huán)境保護(hù)的力度，著力解決林產(chǎn)業(yè)“大資源、小產(chǎn)業(yè)、低效益”的現(xiàn)狀，用好用活退耕還林、中低產(chǎn)林改造、木本油料基地建設(shè)等政策，加大種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，把不適宜耕種的土地堅(jiān)決退下來，大力發(fā)展高效木林和速生豐產(chǎn)林，著力打造富民產(chǎn)業(yè)，努力增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)富民，盡快遏制貧困和生態(tài)環(huán)境破壞的惡性循環(huán)。

3、圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全力推進(jìn)交通暢通工程。交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后仍然是制約怒江發(fā)展的主要因素之一。為此，要立足現(xiàn)實(shí)條件，圍繞貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，加快公路主干線建設(shè)，完善州內(nèi)支線公路網(wǎng)絡(luò)，著力搞好交通通暢工程。公路向群眾聚集的地方發(fā)展，群眾向公路通暢的地方聚集。

4、圍繞提高勞動(dòng)者的技能，全力推進(jìn)山區(qū)教育資源的整合工程。教育滯后，發(fā)展無望。集中辦學(xué)有利于降低教育成本和提高教育質(zhì)量。在有條件的地方，都要逐步推進(jìn)集中辦學(xué)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)學(xué)生滿意、教師滿意、家長(zhǎng)滿意、社會(huì)滿意和政府滿意，全面提高各民族人民的文化水平。也只有這樣，才能從根本上解決怒江州各民族群眾素質(zhì)貧困的問題，才能解決走出大山、加快發(fā)展的問題。

5、圍繞黨的基層組織建設(shè)，全力推進(jìn)強(qiáng)基固邊工程。黨的基層組織是黨的全部戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。第一，深入推進(jìn)邊疆黨建長(zhǎng)廊建設(shè)，把邊疆民族地區(qū)黨的基層組織建設(shè)成為推動(dòng)跨越發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)堡壘、維護(hù)邊疆安寧和民族團(tuán)結(jié)的堅(jiān)固基石、抵御敵對(duì)勢(shì)力滲透的鋼鐵長(zhǎng)城。第二，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)，讓各族群眾都能享受到改革發(fā)展的成果；積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，對(duì)正常的宗教活動(dòng)，發(fā)揮其在構(gòu)建和諧社會(huì)中的協(xié)調(diào)作用，對(duì)于地下宗教組織和地下宗教活動(dòng)，要嚴(yán)密防范和嚴(yán)厲打擊。

四、建立“怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的政策建議

1、積極爭(zhēng)取特殊的政策扶持。抓住中央西部大開發(fā)工作會(huì)議把滇西邊境山區(qū)作為扶貧開發(fā)重點(diǎn)，加大扶貧開發(fā)力度，以及云南加快建設(shè)我國(guó)面向西南開放的重要橋頭堡的重要?dú)v史機(jī)遇，搞好怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合規(guī)劃，提出怒江民族和生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合措施，爭(zhēng)取國(guó)家和省對(duì)特殊的“怒江問題”采取傾斜政策，給予特殊的支持，促進(jìn)怒江民族和生態(tài)的統(tǒng)籌發(fā)展。

2、采取綜合措施，努力實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)的良性互動(dòng)。怒江擁有水能、礦產(chǎn)和旅游三大優(yōu)勢(shì)資源，但迫于環(huán)保等輿論壓力，怒江干流的水電開發(fā)一直未獲核準(zhǔn)，礦產(chǎn)資源開發(fā)也舉步維艱，旅游難以產(chǎn)業(yè)化，導(dǎo)致資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。要改變怒江“水富、礦強(qiáng)、景色美”的資源優(yōu)勢(shì)與“民窮、州弱、底子薄”之間的極大反差，就必須加大以水電為主的優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)的力度，同時(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作。在怒江水電開發(fā)問題上，無論是盲目的反對(duì)怒江開發(fā)，維護(hù)“生態(tài)愚昧”的極端環(huán)保態(tài)度，還是那些浪費(fèi)了資源、破壞了環(huán)境的無序開發(fā)的小水電，都不符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此，在保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上有序地開發(fā)水電，是當(dāng)前建設(shè)怒江特色的生態(tài)文明最重要的任務(wù)之一。第一，著力開展水電產(chǎn)業(yè)開發(fā)綜合研究工作，盡快形成“以林保水、以水發(fā)電、以電護(hù)林”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，加快水能、礦產(chǎn)、生物、旅游等優(yōu)勢(shì)資源的開發(fā)，走出一條符合怒江實(shí)際的開發(fā)與保護(hù)并重的路子。第二，充分發(fā)揮林業(yè)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)中低產(chǎn)林改造，大力培育、扶持、引進(jìn)林業(yè)龍頭企業(yè)，大力推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，大力開發(fā)綠色產(chǎn)品，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)富民。

3、對(duì)怒江沿邊跨境民族地區(qū)采取更特殊的扶持政策。加快怒江沿邊跨境民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)、邊防鞏固和維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的重大問題。特殊的困難，只有用特殊的辦法才能解決。建議國(guó)家將這一問題提升到事關(guān)總體發(fā)展戰(zhàn)略的高度，進(jìn)行專題研究和部署，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，建立專項(xiàng)資金，制定特殊政策，采取特殊的幫扶措施。

4、建議國(guó)家在加大對(duì)人口較少民族扶持力度的同時(shí)，制定出臺(tái)更加特殊的扶持“直過區(qū)”民族發(fā)展的政策。怒江州62%的人口屬“直過”人口，有10萬人需易地安置，有4.5萬特困戶住房困難，所以，建議國(guó)家制定出臺(tái)特殊的“直過區(qū)”扶持政策措施，使“直過區(qū)”民族與全國(guó)人民有條件共同向小康社會(huì)邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)民族、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的新跨越。

5、加快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償政策體系，形成生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。建立生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；制定完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；選擇重點(diǎn)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。

6、爭(zhēng)取中央和省在生態(tài)文明建設(shè)上的資金及政策支持。爭(zhēng)取中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；爭(zhēng)取中央和省在重大項(xiàng)目、沿邊開放開發(fā)、民族企業(yè)、“直過”民族地區(qū)、教育經(jīng)費(fèi)等方面給予怒江相關(guān)的政策支持和傾斜；推進(jìn)建立跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；廣泛開展國(guó)際生態(tài)建設(shè)合作，爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的支持。

責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2010）05-0050-04

2010-08-25

溥德書（1963- ），男，云南通海人，中共云南省委黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部副主任、教授。研究方向：社會(huì)發(fā)展理論。

楊曉騫（1964- ），男，云南云龍人，中共怒江州委政策研究室主任。研究方向：怒江州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。