方 圓

(南京森林警察學(xué)院警務(wù)管理系,江蘇南京 210046)

我國公共安全服務(wù)社會化的理論基礎(chǔ)及制度安排

方 圓

(南京森林警察學(xué)院警務(wù)管理系,江蘇南京 210046)

隨著社會對公共安全服務(wù)需求的多元化,推進(jìn)公共安全服務(wù)社會化已是必然趨勢。公共物品屬性分析為公共安全服務(wù)社會化提供了理論依據(jù),公安機(jī)關(guān)通過公共安全服務(wù)的非壟斷化和內(nèi)部要素的充分競爭,實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)的有效供給。

公共安全服務(wù);社會化

一、我國公共安全服務(wù)社會化的現(xiàn)實(shí)需求

所謂公共安全服務(wù)社會化,是指改變公安機(jī)關(guān)獨(dú)家生產(chǎn)公共安全服務(wù)的壟斷模式,在強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)基本職責(zé)的基礎(chǔ)上,鼓勵和支持社會各種組織和公民個人在法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi),自主承擔(dān)部分警務(wù)工作,以各種手段整合和優(yōu)化社會資源,形成公共安全服務(wù)的社會合作機(jī)制,有效處理公共安全事務(wù),滿足社會各階層多樣化的安全需求。

隨著中國社會的轉(zhuǎn)型,社會利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。改革開放以前,中國社會的利益結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出高度的整體性,其基本特征是:個體利益服從于整體利益,同時在整體(以國家為代表)的協(xié)調(diào)和控制下,個體之間在利益上平均化。這決定了由國家壟斷提供公共安全產(chǎn)品的集權(quán)式、單中心的供給模式。改革開放后,利益源泉多元化,人們的利益主體意識增強(qiáng),社會各利益群體的需求呈現(xiàn)多元化的趨勢,社會公共生活空間和內(nèi)容已有了極大的拓展。人們在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域需求多樣化的同時,在社會生活領(lǐng)域?qū)舶踩男枨笠踩遮厰U(kuò)大,并呈現(xiàn)出多樣化和個別化的趨勢。

利益結(jié)構(gòu)的變化必然導(dǎo)致中國社會結(jié)構(gòu)的變化,而社會結(jié)構(gòu)的變化突出表現(xiàn)在社會階層結(jié)構(gòu)的分化上。當(dāng)代中國各社會階層對經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和文化資源的擁有量及其所擁有的資源的重要程度呈現(xiàn)巨大差異,這導(dǎo)致社會富裕階層比其他階層有更高層次的安全需求,他們已越來越不滿足于公共安全服務(wù)的平等提供和直接由政府供給的單一供給模式,不滿足于政府提供“保護(hù)”性的公共安全,而要求提供一種“服務(wù)”性的公共安全。在警務(wù)資源相對固定的條件下,公安機(jī)關(guān)難以滿足公眾對公共安全日益增長的需求和提供多元化的公共安全服務(wù),因此,公共安全服務(wù)社會化是解決這一困境的有效途徑。

二、我國公共安全服務(wù)社會化的理論基礎(chǔ)

我國公安機(jī)關(guān)在維護(hù)社會穩(wěn)定中提供的是“公共安全”這種典型的公共物品,公共安全產(chǎn)品是公安機(jī)關(guān)所生產(chǎn)、購買或提供給公民的各類產(chǎn)品與服務(wù)。公共安全服務(wù)的核心問題是其有效供給問題,而一項(xiàng)物品能否實(shí)現(xiàn)有效供給,與其供給制度安排直接相關(guān)。一種物品或服務(wù)的屬性直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)中該種物品或服務(wù)的政策選擇和制度安排。實(shí)際上,現(xiàn)實(shí)中的任何政策或制度安排中都隱含有對物品屬性的前提假設(shè)或判斷。因此,對公共安全服務(wù)屬性進(jìn)行分析是決定其制度安排的前提。

薩繆爾森認(rèn)為,純粹的公共物品是指每個個人消費(fèi)這種物品不會導(dǎo)致任何其他個人對該物品消費(fèi)的減少。公共物品具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性。所謂非競爭性是指一旦公共物品被提供出來,就沒有必要排斥任何人對它的消費(fèi),因?yàn)樵撐锲废M(fèi)者的增加并不引起邊際成本的任何增加。非排他性是指一旦公共物品被提供出來,就不可能排除任何人對它的消費(fèi)。依據(jù)是否具有排他性與競爭性,大致可區(qū)分出四種不同類型的物品:(1)同時具有排他性與競爭性的純私人物品;(2)具有排他性與非競爭性的俱樂部物品;(3)具有非排他性與競爭性的公共資源;(4)同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品。其中位于純公共物品與純私人物品兩個極端之間的第二類和第三類物品通常被稱為“俱樂部物品”和“公共池塘資源物品”。但在現(xiàn)實(shí)社會中純公共物品極為有限,政府提供的物品中更多的是具有部分公共物品特征的物品,即所謂混合物品或準(zhǔn)公共物品,也就是指兼有公共物品和私人物品特性并具有較大利益外溢性的物品。準(zhǔn)公共物品一是在供給方面是公共性質(zhì)的,但在消費(fèi)方面卻出現(xiàn)私人性質(zhì);二是既可以由政府提供,也可以由市場提供;三是在生產(chǎn)上,公共部門與私人部門有交叉,使準(zhǔn)公共物品中含有私人性質(zhì)。準(zhǔn)公共物品具有擁擠特性,即一旦達(dá)到飽和點(diǎn),增加更多的消費(fèi)者,將減少全體消費(fèi)者的效用,公共物品的消費(fèi)開始產(chǎn)生競爭;也就是在擁擠點(diǎn)之后的排他性。因此,達(dá)到擁擠點(diǎn)之后的準(zhǔn)公共物品,具有強(qiáng)烈的私人物品性質(zhì)[1]。因?yàn)楣参锲返奶匦院蜏?zhǔn)公共物品具有擁擠性,所以在公共物品的供給上會產(chǎn)生“政府失靈”,這為公共服務(wù)的非政府供給提供了理論基礎(chǔ)。

公共安全服務(wù)作為一項(xiàng)公益性的服務(wù),是政府所必須承擔(dān)的一項(xiàng)基本職能,體現(xiàn)了政府自身的公共性,因此,公共性是公共安全服務(wù)的邏輯起點(diǎn),其公共物品性質(zhì)決定了應(yīng)該由政府部門提供,這是一個總的原則。在我國,傳統(tǒng)上一直把公共安全服務(wù)作為純粹公共物品來看待,相應(yīng)的供給制度安排就是長期以來政府包攬其供給和生產(chǎn),但公共安全服務(wù)本身涵蓋范圍較廣,具有層級性。各類公共安全產(chǎn)品與服務(wù)之間的安全需求有很大差異,同樣的公共安全服務(wù)在不同情況下也可能有不同的純度。過去傳統(tǒng)意義上純粹的公共安全產(chǎn)品也可能隨著公眾偏好的分化或收費(fèi)技術(shù)的提高而發(fā)生變化,成為準(zhǔn)公共物品甚至私人產(chǎn)品,如保安服務(wù)[2]。因此,必須對公共安全服務(wù)屬性進(jìn)行進(jìn)一步的分層分析。

依據(jù)物品特性可劃分出四類公共安全服務(wù)產(chǎn)品:(1)同時具有排他性與競爭性的純私人物品,如私人保鏢服務(wù)等;(2)具有排他性與非競爭性的俱樂部物品,如大型文體活動安全服務(wù)、娛樂業(yè)安全服務(wù)等;(3)具有非排他性與競爭性的公共池塘資源物品,如居民社區(qū)和單位內(nèi)部安全服務(wù)等;(4)同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品,如警察刑事偵查活動和治安行政執(zhí)法行為等。因此,公共安全服務(wù)的生產(chǎn)僅靠政府直接提供難以達(dá)到公共安全產(chǎn)品效應(yīng)最大化的目標(biāo)。由政府集中提供公共安全服務(wù)而導(dǎo)致的需求與供給的矛盾向我國公共安全服務(wù)的集權(quán)制度安排提出了挑戰(zhàn),這使得公共安全服務(wù)多元化生產(chǎn)成為可能。除純粹公共物品必須直接由公安機(jī)關(guān)供給外,其他物品都可以采用非職業(yè)警務(wù)形式生產(chǎn)[3]。“對于任何公共服務(wù),包括警察服務(wù)在內(nèi)的各類服務(wù),都不存在唯一最優(yōu)的組織模式。無論是政府安排,還是市場安排或者多中心的安排,任何一種制度安排對于解決復(fù)雜的公共事物問題時,都可做出一定的貢獻(xiàn)。但是,我們也相信其效用又都是很有限的,沒有一種是唯一最佳的制度安排。所以說,公共安全服務(wù)不一定由政府來壟斷經(jīng)營,政府也可以利用市場的力量,引進(jìn)市場競爭機(jī)制,運(yùn)用多中心的制度安排等綜合運(yùn)用各種方式,來實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)的有效供給”[4]。公共安全服務(wù)屬性的分析為我國公共安全服務(wù)的多元化生產(chǎn)提供了理論依據(jù)。

三、我國公共安全服務(wù)社會化的制度安排

一個能夠有效的行政機(jī)關(guān)必然是一個致力于提供高質(zhì)量的公共物品或服務(wù)的行政組織。公安行政的有效性最直接地體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)提供公共安全服務(wù)的質(zhì)量或品質(zhì)上。為了實(shí)現(xiàn)有效行政,需要通過在政府公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭性的公共選擇機(jī)制,實(shí)行公共安全服務(wù)的非壟斷化和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部要素的充分競爭,實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)的有效供給。

(一)公安機(jī)關(guān)向非公安機(jī)關(guān)的部門、組織和個人部分讓渡公共安全服務(wù)的提供和生產(chǎn)權(quán)力以及職能

隨著社會對公共安全服務(wù)需求的多元化,僅僅依靠政府無償提供公共安全服務(wù)的狀況已難以維持,推進(jìn)公共安全服務(wù)社會化已是必然趨勢。公安機(jī)關(guān)應(yīng)更多地站在導(dǎo)航者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的位置上,在確保純公共安全服務(wù)以及部分準(zhǔn)公共安全服務(wù)有效供給的同時,從立法與宏觀政策上進(jìn)行制度安排,提供相應(yīng)環(huán)境并以國家力量予以保障、支持與指導(dǎo),最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制的作用,盡可能吸引民間資本以及社會力量參與,促進(jìn)供給方式的多樣化[5]。當(dāng)前,首先應(yīng)著重完善已有“非職業(yè)警察”的運(yùn)作機(jī)制,使其發(fā)揮更大的作用,同時積極創(chuàng)造條件培育公共安全服務(wù)社會化的市場基礎(chǔ)。除具有嚴(yán)格意義上國家警察權(quán)范疇的執(zhí)法活動和強(qiáng)制措施外,公安機(jī)關(guān)的治安防范、商業(yè)性活動保衛(wèi)、救助服務(wù)等領(lǐng)域的部分職能可以由商業(yè)性的保安服務(wù)公司來承擔(dān),以商業(yè)運(yùn)作的方式有償為公眾提供安全服務(wù)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)大力培育和發(fā)展保安服務(wù)市場,通過完善立法,將條件已經(jīng)成熟、實(shí)踐證明已經(jīng)可以社會化的職能從警察的職責(zé)中剝離出去,擴(kuò)大公共安全服務(wù)社會化的領(lǐng)域,并對保安服務(wù)業(yè)逐步放松規(guī)制,允許更多的資本,尤其是民間資本投入保安服務(wù)業(yè),允許保安業(yè)跨區(qū)域發(fā)展和競爭,進(jìn)一步完善治安承包制度,以契約方式引入多元生產(chǎn)主體。其次,積極探索社會化的其他途徑:(1)將部分工作交由公司承擔(dān),公安機(jī)關(guān)支付報(bào)酬,如公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的后勤管理,完全可以通過招投標(biāo)的方式讓專業(yè)公司提供; (2)公安機(jī)關(guān)聯(lián)合社會其他部門共同承擔(dān)某些工作,如 110接處警中一半以上屬于非警務(wù)活動,通過實(shí)現(xiàn)社會聯(lián)動,將有關(guān)政府部門、醫(yī)療單位、相關(guān)公司納入到一個體系中來,減輕公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān);(3)公安機(jī)關(guān)應(yīng)逐步從一些營利性的私人產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域中退出,如非公益性大型活動的安全保衛(wèi),通過市場競爭等方式由保安公司或其他類似組織承包,而公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督,并發(fā)展各種類型的治安組織,強(qiáng)調(diào)社會組織和公眾對公共安全維護(hù)的責(zé)任,拓展公共安全服務(wù)的供給制度。公安機(jī)關(guān)通過多元善治,將政府的行政權(quán)威、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與市場機(jī)制、社會組織有機(jī)結(jié)合,有效促進(jìn)公共安全服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)的質(zhì)量和效率,向公眾提供高效優(yōu)質(zhì)并可多元選擇的公共安全服務(wù)。

(二)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部引入競爭機(jī)制

公共安全服務(wù)社會化有多種方式:(1)提供小規(guī)模化的公共安全服務(wù),打破傳統(tǒng)劃片服務(wù)的方法,給公眾提供更多的自由選擇的機(jī)會和領(lǐng)域;(2)引入市場競爭機(jī)制,通過“顧客主權(quán)”對公共安全服務(wù)機(jī)構(gòu)施加壓力;(3)推行公民參與管理,并借助市場檢驗(yàn)方法,定期反饋公眾對服務(wù)質(zhì)量的滿意程度等。

目前,多數(shù)公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)還實(shí)行劃片管理,劃片管理易造成壟斷和低效率。因此,公安機(jī)關(guān)可以對劃片管理方式進(jìn)行改革,打破傳統(tǒng)劃片服務(wù)的方法,給公眾提供更多自由選擇的機(jī)會。公眾可以自由選擇在哪個基層公安機(jī)關(guān)辦理事務(wù),這樣辦事效率高、服務(wù)態(tài)度好的基層單位就會贏得越來越多的公眾,反之,辦事效率低、服務(wù)態(tài)度差的基層單位將失去公眾。公眾就是顧客,失去顧客的基層單位將會面臨減少經(jīng)費(fèi)和人員,甚至被撤銷的危險(xiǎn),而贏得顧客的基層單位將會得到應(yīng)有的獎勵。公安機(jī)關(guān)涉及辦理身份證、戶口、駕駛證、治安許可證、護(hù)照、機(jī)動車牌等證照的工作都可以采用這種方式[6]。通過在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部引入競爭機(jī)制,建立公安產(chǎn)品和服務(wù)的買方市場和“顧客主權(quán)”,將為公眾提供服務(wù)的質(zhì)量與效率與其利益以至生存、發(fā)展掛鉤,從而為顧客提供“用足投票”的機(jī)會。

內(nèi)部競爭這一創(chuàng)新模式在我國警務(wù)實(shí)踐中已有初步探索,如湖北省武漢市公安局武昌分局曾為偵破故意傷害致死命案召開競標(biāo)大會,由各偵探組進(jìn)行競標(biāo),陳述偵破思路與做法,最后由分局決定將案件偵破權(quán)交與誰。同時,標(biāo)的的完成與一定的辦案經(jīng)費(fèi)和嘉獎掛鉤。此種做法能廣泛調(diào)動起辦案人員的積極性,有利于在國家現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)和財(cái)政體制下,盤活公安存量資產(chǎn),優(yōu)化公安獎金配置,使有限的公安經(jīng)費(fèi)在服務(wù)公安工作中發(fā)揮最大效益。盡管該做法因缺乏完善的制度運(yùn)作,尚不能稱之為內(nèi)部市場,但它為公安機(jī)關(guān)實(shí)行內(nèi)部競爭提供了思路。公安機(jī)關(guān)應(yīng)以此為契機(jī),在公共安全服務(wù)社會化趨勢下完善內(nèi)部競標(biāo)機(jī)制,探求更為廣泛多樣的內(nèi)部競爭形式[7]。

[1]高培勇.公共管理導(dǎo)論 [M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 2003.52-60.

[2]宋全喜.公共服務(wù)的制度分析——以公共安全服務(wù)為例[D].北京:中國人民大學(xué),2001.

[3]李偉清.我國公共安全服務(wù)社會化的理論支持[C].郭太生主編.治安學(xué)論叢:第 2卷.北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2004.255-260.

[4][美 ]埃莉諾 ·奧斯特羅姆,等.公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu) [M].宋全喜,任睿,譯.上海:上海三聯(lián)書店,2000.1-12.

[5]鐘雯彬.公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給的新秩序模式[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2004,(1).

[6]胡建奇.論公共選擇理論在公安機(jī)關(guān)行政改革中的適用[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(5).

[7]周舜.論公共安全管理市場化的理論依據(jù)與模式——從公共選擇理論看當(dāng)代公共安全管理[C].郭太生主編.治安學(xué)論叢:第 2卷.北京:中國人民公安大學(xué)出版社, 2004.283-284.

責(zé)任編輯:儀宏斌

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1009-3192(2010)06-0100-03

2010-08-20

方圓,女,湖北監(jiān)利人,南京森林警察學(xué)院警務(wù)管理系講師。