薛雁升

(貴州省高級人民法院,貴州貴陽 550003)

刑事檢察監(jiān)督職權作為檢察機關法律監(jiān)督權的重要組成部分,在構建社會主義和諧社會、維護社會公平正義中發(fā)揮著重要的作用[1]。但立法及司法實踐中出現的諸多不和諧因素,成為制約刑事檢察監(jiān)督工作發(fā)展的瓶頸。因此,筆者擬從當前刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行與和諧社會的關系入手,對刑事檢察監(jiān)督的不和諧因素加以探討,以期對刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行與司法實踐有所裨益。

一、刑事檢察監(jiān)督權運行中存在的不和諧因素

(一)刑事檢察監(jiān)督立法中公、檢、法三機關職權配置不和諧

公、檢、法三機關“分工負責、互相配合、互相制約”的基本原則一直是調整我國公、檢、法三機關互相關系的準則,其重要價值不可低估。憲法和刑事訴訟法將公、檢、法三機關互相配合作為基本原則的內容之一,旨在保證刑事司法公正的實現。事實上,公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約原則在實現刑事訴訟任務過程中也確實起到了積極的作用。但互相配合這一原則內容的消極作用的存在也使得該原則在追求司法公正的過程中產生了適得其反的效果,即旨在為實現司法公正服務,結果卻在某種程度上反而制約了司法公正的實現。

首先,互相配合動搖了人民法院的中立地位。相對于刑事訴訟中的控辯雙方來說,人民法院的地位應是中立的,也只有保持中立,才能客觀公正地對待控方的指控和辯方的辯護,公正準確地適用法律,作出符合事實、符合法律、符合正義原則的裁判。公、檢、法三機關的互相配合,可能會使作為中立者的人民法院對控方產生好惡,從心理上傾向于作為配合者的檢察機關,而對訴訟另一方的被告人和辯護人產生排斥的潛意識,形成對被告人不利的先入為主或者預斷,從而影響其保持中立地位。

其次,互相配合削弱了互相制約。刑事訴訟法規(guī)定公、檢、法三機關進行刑事訴訟應當互相制約,這是實現司法公正的必要條件,也是司法公正的程序體現。刑事訴訟中互相制約本身是以一種權力制約另一種權力的行為,是一種監(jiān)督對方行為的法定程序,受到法律規(guī)則的嚴格限制。而任何制約對被制約者來說都不是其自身的愿望和要求。因此,對配合的強調,極有可能產生配合的任意性,導致制約的弱化。

再次,互相配合加劇了控辯雙方的不平衡性,進一步惡化了被告人的處境。我國的刑事訴訟結構從其形式上看,具有三角結構的特色[2]。在三角結構中,法院居中,平等地對待控辯雙方,以盡可能地減少和平抑事實上的不平等。但是公、檢、法三機關互相配合原則,使法院不僅無法再與控辯雙方保持平等的距離,無法糾正和平抑控辯雙方事實上的不平等,反而加劇了這種不平等,使被告人處于更加弱勢的地位。在互相配合的原則下,法院也無法擺脫協(xié)助公訴機關以強凌弱的嫌疑,難以維持其公正的形象。

最后,公、檢、法三機關互相制約關系上的主次不分可能弱化和抑制檢察、審判職能的發(fā)揮。為了防止專權擅斷,刑事訴訟法在立法上為三機關之間設定了一種雙向制約機制,但立法上的設置過于籠統(tǒng)且主次不分,影響了公、檢、法三機關之間互相制約關系的充分發(fā)揮。這里,互相制約原則肯定了公、檢、法三機關制約的雙向性,卻忽略了制約的遞進性,帶有明顯的‘平分秋色’的特征。“制度構建中的‘平分秋色’,隱伏了互不買賬、互相扯皮的契機,而當配合制約原則作為司法活動中的行為準則適用時,更可能直接引發(fā)‘扯皮效應’,可見,互相制約論的“平分秋色”,不僅妨礙三機關的協(xié)調配合,而且妨礙監(jiān)督制約”[3]。

(二)對公安機關訴訟行為的監(jiān)督不和諧

(1)立案監(jiān)督不和諧

立案是刑事訴訟的重要環(huán)節(jié),沒有立案環(huán)節(jié),刑事訴訟就不可能正常進行[4]。對此,我國《刑事訴訟法》第 87條規(guī)定了人民檢察院的立案監(jiān)督權。根據現行法律規(guī)定,檢察機關對公安機關應當立案而不立案情況的監(jiān)督通過兩種方式進行,一是要求其說明不立案理由,另一是認為其不立案理由不成立時通知其立案。對這兩種監(jiān)督方式的保障,刑事訴訟法只規(guī)定,公安機關應說明理由和應當立案,如果公安機關不執(zhí)行,法律對此沒有規(guī)定相應的法律后果。由于沒有法律上的強制手段,對要求公安機關說明不立案理由而公安機關不予答復或在多次催促后才作答復,以及通知立案后不予理睬或有意拖延立案時間,甚至立而不查、借故撤案等情況,檢察機關束手無策。這種監(jiān)督方式的效果,在實踐中幾乎完全取決于公安機關對立案監(jiān)督的認可度。并且在司法實踐中,檢察機關對刑事訴訟法及有關司法解釋所規(guī)定的立案監(jiān)督的內容未依法全面開展,對部分已啟動立案監(jiān)督程序的案件,也多數是發(fā)份糾正文書了事,沒有跟蹤監(jiān)督到底,監(jiān)督不力。因而,現行的立案監(jiān)督機制的不和諧大大影響了刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行以及和諧社會的構建。

(2)偵查監(jiān)督不和諧

依據我國現行法律,檢察機關對公安機關提請批準逮捕的案件依法享有審查批準權,并通過審查批準逮捕,對公安機關在偵查活動中的違法行為進行監(jiān)督。但是,檢察機關對公安機關實施的勘驗、檢查、搜查、扣押、拘留、監(jiān)視居住、取保候審等強制措施只能進行事后監(jiān)督,因為公安機關采取的這些強制措施和偵查手段,事先不需經過檢察機關的審查批準,處于無人監(jiān)控的狀態(tài)。而偵查人員的違法行為多發(fā)生在偵查活動中,在沒有有效外部監(jiān)督的情況下,偵查中的違法行為具有相當的隱蔽性。公安機關在移送案件材料時,不可能也不會記載偵查活動中的違法情況。況且現在缺乏偵查監(jiān)督的一整套制度,實踐中偵查監(jiān)督難以經?；?、制度化,檢察機關對公安機關的偵查監(jiān)督成為一項軟指標,導致其監(jiān)督不力。檢察機關發(fā)現偵查中的違法行為主要來源于案卷審查和公民舉報,監(jiān)督的來源渠道有限,使檢察機關對公安機關的偵查監(jiān)督處于被動狀態(tài),不利于偵查監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。而且,檢察機關發(fā)出的糾正違法通知書不具有監(jiān)督者應有的權威性,其是否能真正起到監(jiān)督的作用,有賴于上級檢察機關的支持程度以及上級檢察機關與同級公安機關的協(xié)調關系或監(jiān)督的力度,這就導致正常監(jiān)督無法實現。

(三)對人民法院訴訟行為的法律監(jiān)督不和諧

(1)庭審監(jiān)督不和諧

刑事檢察審判監(jiān)督機制是對法院司法權的一種制約機制,同時也是一種保障刑事訴訟參與人合法權的救濟機制,其在刑事訴訟中的正常運行,無疑對和諧社會的構建具有重要意義。然而,我國刑事檢察庭審監(jiān)督機制卻存在著眾多不和諧之處,毫無疑問影響了刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行。

首先,從檢察機關自身來看,主要表現為:一是看不到庭審活動中有哪些行為違背了程序法的規(guī)定,不會監(jiān)督;二是發(fā)現庭審活動中的違法行為后無動于衷,怕提出了影響與法院的關系,不愿提出;三是對提出后不理睬的,沒有監(jiān)督到底。其次,從被監(jiān)督的對象來看,主要表現為:一是部分法官濫用庭外調查權,規(guī)避審判監(jiān)督;二是片面理解“庭外調查權”,將庭外調查演變成庭外偵查,并將自己在庭外獲取的證據不經質證就作為定案的證據,規(guī)避審判監(jiān)督。最后,從審判監(jiān)督的機制來看,主要是庭后監(jiān)督的規(guī)定不科學,不利于及時糾正違法。根據最高人民法院、最高人民檢察院等六部委 1998年頒布的《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》第 43條規(guī)定:“人民檢察院對違反法定程序的庭審活動提出糾正意見,應當由人民檢察院在庭審后提出。”《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第 331條、第 360條和第 394條也相應規(guī)定:出席法庭的檢察人員對法庭審理中有無違反法律規(guī)定的訴訟情況,只是記明筆錄,發(fā)現違反法律規(guī)定的訴訟程序,應在休庭后及時向本院檢察長報告,由檢察院在庭審后提出。由此可見,檢察機關對法院審判的監(jiān)督實施的是庭后的、集體的、書面的監(jiān)督[5],監(jiān)督的事后性決定了審判監(jiān)督是被動的、彌補性的法律監(jiān)督,不能及時和有效制止和糾正法院的違法審判活動,制約了監(jiān)督效力的發(fā)揮。

(2)再審監(jiān)督不和諧

再審制度在我國成為糾正錯案的有效途徑,并著重于追求實體真實。然而,再審監(jiān)督也同樣存在著不和諧因素。

首先,從檢察機關自身來看,主要存在以下四個方面的不和諧因素:①思想認識上有障礙。沒有從嚴格依法履行法律監(jiān)督職責的高度來認識抗訴工作。對判決明顯畸輕畸重的案件習慣于口頭向法院提出意見,意見不被采納也不深究,未能依法行使法律賦予的職權。②對抗訴的范圍把握不準。從實體上看,只側重了對有罪判無罪、重罪判輕罪的監(jiān)督,相反的情況則未予監(jiān)督。從程序上看,五種程序的抗訴中只注意了上訴程序的抗訴,而忽略了審判監(jiān)督程序的抗訴,法官違反庭審程序判決、裁定的抗訴,被害人請求的抗訴和附帶民事訴訟部分判決、裁定錯誤的抗訴。③刑事抗訴業(yè)務水平不高,抗訴的隨意性大,效果差。④抗訴出庭工作不力。對抗訴的標準、抗訴案件的出庭程序和舉證方法沒有制定出具可操作性的規(guī)程;對庭上可能出現的情況預見性不夠,庭上應變能力差,影響了抗訴效果。

其次,從被監(jiān)督的對象來看,主要表現為:少數審判機關和審判人員對抗訴工作不能正確對待,客觀上造成檢察機關難于在 10天內提出抗訴。上級法院不能提前介入下級法院的審判活動和下級法院違反程序向上級法院提前請示的現象較普遍存在,導致兩審終審制形同虛設。而且經檢察院抗訴,二審法院即使發(fā)現一審判決確有錯誤,也出于維護本系統(tǒng)的所謂權威而該改判的不改判。

最后,從判決裁定監(jiān)督的機制來看:一是立法上對不服法院一審判決、上訴抗訴案件如何進行監(jiān)督不明確,對按審判監(jiān)督程序提出抗訴案件的審理期限和一審判處死緩、死刑的被告人不上訴案件的核準時間均無具體規(guī)定,導致少數案件久拖未決;二是缺乏具可操性的抗訴工作細則,特別是在被害人請求抗訴的程序上規(guī)定不完善,形同虛設,難以發(fā)揮該程序保護被害人權益的實際效果。

(四)執(zhí)行監(jiān)督不和諧

執(zhí)行是刑事訴訟的重要環(huán)節(jié),任何一個案件的判決只有得到執(zhí)行,才是有效的、完整的判決。為了保證刑事案件得到執(zhí)行,法律規(guī)定人民檢察院在許多方面具有監(jiān)督權。然而,在司法實踐中,執(zhí)行監(jiān)督卻存在諸多不和諧之處。(1)交付執(zhí)行自由刑的期限不明確。現行立法未明確規(guī)定看守機關對于應當交付執(zhí)行自由刑的罪犯,必須在多長時間內送走,導致各地做法不一。有些地方接到法院的執(zhí)行通知書后立即將罪犯送走;有些地方借機截留罪犯,將有一技之長的人員留下搞創(chuàng)收、基建、維修以及為干部干私活等;有些地方故意拖延不送,待剩余刑期不滿 1年后留所執(zhí)行,以免罪犯被送到偏遠地方服刑,從而達到規(guī)避法律的目的。(2)死刑臨場監(jiān)督不規(guī)范。《刑事訴訟法》第 212條規(guī)定:“人民法院在交付執(zhí)行死刑前,應當通知同級人民檢察院派員臨場監(jiān)督。”但規(guī)定比較原則,實踐中做法各異,效果也不同。如在通知檢察院派員監(jiān)督的時間上,法院通知有的較早,有的較遲,有的臨到執(zhí)行當天才通知,待檢察人員趕到執(zhí)行現場時,已經執(zhí)行完畢;在臨場監(jiān)督的做法上,有的檢察院只是到現場看看罪犯是否被處決,作個記錄了事,走走過場。(3)對財產刑執(zhí)行監(jiān)督空白。我國法律規(guī)定,對罰金、沒收財產的執(zhí)行由法院負責,對這類案件的執(zhí)行情況,檢察機關無從掌握,更談不上監(jiān)督。實踐中,對財產刑的執(zhí)行很不嚴肅。如法院刑事審判部門在判決生效后,有的將案件移交執(zhí)行部門,有的認為罪犯沒有履行能力,覺得執(zhí)行無意義而沒有移交執(zhí)行,也有的故意徇私不移交執(zhí)行。由于這種案件不像民事、經濟案件一樣有對應的申請執(zhí)行人,對是否執(zhí)行、執(zhí)行如何無人過問,法院內部也未制定審判與執(zhí)行的銜接制度,因此長期以來財產刑的執(zhí)行一直處于無監(jiān)督狀態(tài)。

二、和諧社會視野下的刑事檢察監(jiān)督完善

(一)從法律機制上完善刑事檢察監(jiān)督

當前,我國刑事檢察監(jiān)督立法工作存在嚴重的缺陷和不足,亟需完善。對此,學者們已經達成共識[6]。但要切實履行好刑事檢察監(jiān)督職能,保障刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行,我們首先應解決好檢察立法的完善問題。筆者認為,當前最緊迫的是建議人大以憲法為依據,在憲法規(guī)定的框架內,盡快研究制定《檢察監(jiān)督法》,明確檢察監(jiān)督的含義,從檢察監(jiān)督的主體、內容、種類、途徑、監(jiān)督主體與被監(jiān)督對象之間的關系、程序、方式等方面加以詳細規(guī)定,可設專門的章節(jié)對刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督進行具體規(guī)定,將《憲法》第 129條規(guī)定進一步具體化、明確化,牢固確立檢察機關作為“國家的法律監(jiān)督機關”的法律地位,盡快修訂完善人民檢察院組織法,制定切實可行的《檢察官法》實施細則,為檢察機關正確履行法律監(jiān)督職能提供必要的法律依據。其次,統(tǒng)一司法解釋權。目前,由于我國相關立法不健全,存在大量未完善條款,通過司法解釋進一步補充完善相關立法中未完善的內容十分必要。雖然司法解釋在一定程度上起到了促進司法工作進一步正常運行的作用,但也造成了目前檢、法兩家司法解釋相互矛盾以及公、檢、法各行其是的現狀,也不利于刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行。為此,筆者建議由中央立法機關統(tǒng)一法律解釋權,出臺相關法律明確規(guī)定檢、法不能單獨行使司法解釋權,對實踐中需要對法律加以解釋的地方,應由相關部門及時報請中央立法機關加以解釋,以彌補現行法律的不足,減少不必要的摩擦,確保司法活動的高度統(tǒng)一和公正。

(二)從領導機制上完善刑事檢察監(jiān)督

1.改良人大對檢察監(jiān)督的監(jiān)督

人大監(jiān)督制度是防止檢察腐敗的重要手段,它能夠確保檢察監(jiān)督符合國家和人民的意志,確保檢察監(jiān)督嚴格運行在法治的軌道上,防止刑事檢察監(jiān)督權力的濫用。合法的人大監(jiān)督有利于檢察機關刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行。但人大和人大代表不得超越和濫用監(jiān)督權,干預檢察監(jiān)督工作。當前在檢察機關依法獨立進行檢察監(jiān)督時,往往會受到形形色色的干預,一些人員或機關借助人大對刑事檢察監(jiān)督權的監(jiān)督進行不正當的干涉,此舉嚴重影響了刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行。為此,筆者建議改良人大對刑事檢察監(jiān)督權的監(jiān)督。在具體操作上,可由人大建立專門的監(jiān)督部門,負責對刑事檢察監(jiān)督權的具體監(jiān)督。“人民代表大會對人民群眾申訴和控告的案件,必須按照法律對人民代表大會的職責和分工的界定,采取法律允許的手段,糾正司法機關的錯案”[7]。人大代表本人不能以個體的方式行使對刑事檢察監(jiān)督權的監(jiān)督。如人大代表發(fā)現刑事檢察監(jiān)督的不當之處,應及時向人大專門的監(jiān)督部門匯報,通過合法的程序,由專門機構進行集體的監(jiān)督。如果人大代表個人采取直接糾錯的方式對刑事檢察監(jiān)督權進行監(jiān)督,則會侵犯司法的獨立性,影響刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行。

2.建立獨立垂直的領導體制

我國憲法和人民檢察院組織法所確立的檢察領導體制是“監(jiān)督與領導結合”的體制,即各級檢察機關由同級人民代表大會產生,對它負責,受它監(jiān)督;最高人民檢察院領導全國各級人民檢察院,上級人民檢察院領導下級人民檢察院。由此可見,我國的檢查制度實行的是“雙重領導制”。盡管這種領導體制比較適合我國國情,但在實踐中由于監(jiān)督與領導的配套措施不夠完善,存在黨政不分的現象,這就嚴重破壞了社會主義法制的統(tǒng)一正確實施,削弱了檢察監(jiān)督職能。正如列寧所說:“主張檢察機關雙重領導,取消它對地方政權的任何決定表示反抗的權力,這就不僅在原則上是錯誤的,不僅妨礙我們堅決實行法制這一基本任務,而且反映了地方官僚主義、地方影響的利益和偏見。”[8]因此,作為法律監(jiān)督機關,只有實行上下級領導,方能居于超脫的地位,以抗拒各種勢力對其履行職責的阻礙和侵犯。這是維護法制統(tǒng)一的檢察機關性質的內在要求。眾所周知,我國檢察機關在人事、經費等方面均接受地方政府的管理,因此,不能擺脫地方勢力的束縛和掣肘,獨立行使法律監(jiān)督職能難乎其難。這種“治吏受制于吏”的尷尬窘境,嚴重影響了檢察機關對貪官污吏的打擊力度和執(zhí)法效果,危害法律的統(tǒng)一實施。檢察機關實行垂直領導不存在擺脫黨的領導問題,因為最高人民檢察院完全置于黨中央的領導之下,而且各級檢察院受同級黨委、人大的監(jiān)督。再者,由最高人民檢察院直接向黨中央、全國人大報告工作,使各地的執(zhí)法情況都能統(tǒng)一到黨中央及全國人民代表大會的視線之內,有利于全方位的監(jiān)督,從而更好地維護國家法制的統(tǒng)一。據此,筆者認為,應建立獨立垂直的領導檢察體制。

(三)從管理機制上完善刑事檢察監(jiān)督

1.完善訴訟監(jiān)督的崗位目標制度

對立案、偵查、審判、判決裁定、執(zhí)行等各個訴訟環(huán)節(jié)均制定切實可行的崗位目標,把競爭機制引入訴訟監(jiān)督之中,提高檢察人員自覺開展監(jiān)督的積極性。如立案監(jiān)督,在崗位目標中,要求檢察人員確立全面監(jiān)督的意識:既要對公安立案材料的受理情況進行監(jiān)督,又要對案件材料的審查、調查情況進行監(jiān)督;既要對立案活動是否合法進行監(jiān)督,又要對立案結果是否正確進行監(jiān)督;既要對立案決定進行監(jiān)督,又要對不立案決定進行監(jiān)督,做到有案必辦。再如抗訴監(jiān)督,在崗位目標中,應確立抗訴勝訴加分,應抗訴未抗訴減分,抗訴提出不及時減分,抗訴未勝訴不減分的量化考核原則,消除檢察人員怕抗不贏費力不討好的思想顧慮,從制度上激勵檢察人員大膽抗訴。

2.完善訴訟監(jiān)督的責任管理制度

實行“分級、分口、分項”管理,由檢察長分級負總責,分管副檢察長分口負全責,業(yè)務部門負責人分項負實責,層層簽訂責任狀,下級院檢察長對上級院檢察長負責,副檢察長對檢察長負責,科長對主管副檢察長負責,副科長對科長負責,科員對正、副科長負責,通過強化責任,形成“九牛爬坡,個個出力”的訴訟監(jiān)督工作新格局。

3.完善訴訟監(jiān)督的工作制度

具體來說:①建立簿卡登記制度。將開展監(jiān)督工作的程序、過程、結果詳細記載,做到一目了然。②建立法律文書及時送達簽收和及時審查監(jiān)督制度。通過司法解釋進一步明確所有訴訟環(huán)節(jié)的法律文書均實行專人送達、回執(zhí)簽收制度,杜絕不負責任的郵寄送達。檢察人員在收到法律文書后應在法定期限內及時審查監(jiān)督。如對判決、裁定的監(jiān)督,在收到法院的判決、裁定書后,承辦人應對判決、裁定書認定的事實、適用法律、案件定性與起訴書是否一致,量刑是否適當,訴訟程序及審判活動是否合法等進行全面審查,并制作“刑事判決、裁定審查表”,提出自己的意見,報科 (處)長審核。對應當提出抗訴的,及時報請檢察長或檢委會討論決定。③嚴格執(zhí)行請示報告制度。一方面對訴訟監(jiān)督中發(fā)現的重大問題及時向上級檢察院報告,以求得指導和支持。如對基層法院判決前先請示過上級法院的需抗訴案件,要及時向上級檢察院報告,特別是對法院作無罪判決的信息,要隨時向上級院報告,以取得上級院對抗訴工作的指導和支持。另一方面對接受監(jiān)督的情況及時報告,以借助上級的力量提高督促糾正違法的效果。④嚴格執(zhí)行備案審查制度。對通知立案、不捕、不訴、抗訴決定和糾正違法意見書,要及時向同級黨委政法委、同級人大常委會和上級檢察院備案,接受指導和監(jiān)督,爭取支持。⑤實行跟蹤監(jiān)督制度。即對所采取的監(jiān)督措施和糾正違法意見均實行跟蹤監(jiān)督,由專人一抓到底。

4.完善訴訟監(jiān)督的考核獎懲制度

在實際操作中,制定和完善訴訟監(jiān)督的考核獎懲制度,應從以下幾個方面著手:一是明確考核目標。這是整個績效考核體系中最重要的環(huán)節(jié)。將全方位目標分為政治目標、業(yè)務目標和規(guī)范化建設目標三部分,政治目標和規(guī)范化建設目標為全院共性目標,其考核內容適用于全院所有部門。政治目標考核內容為:政治業(yè)務學習、執(zhí)法執(zhí)紀、協(xié)調觀念、爭先創(chuàng)優(yōu)等;規(guī)范化建設目標考核內容為:隊伍管理規(guī)范、行政管理規(guī)范、業(yè)務工作規(guī)范、檢察禮儀規(guī)范等;業(yè)務目標是指全院各部門履行職責的目標,根據各部門工作重點、工作標準以及上級院對口業(yè)務處的要求綜合制定,力求公平合理,有可比性。如對自偵部門業(yè)務考核充分體現辦案力度、辦案質量效率和辦案安全的要求,主要有:立案人數、起訴率、有罪判決率、實刑判決率等;對刑檢部門業(yè)務工作考核內容主要有:批捕起訴準確率、立案監(jiān)督、追捕追訴漏罪漏犯、辦案質量效率等,根據形勢任務需要和每個時期的工作重點,及時補充完善目標考核內容。實行督查反饋制,完善績效考評制,將績效建設列入各科室、每個檢察人員的目標管理,與平時考核、年度考核掛鉤,作為年終評優(yōu)的主要依據之一。

二是制定考核標準。這是績效考核體系的靈魂與核心。對共性目標制定統(tǒng)一的考核計分標準。對各部門業(yè)務目標的考核,制定詳盡的考核細則,將分值分解到考核的每一項內容。每一項基本分值的設定,都根據該項工作的任務量大小和難易程度而定。注重突出考核的導向作用,科學制定加減分標準,完成本職任務得基本分,工作質量高出基本標準的相應加分,工作質量差的相應減分,違反禁止性規(guī)定的一票否決。堅持以考評促落實,把績效建設與領導檢察人員的政績考核相結合。真正把績效考核作為領導檢察人員政績考核、獎勵懲處、選拔任用等的重要依據。

三是構建科學的績效考核體系。在充分調查研究的基礎上,大膽改革創(chuàng)新,構建全方位目標層級動態(tài)績效考核體系。從一般檢察人員逐級向上考核到中層檢察人員、分管檢察長,解決僅考核普通檢察人員的弊端,使考核具有徹底性;動態(tài)是指考核方法的動態(tài)性,旨在對隊伍實行動態(tài)管理,時時考核、事事考核、動態(tài)運作、長效累計,不單純年終算總賬,充分體現考核的經常性、持續(xù)性和長效性,使考核切實成為做好檢察工作的“催化劑”。

四是建立完善的創(chuàng)新激勵機制。把創(chuàng)新作為年終評選先進、評價檢察人員實績和年度目標考核的重要內容,嚴格兌現獎懲。為充分體現績效考核的激勵作用,將考核結果作為檢察人員評比表彰、晉升提拔、崗位去留的主要依據,樹立正確的選人用人導向。建立能上能下、優(yōu)勝劣汰的用人機制,實行科、處級檢察人員引咎辭職和中層檢察人員、一般檢察人員末位淘汰制。對中層檢察人員、一般檢察人員的末位淘汰制規(guī)定,連續(xù)兩年考核名列末位的,中層檢察人員免去職務,三年內不得參加中層檢察人員競爭上崗,一般檢察人員離崗培訓三個月;連續(xù)三年考核名列末位的人員,一律予以辭退。

(四)從程序機制上完善檢察訴訟監(jiān)督

1.賦予檢察機關直接立案偵查權

我國刑事訴訟法只規(guī)定檢察機關通知公安機關立案偵查,公安機關應當立案,對公安機關不立案的法律后果沒有明確。實踐中如公安機關拒不立案,檢察機關也無能為力,被害人更是投訴無門,易于激化社會矛盾[9]。據此,筆者認為,為使公民合法權益得到必要的救濟,必須賦予檢察機關在這種情形下的立案偵查權。眾所周知,檢察機關本身有一定偵查權,也具備偵查能力,因而由檢察機關進行立案偵查在業(yè)務上并無問題,檢察機關對這類案件自行立案偵查只是擴大了檢察機關原有的偵查權。但賦予檢察機關直接立案偵查權,并不是指所有公安機關不予立案的案件,檢察機關均可直接立案偵查,而是必須同時符合下列條件:(1)要求公安機關說明不立案理由;(2)公安機關不立案理由不能成立的,向公安機關發(fā)出通知立案書;(3)公安機關收到檢察機關的通知立案書后拒不立案;(4)屬于公安機關管轄的重大犯罪案件;(5)檢察機關對立案監(jiān)督案件自行偵查應報省級以上檢察機關批準。

2.確立“檢察引導偵查”的新型警檢模式

我國傳統(tǒng)的刑事訴訟結構是公、檢、法三機關分工負責、協(xié)作配合、相互制約而構成的流水線式的“線性結構”,即通常所稱的“三道工序”結構[10]。在“三道工序”中,檢察與公安之間實行的是“分工負責”、“相互制約”,雖然檢察對公安的偵查在理論上有監(jiān)督權,但實際收效甚微,而且法律還賦予了公安對檢察的制約權,實際上是一種反監(jiān)督權。這種內耗式的“相互制約”,帶來了實踐中諸如監(jiān)督程序混亂、司法資源浪費、訴訟效率低下、司法腐敗突出、監(jiān)督制約落空等一系列的問題。因而,在當前的警檢模式下,檢察機關并不參與公安機關的刑事偵查,導致其對公安機關的監(jiān)督只能進行置后性的事后監(jiān)督,即通過審查批捕對其進行監(jiān)督。筆者認為,要解決目前的現狀,我國應確立“檢察引導偵查”的新型警檢模式。在此模式下,檢察機關有權隨時介入偵查活動,及時提出偵查建議,既加快辦案速度,提高案件質量,又同時通過同步監(jiān)視偵查權的運作,保障偵查權按法定程序運作,達到有效監(jiān)督偵查機關、防止偵查權濫用的目的,有利于改變檢察機關監(jiān)督滯后和被動的問題,進一步保障犯罪嫌疑人和公民的合法權益。

3.賦予檢察機關當庭糾正權

我國《刑事訴訟法》第 169條籠統(tǒng)地規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序,有權向人民法院提出糾正意見?！标P于提出糾正意見的方式問題,卻沒有說明,《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第 394條對其進行了補充規(guī)定:“人民檢察院對違反程序的庭審活動提出糾正意見,

應當由人民檢察院在庭審后提出。”據此,我們可以看出檢察機關對庭審活動的監(jiān)督方式就是事后監(jiān)督。這種監(jiān)督方式不僅滯后,而且不符合訴訟效益原則,并且在實踐中常常導致檢察機關不能及時、有效地制止和糾正法院的違法審判活動,從而制約了監(jiān)督效力的發(fā)揮,嚴重影響了刑事檢察監(jiān)督權的和諧運行。因此,筆者認為,要改變當前庭審監(jiān)督不力的現狀,我國應盡快確立檢察機關當庭糾正權。對于實際操作中如何提出糾正意見,應區(qū)別情況:“檢察機關在有些情形下可以當庭提出糾正意見,如法官發(fā)問方式不當、宣判程序不合法等,以便法庭即時改正,提高監(jiān)督效力。以宣判為例,

如法官未按規(guī)定當庭宣讀判決書,檢察官完全可以當庭口頭要求糾正,使訴訟依法進行。對法庭關于審判程序方面的裁定或決定,如移送管轄的裁定、駁回回避申請的決定、對訴訟參與人處罰的決定等有異議的,出庭檢察官應當在庭審后向檢察長報告,經檢察長同意后向法院提出書面意見,法院應作出書面答復。如檢察機關對答復不滿意,有權向上一級法院提出異議,要求審查,上一級法院應予答復。法院在審查檢察機關的異議后發(fā)現錯誤自行糾正的,也應將糾正情況告知檢察機關?！盵11]

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