繆匡華

(福建行政學(xué)院 公共管理系,福建 福州 350002)

公民參與公共政策制定的理論背景及現(xiàn)實(shí)選擇

繆匡華

(福建行政學(xué)院 公共管理系,福建 福州 350002)

新公共服務(wù)理論的提出,為公民參與公共政策的制定提供了深刻的理論背景。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、社會(huì)民主的發(fā)展,公民參與公共政策的制定有效地保證了公共政策制定的科學(xué)化、民主化、法制化,有著重要的現(xiàn)實(shí)意義,但也面臨許多限制性困境,對(duì)公民如何參與公共政策制定提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。公民參與的保障體系建設(shè)、加大公共政策制定的透明度、確保公民在政策制定互動(dòng)中的知情權(quán)、加強(qiáng)制度建設(shè)等,是公民參與公共政策制定的現(xiàn)實(shí)選擇。

新公共服務(wù);公共政策;公民參與;政策制定

公共政策的制定是政府行政管理的核心環(huán)節(jié),它決定著政府行政管理的目標(biāo)和方向,是影響行政管理效率的關(guān)鍵因素,涉及到國(guó)家和人民的根本利益。公民參與公共政策的制定是公民個(gè)體或社會(huì)組織(團(tuán)體)影響公共決策所采取的行動(dòng),是保證公民參與權(quán)的根本途徑,目的是要實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置,以達(dá)到公共利益的最大化、合理化。十七大報(bào)告提出的增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度,制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見等思想,為公民參與公共決策提供了政策依據(jù)。事實(shí)上的分配不公、政府失效現(xiàn)象反映出公民參與公共決策的必要性。公共政策制定中有了公民參與才能體現(xiàn)政策的公開公平公正,確保決策的科學(xué)化與政治的民主化。

一、理論背景

20世紀(jì)80年代開始,英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)被稱之為新公共管理的政府改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)90年代迅速擴(kuò)展到幾乎所有發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家。正當(dāng)新公共管理理論在世界范圍內(nèi)方興未艾之際,美國(guó)著名公共行政學(xué)家羅伯特·登哈特夫婦基于對(duì)老公共行政和新公共管理理論的批判與反思,特別是針對(duì)企業(yè)家政府理論缺陷的批判,提出了一種全新的公共行政理論——新公共服務(wù)理論。其基本觀點(diǎn)如下:

第一,政府的職能是服務(wù),不是掌舵。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者看到,如今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是行政活動(dòng)主體多元化方面的變化,認(rèn)為公務(wù)員要利用共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌握社會(huì)新的發(fā)展方向。政府的作用是與私營(yíng)及非營(yíng)利組織一起,為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法,其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排,為促進(jìn)公共問題的協(xié)商解決提供便利。公共官員的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者,而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員。政府更多地扮演催化劑和促進(jìn)者的角色,讓私營(yíng)部門、第三部門、社區(qū)和公民個(gè)人參與進(jìn)來,形成良好的伙伴關(guān)系,“政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供的實(shí)現(xiàn)”。政府應(yīng)該在思想上意識(shí)到公共項(xiàng)目和公共資源并不屬于他們自己。作為負(fù)責(zé)任的參與者而不是企業(yè)家,他們是公共資源的管家、公民權(quán)和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者。

第二,追求公共利益,公共利益是主要目標(biāo)而非副產(chǎn)品。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào),公共行政人員必須致力于建造一個(gè)共享的集體的公共利益觀念,其目標(biāo)不是去尋找個(gè)人選擇的快速解答,而是分享利益和分擔(dān)責(zé)任的創(chuàng)造。政府的作用更多地體現(xiàn)在為公眾營(yíng)造真誠(chéng)的、不受拘束的對(duì)話環(huán)境,并保證解決方案符合公平正義原則,形成共同的公共利益觀念。這樣,他們就可以理解各自的利益,具備更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更廣博的社區(qū)和社會(huì)利益觀念。

第三,戰(zhàn)略地思考,民主地行動(dòng)。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者認(rèn)為,在思想上要具有戰(zhàn)略性,在行動(dòng)上要具有民主性,即符合公共需要的政策和計(jì)劃,通過集體努力和協(xié)作,能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。鼓勵(lì)對(duì)公民責(zé)任感的強(qiáng)化,進(jìn)而支持群體和個(gè)人參與社區(qū)契約的訂立活動(dòng)。確保政府具有開放性和可接近性,具有回應(yīng)力,能夠?yàn)楣穹?wù)并且為公民權(quán)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

第四,超越企業(yè)家身份,重視公民身份,服務(wù)于公民而不是顧客。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào),公共利益源自價(jià)值的分享,是立足于公共價(jià)值觀的對(duì)話,而非個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加。公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)顧客的需求,而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與其顧客之間的關(guān)系。在公共部門中,即使是確定誰是顧客都很困難,因?yàn)檎姆?wù)對(duì)象遠(yuǎn)不止直接的顧客。政府也服務(wù)于等待服務(wù)的人,服務(wù)于沒有積極地尋求服務(wù)但可能需要服務(wù)的人,甚至也有一些不想成為顧客的顧客等等。民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的。

第五,政府承擔(dān)的責(zé)任是復(fù)合的而非單一的。責(zé)任并不是單一的,即公務(wù)員不應(yīng)僅僅關(guān)注市場(chǎng),他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令,關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。新公共服務(wù)理論家認(rèn)為,責(zé)任問題十分復(fù)雜,企業(yè)家政府理論將責(zé)任問題過分簡(jiǎn)單化:企業(yè)家政府關(guān)于政府的責(zé)任就是滿足直接顧客個(gè)體對(duì)政府服務(wù)的偏好;企業(yè)家政府依靠民營(yíng)化,從而把責(zé)任從公共的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)向了民營(yíng)的觀點(diǎn);企業(yè)家政府沒有適度地強(qiáng)調(diào)公法和民主規(guī)范。

第六,以人為本,重視人而不只是生產(chǎn)率。公務(wù)人員所參與組織的公共組織與網(wǎng)絡(luò),如果能夠通過基于尊重公民的合作過程與領(lǐng)導(dǎo)分享,就更有可能獲得成功。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)通過人來管理和善待行政人員,認(rèn)為行政人員的動(dòng)機(jī)和期望遠(yuǎn)不是簡(jiǎn)單的薪水和保障問題。分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必定會(huì)具有相互尊重、彼此適應(yīng)和互相支持的特點(diǎn),特別是通過人民或與人民一起來行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán),可以改變參與者并且可以把他們的關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到更高層次的價(jià)值觀點(diǎn)上。在這個(gè)過程中,公民和公共雇員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)同樣可以得到承認(rèn)支持。

第七,大力弘揚(yáng)公民權(quán)和公共服務(wù)精神。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,企業(yè)家式的思維方式和行為模式,導(dǎo)致行政人員將最大限度地提高生產(chǎn)率和滿足顧客需求作為唯一值得追求的目標(biāo),從而忽略了誰是真正的主體。公共行政官員不僅要分享權(quán)力,通過人民來工作,通過中介服務(wù)來解決公共問題,而且必須將其在治理過程中的角色定位為肩負(fù)公共責(zé)任的參與者和促進(jìn)者,而非企業(yè)家。

新公共服務(wù)理論作為一種新的分析框架,提供了新的視角和范疇,著眼于政府與公民的互動(dòng)、政府發(fā)展的方向,提出了“公民優(yōu)先”的理念,強(qiáng)調(diào)政府與公民的合作,強(qiáng)調(diào)公民和非政府的公共權(quán)威,反映了全球化時(shí)代的民主要求。

二、現(xiàn)實(shí)作用與困境

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中,大量的公共政策關(guān)系廣大公民的切身利益,只有在公共政策制定過程中保證公民的充分參與,才能推進(jìn)公共政策制定的科學(xué)、合理和有效,才能使公共政策更加符合民意和公共利益,確保公共政策滿足社會(huì)公共需要,促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

公民參與對(duì)于公民個(gè)體的作用。公民參與有助于公民表達(dá)自己的需求,實(shí)現(xiàn)自己的利益,提供公民自我發(fā)展與選擇的基礎(chǔ)。公民參與是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。公民參與有利于政治社群及社群中的個(gè)人。在政治社群的整合方面,通過全面的公民參與,可以發(fā)現(xiàn)共同體意識(shí)。對(duì)于社群中的個(gè)人,參與行動(dòng)將可以解放個(gè)人潛能,建構(gòu)有效能的公民,以及治療現(xiàn)代公民精神及心理上的疾病。

公民參與對(duì)于政府的作用。能夠?qū)崿F(xiàn)并擴(kuò)大政治體系的合法性基礎(chǔ)。公民參與是以公民對(duì)于政治體系的認(rèn)同為前提條件的。公民參與促進(jìn)了公民對(duì)政府決策的接受性,為政府提供了合法性的基礎(chǔ)。提高了決策質(zhì)量。公民參與可以整合社會(huì)各利益集團(tuán)的聲音,讓政府獲得更豐富的資訊,綜合權(quán)衡各方面的利益追求,制定出更符合民意的,對(duì)各利益主體造成最小影響的公共政策,可以彌補(bǔ)政府失靈,增強(qiáng)政策的權(quán)威性。促進(jìn)了政策的執(zhí)行實(shí)施。公眾參與了政策的制定過程,會(huì)對(duì)政策有認(rèn)同感,使政策在貫徹實(shí)施過程中得到公眾的廣泛認(rèn)可,從而使政策執(zhí)行的阻力小,監(jiān)督成本低。

目前我國(guó)公民參與公共政策制定仍存在著許多困境因素。

公民方面。知識(shí)能力與參與能力有限。公共決策帶有較強(qiáng)的專業(yè)性,對(duì)相關(guān)知識(shí)及溝通能力、理解能力、學(xué)習(xí)能力要求高,但這些知識(shí)、能力公民普遍有限,決策時(shí)往往需要借助于專家的專業(yè)判斷,從而容易產(chǎn)生公民參與專家決策之間的矛盾。利益選擇的矛盾。公共政策問題的解決應(yīng)該是公共利益導(dǎo)向的,而公民參與是確保公共政策公共利益取向的內(nèi)在要求,但是在實(shí)際的公共參與實(shí)踐中,公民參與卻不一定代表著公共利益,更多的是其追求自身利益的最大化。參與共識(shí)的困境。雖然公民有權(quán)利與義務(wù)參與公共政策過程,但并非每一個(gè)公民都會(huì)善用其權(quán)利,善盡其義務(wù),公民要達(dá)到參與的共識(shí)比較困難,這導(dǎo)致一種集體行動(dòng)的困境。

政府方面。人為增加公民參與的障礙。行政主體作為理性的甚至是自利的效用最大化者,為謀取利益,常會(huì)阻礙公民在政策過程中的參與,封鎖政府與公民之間溝通的渠道,壟斷政策過程。這種在公共利益與政府利益價(jià)值選擇上的困境是公民無法參與的一個(gè)重要原因。自上而下的權(quán)威型決策慣性。如果行政主體認(rèn)為公民參與剝奪了原來由他們所掌握的各項(xiàng)資源時(shí),他們對(duì)公民參與的態(tài)度經(jīng)常是消極甚至是抵觸的。成本的增加和效率的降低。公共政策的公民參與者增加,會(huì)在無形中增加許多公共政策制定的時(shí)間,促使相關(guān)的項(xiàng)目運(yùn)作成本攀升,彼此若不信任,公民參與也導(dǎo)致行政效率的降低。

制度化缺失。公民參與的制度化缺失,制度化渠道不足不暢,公民參與政策制定的權(quán)利和身份得不到政府的認(rèn)可,政府對(duì)信息實(shí)行壟斷等,影響了公民參與的有序性,使得公民即使有參與的愿望也無法實(shí)現(xiàn),造成政府與公民的關(guān)系帶有較大的隨意性和主觀性,損害了社會(huì)資本的投資效益,這些都不可避免地形成了公眾參與的困境。

三、有效途徑

近年來,各級(jí)政府在加強(qiáng)公眾參與公共政策制定方面進(jìn)行了積極的探索,公眾參與的渠道得到了開辟和拓寬,公眾參與的內(nèi)容有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn),但經(jīng)常困擾行政的效率、民主、公平、正義等價(jià)值觀仍是綜合平衡的難題。面對(duì)公民參與的困境,必須選擇現(xiàn)實(shí)可行的路徑,從而消除公民參與的壁壘,降低公民參與的成本,最終達(dá)到公共政策制定的科學(xué)化、民主化。

構(gòu)筑一個(gè)提高公民參與程度和效能的有機(jī)保障體系。公共管理者有責(zé)任構(gòu)建組織與公共之間的良好關(guān)系,為了組織也為了公眾,促進(jìn)公共利益這一不斷變化著的觀念的發(fā)展。公共政策的執(zhí)行以及公共官員與公眾之間的各種相互作用方式,這些都應(yīng)該表達(dá)公共偏好,必須培育和保護(hù)這些互動(dòng)方式,盡可能地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造公共、了解公共的意愿,弘揚(yáng)公共行政精神。

加大公共政策制定的透明度,確保公民在政策制定互動(dòng)中的知情權(quán)。擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍。在法律允許的范圍內(nèi),將人民關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題,涉及群眾切身利益問題的政策制定公諸于眾,讓公民全面清楚地了解相關(guān)政策中自己的權(quán)利和義務(wù),使其自我利益和意見能及時(shí)表達(dá)。實(shí)現(xiàn)行政程序公開。行政程序的公開,特別是公共政策制定程序的公開,能使公民了解政策的形成過程,一方面能使公民對(duì)政策制定進(jìn)行全面的監(jiān)督;另一方面,當(dāng)政策制定發(fā)生變化時(shí),公民能及時(shí)地了解政策變化的原因,理解政策的變動(dòng)并及時(shí)做出反應(yīng),使政策變化可能帶來的公民利益的損失降到最低。確保政務(wù)公開內(nèi)容的真實(shí)性。真實(shí)是政務(wù)公開的關(guān)鍵所在,也是公民在政策制定過程中能與政府互動(dòng)的關(guān)鍵所在,違背真實(shí)性原則會(huì)使本有成果的交流最終導(dǎo)致失敗。

通過制度建設(shè)為公民參與提供有所作為的途徑。公民參與的運(yùn)行機(jī)制必須有相應(yīng)的制度安排,要有明確的法律依據(jù),需要由程序制度來保證。在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下,要對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定,使其按一定的程序?qū)嶋H操作,并用法律的形式固定下來,建立一套較為完善的法律制度體系,將公共政策過程納入法制化的軌道,做到有法可依,使公民參與經(jīng)?；⒅贫然?。

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D621.5

A

1673-1395(2010)04-0228-03

2010-04-22

繆匡華(1962—),男,福建壽寧人,教授,碩士,主要從事管理創(chuàng)新、公共管理、資本運(yùn)營(yíng)研究。

責(zé)任編輯 韓璽吾 E-mail:shekeban@163.com