王 艷

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

我國民辦高校的問題及其法律對策

王 艷

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

改革開放以來,國家對高等教育管理體制改革及學(xué)校自身管理體制改革的深化,高校招生規(guī)模的擴大,辦學(xué)的層次逐漸提高,給民辦高校的辦學(xué)、科研、管理帶來了新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。但是在發(fā)展的同時民辦高校在經(jīng)營管理中也存在許多的問題,亟待相關(guān)法律進行規(guī)范。

民辦高校;經(jīng)營管理;產(chǎn)權(quán);法律對策

一、我國民辦高校存在的問題

2002年出臺的《民辦教育促進法》規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),是社會主義教育事業(yè)的組成部分”?！懊褶k學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位,國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”?！懊褶k學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位?！贝祟惙蓷l文都是旨在保障民辦高校與公辦高校享有同等待遇,但事實上并非如此。我國民辦高校的地位與公辦高校相比,沒有獲得同等的發(fā)展條件,因此面臨許多困境,在競爭中明顯處于弱勢,主要表現(xiàn)如下。

(一)民辦高校與公辦高校地位實質(zhì)上不平等

第一,民辦高校的“法人”地位模糊。根據(jù)《民辦教育促進法》第九條:“舉辦民辦學(xué)校的社會組織,應(yīng)當(dāng)具有法人資格。舉辦民辦學(xué)校的個人,應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！币源丝磥砻褶k高校應(yīng)當(dāng)具備法人地位的,但是2001年有關(guān)部門制定的《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》,卻將民辦學(xué)校定性為民辦非企業(yè)單位法人。這一定性并沒有因《民辦教育促進法》的頒行而修改,一直沿用至今。

第二,在財政方面,與公辦高校不同的是,民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費是得不到國家財政支持的,而辦學(xué)經(jīng)費是民辦教育的基礎(chǔ)條件,直接影響著辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。公辦高校有政府投入,面向?qū)W生收費低。民辦高校經(jīng)費來源主要是學(xué)生繳納的學(xué)雜費,其余則是來源于銀行借貸,企業(yè)或私人投資。

第三,在生源方面,目前情況下大多數(shù)民辦高校是沒能與公辦高校在同等條件下競爭生源的,一般招生順序為公辦重點院校先招,一般院校其次,最后才是民辦大學(xué)。且大部分招收的是第三批次以下的低分者,這樣民辦高校就陷入了低質(zhì)量生源和生源短缺的困境。

第四,在建設(shè)用地的使用方面,民辦高校在建設(shè)用地審批方面障礙重重,是不可否認的事實,其實國內(nèi)很多民辦高校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量并不比公辦高校差,但是僅僅是因為校舍條件等不達標(biāo)而影響了其整體水平。

(二)民辦高校面臨的競爭壓力較大

根據(jù)中國民辦高等教育協(xié)會最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù), 2000年至2008年,我國民辦高等教育規(guī)模不斷擴大,截至2008年底,內(nèi)地共有民辦高校640所,在校生401.3萬人,這類數(shù)據(jù)顯示了民辦高校的潛力巨大,但同時也說明了民辦高校面臨著愈加激烈的競爭。激烈競爭的不僅包括地區(qū)間的競爭,還包括新生民辦高校和老牌民辦高校的角逐,甚至還要與公辦高校進行較量,這樣民辦高校的生源競爭從擴招前的民辦高校內(nèi)部之間的競爭,轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r與公立高校爭搶生源的競爭。[1]面對競爭,各個高校也是紛紛想盡一切辦法在競爭中求生存。在招生過程中,為了搶生源,幾乎所有的民辦高校都打著“雄厚的師資力量、高額獎學(xué)金、就業(yè)保障”等這些具有吸引力的宣傳語,但是有多少承諾和廣告是摻有水分的,學(xué)生和家長是無從獲知的;且近年來民辦高校的招生方式也更加多樣化,例如直接發(fā)放錄取通知書到落榜生手里,在全國范圍內(nèi)設(shè)置“招生代理”,以爭奪全國市場,這些招生方式的合法性也值得深究。

(三)民辦高校的產(chǎn)權(quán)不明晰

民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題,是影響民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展的一個關(guān)鍵問題。我國的民辦高校辦學(xué)形式多種多樣,創(chuàng)辦高校的資金來源是多渠道的。從目前來看,主要有政府資助、企業(yè)投資、社會捐助、外資和華僑出資辦學(xué)、公民個人出資辦學(xué)等形式。

投資者一旦將特定的財產(chǎn)投入一個依法設(shè)立的法人組織,該部分財產(chǎn)即與投資者的其他財產(chǎn)區(qū)別開來,成為該法人組織的財產(chǎn),法人組織擁有該部分財產(chǎn)的所有權(quán),投資者則保有基于其投資而帶來的利益。[2]《民辦教育促進法》中提出學(xué)校享有法人財產(chǎn)權(quán),對于明確民辦高校的產(chǎn)權(quán)起著重要的作用。2007年2月,教育部又出臺了《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理的若干規(guī)定》,明確規(guī)定:“民辦學(xué)校的資金必須于批準(zhǔn)之日起的1年內(nèi)過戶到學(xué)校名下?！备用鞔_了法人財產(chǎn)權(quán),可以說是立法上的一大進步。但是為何在實踐中,民辦高校的法人財產(chǎn)權(quán)仍然不能得到真正落實呢?這是因為,《民辦教育促進法》關(guān)于原始投入資產(chǎn)、辦學(xué)積累資產(chǎn)和剩余資產(chǎn)歸屬問題上的規(guī)定都是屬于原則性的規(guī)定,這就必然導(dǎo)致民辦學(xué)校資產(chǎn)歸屬變得模糊不清,另外,民辦高校享有法人財產(chǎn)權(quán)后,投資者投入的資產(chǎn)被規(guī)定為不能回收、抵押、租賃轉(zhuǎn)讓,而投資者本應(yīng)享有的收益權(quán)又得不到保護。這嚴(yán)重地挫傷了投資者的積極性、堵塞了民辦高校融資的渠道,從而影響民辦學(xué)校的正常運作和發(fā)展。

二、采取的法律對策

(一)明確民辦高校的“法人”地位

民辦高校模糊的“法人”定性引發(fā)了一系列權(quán)益保護問題,因此應(yīng)當(dāng)給予民辦高校一個明確的“法人”類型定位。

首先,應(yīng)當(dāng)將民辦高校區(qū)分為營利性與非營利性的,雖然有關(guān)法律規(guī)定了民辦高校的投資者可以取得“合理的回報”,但是這不能否認民辦教育的公益性,對于那些非營利性民辦高校應(yīng)當(dāng)定性為“事業(yè)單位法人”,用法律來明確規(guī)定民辦高校參照“事業(yè)單位”進行管理。

其次,政府應(yīng)當(dāng)鼓勵支持民辦高校獲取“合理回報”,這是由民辦高校的教育成本所決定的,并且保障投資者獲得“合理回報”的權(quán)利;在民辦高校的教師待遇方面,政府應(yīng)當(dāng)建立教師統(tǒng)一的權(quán)利保障體系,主要是保障其在職稱評定、工資待遇、社會福利、住房等方面與公辦高校教師一樣享有同等待遇,這就要求必須把民辦高校教師納入事業(yè)單位編制中來,以此來吸引更多優(yōu)秀教師進入民辦高校,增強民辦高校的師資力量。

(二)適當(dāng)予以財政支援

資金是民辦高校生產(chǎn)與發(fā)展的基礎(chǔ),因此在財政方面政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)支持。國家應(yīng)適當(dāng)減少對民辦高校的融資限制,拓寬民辦高校的融資渠道。對于民辦高校的投資者,國家應(yīng)給予減稅、免稅等稅收優(yōu)惠政策,以此來鼓勵和支持民間力量來投資民辦高等教育,而且該項稅收優(yōu)惠政策必須以專門的法律形式來具體規(guī)定,要有實際的可操作性。另外在建設(shè)用地審批方面應(yīng)簡化審批手續(xù),使民辦高校在擴大規(guī)模的道路上減少阻礙。由于教育成本的懸殊,不應(yīng)對民辦高校與公辦高校的收費標(biāo)準(zhǔn)作統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(三)明確民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度,加強法律保護

產(chǎn)權(quán)是否明晰不僅影響個人、社會投資方面興辦民辦高校的積極性,而且也影響民辦高校資源配置效率。[3]由于民辦高校的資金來源多樣化,也就決定了其資產(chǎn)性質(zhì)的多元化。對于民辦高校產(chǎn)權(quán)如何保護,筆者認為可以從《物權(quán)法》的角度出發(fā),以行政法規(guī)的形式進一步明確民辦高校的產(chǎn)權(quán),承認創(chuàng)辦者投資人對學(xué)校的產(chǎn)權(quán),允許創(chuàng)辦人對學(xué)校的財產(chǎn)繼承和轉(zhuǎn)讓,政府應(yīng)當(dāng)對民辦高校的財務(wù)予以監(jiān)督檢查,以避免損害學(xué)校資產(chǎn),造成資產(chǎn)流失。此外,應(yīng)建立一套完善的監(jiān)督機制對民辦高校實行監(jiān)督,引導(dǎo)自主辦學(xué)。

[1]李釗.市場風(fēng)險防范:當(dāng)前民辦高校發(fā)展不容忽視的重要問題[J].大學(xué)教育科學(xué),2009(2).

[2]韓翼祥,陳世瑛,韓維仙.論民辦高校法人治理體制[J].教育理論與實踐,2001(3).

[3]高金嶺.教育產(chǎn)權(quán)制度研究[M].桂林:廣西師范大學(xué)出版社, 2002.

G648.7

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1673-1395(2010)04-0252-02

2010-03-11

王艷(1986—),女,四川內(nèi)江人,碩士研究生。

責(zé)任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com