王仰文，龐君煥

當(dāng)代行政法學(xué)理論基礎(chǔ)研究的紅旗
——《中國特色政府法治論研究》讀后

王仰文，龐君煥

行政法理論基礎(chǔ)是行政法據(jù)以存在的觀念基礎(chǔ)與思想前提。政府法治論是源于本土富有中國特色的理論基礎(chǔ)學(xué)說，其提出與論證也是不斷得到證成的實踐歷程，20多年來已經(jīng)成為追求法治與憲政夢想的行政理論學(xué)人高擎在當(dāng)下中國的一面紅旗。

中國特色；政府行政；憲政法治

“旗幟就是方向”。在當(dāng)下的時代話語中，中國特色政府法治論之所以能作為一面旗幟，就在于其科學(xué)內(nèi)涵包含兩個方面：即一條道路，一個理論體系。中國特色政府法治論在實踐上體現(xiàn)為中國特色政府法治的歷史進程，在理論上體現(xiàn)為中國特色政府法治理論體系。由楊海坤教授及其弟子章志遠副教授合著的《中國特色政府法治論研究》一書，站在中國法治與憲政思想的時代高度，回顧總結(jié)了自20世紀80年代以來政府法治論的發(fā)展脈絡(luò)，對20多年來行政法治建設(shè)過程中一系列主要的理論問題進行了認真研究探討，具有很強的時政性，體現(xiàn)出中國行政法學(xué)與時俱進的鮮明特質(zhì)。他們從形式憲法到實質(zhì)憲政及中國的具體國情出發(fā)，力圖發(fā)現(xiàn)實現(xiàn)憲政和法治的基本條件和路徑，呼吁用中國特色社會主義理論體系指導(dǎo)中國憲政建設(shè)，以科學(xué)的憲政理論推動中國行政法治建設(shè)，從而建設(shè)符合中國人民利益的具有中國特色的法治政府。

一、體系推演的邏輯起點：我們所需要的政府

我們究竟需要一個什么樣的政府？千百年來，許多仁人志士進行了不同程度的探索與研究，也有許多學(xué)人依然執(zhí)著地行進在探索的道路上?！吨袊厣ㄖ握撗芯俊方o我們提供了一個富有現(xiàn)實意義的可行路徑，并圍繞這一宏大主題進行了詳細嚴謹?shù)恼撌觥?/p>

在現(xiàn)代行政社會，行政法的一切問題都可以從“需要一個什么樣的政府”推演出來，“政府”既是行政權(quán)力的載體，也是行政權(quán)力的運用者和責(zé)任的承擔(dān)者，更是社會公共利益的維護者和代表者，因此，它是研究行政法理論基礎(chǔ)問題的切入點［1］86。政府法治論在立論上也是源于對這一設(shè)問的回答，主要是從人性基礎(chǔ)、法理基礎(chǔ)、憲政基礎(chǔ)、行政管理學(xué)的基礎(chǔ)上分別展開論述的。

該書共分緒論和十章內(nèi)容。在文章的開篇部分，著者先認真討論了行政法理論基礎(chǔ)的基本問題，對相關(guān)的學(xué)理學(xué)說進行了較為細致的梳理與完備的歸納，分析了一些有代表性的觀點和學(xué)說，并對以羅豪才為代表的北大學(xué)派所持之“平衡論”、以孫笑俠教授等為代表的學(xué)派所持之“控權(quán)論”做了詳細的介紹，對“管理論”、“服務(wù)論”、“公共利益本位論”等十余種觀點都一一做了闡述，通過與上述觀點之間的比較分析，加強了文章論點的說服力。對于域外相關(guān)學(xué)說，如法國的“公共權(quán)力說”、“公務(wù)學(xué)說”及“多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說”，英美等國的“紅燈論”、“綠燈論”及“平衡論”，以及前蘇聯(lián)的“管理論”也做了詳細的介紹，并從總體上對這些學(xué)說進行了客觀、科學(xué)的分析比較，來論證自己的觀點，提出在我國未來對行政法理論基礎(chǔ)研究闡述應(yīng)注意的事項，向我們展示了當(dāng)今行政法學(xué)界對于理論基礎(chǔ)研究所呈現(xiàn)出的“百家爭鳴”的良好局面。

該書的第三章到第七章是主體部分，主要對“政府法治論”的核心思想進行了全面而深刻的解讀。實際上，兩位教授進行全面解讀的過程，也是該理論逐步發(fā)展完善與成熟的過程。早在20年前的1989年，楊海坤教授就在《論我國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)》一文中明確提出了“政府法治論”的思想。他說：“我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)可以概括為：政府由人民產(chǎn)生、政府由人民控制、政府為人民服務(wù)、政府對人民負責(zé)、政府與公民關(guān)系平等化這五個方面，并由這五個方面構(gòu)成一個完整的有機聯(lián)系的整體，成為我國行政法學(xué)的理論基石。”這一觀點被學(xué)者歸納為“人民政府論”。此后，在20世紀90年代中期，楊海坤教授更為深刻地體認到：政府法治是實現(xiàn)法治國家的核心。并進而把政府與人民的關(guān)系切換為政府與法律的關(guān)系，提出“政府由法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律辦事、政府對法律負責(zé)、政府與公民法律地位平等?！钡摹罢ㄖ握摗薄＿@一“政府法治論”的主要思想是建立民主型政府、有限型政府、治理型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府，其中，善治是政府與公民對社會的共治，是新的政府治理的理想目標(biāo)。從而，更為全面而準(zhǔn)確地揭示了現(xiàn)代社會政府與人民之間的關(guān)系。這一理論的提出經(jīng)歷了20年的檢驗，隨著時代的發(fā)展，逐步完善，對國內(nèi)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)研究起到了重要的推動作用。

《中國特色政府法治論研究》不僅僅介紹了中國當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在的學(xué)術(shù)爭論點，而且還努力揭示在世界范圍內(nèi)政府如何實現(xiàn)從“非法產(chǎn)生”到“依法產(chǎn)生”的理論演變，著者為更清晰地表述自己的立場還引入了古希臘、羅馬時代的西方法治思想。需要特別指出的是，著者在論述每章節(jié)時，都在正文或腳注中引用或介紹了學(xué)界關(guān)于該問題的代表著作和論文，由此可以看出著者查閱的艱辛與治學(xué)的嚴謹。

二、概念界定的時代氣息：我們所認同的主張

眾所周知，行政法的理論基礎(chǔ)命題是行政法學(xué)界討論持續(xù)時間最長的熱點問題之一，但至今仍是眾說紛紜，莫衷一是。然而，我們認同的是，只有根植于本土資源的理論基礎(chǔ)才具有旺盛的生命力。政府法治論是通過“政府”與“法治”這兩個概念的巧妙定位而尋求到理論長青的力量之源。對于“政府”和“法治”這兩個概念的內(nèi)涵和外延問題，洛克給出了明確的回答，他在《政府論》中指出，政府是人民契約的產(chǎn)物，政府是契約的一方，政府的統(tǒng)治必須得到人民的同意。政府行使權(quán)力的唯一目的是維護公共福利，即保護人的生命、自由和財產(chǎn)［2］140。從這一理論出發(fā)，洛克得出了政府不能違背人民意志，不能背離人民福利的結(jié)論，這個結(jié)論非常接近人民主權(quán)論。廣義的政府是國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等公共機關(guān)的總合；狹義的政府是指一個國家的行政機關(guān)，我們一般使用狹義的政府概念。

筆者認為，在行政法上，政府（行政機關(guān)）是一個重要的紐帶，抓住了對“政府”的定位，也就抓住了行政法理論基礎(chǔ)的實質(zhì)，它還串聯(lián)著行政法最基本的理論問題。首先，政府是行政權(quán)力的載體。它折射出行政權(quán)的來源、配置與結(jié)構(gòu)。其次，政府是行政權(quán)力的行使者。政府既是行政職能的實現(xiàn)者，又是被監(jiān)控的對象，行政權(quán)力的運行方式與過程直接關(guān)系到行政法價值的實現(xiàn)。第三，政府是國家利益的代表者，社會利益的維護者，公共利益的實現(xiàn)者。國家職能、公民利益和法律價值都會通過政府行為得以充分的體現(xiàn)。最后，政府是行政法律關(guān)系的締造者，行政機關(guān)與行政相對人之間權(quán)利義務(wù)的消長，無不映證著現(xiàn)代行政法的價值取向。

政府法治論所言之“法治”，是透視行政法存在與發(fā)展的最好窗口?！耙苑ㄖ螄钡幕緝?nèi)容有三：第一，政府權(quán)力要受限制，即個人享有某些不容侵犯的基本權(quán)利。第二，政府權(quán)力的行使要遵守法定的程序。第三，設(shè)置和加強司法機關(guān)，使上述原理付諸實現(xiàn)。凡是一個有組織的社會不能沒有政府來行使權(quán)力以限制公民的自由。重要的是政府的權(quán)力也要受法律的限制，這才是法治的實質(zhì)意義?！罢x為強者的統(tǒng)治”，自被柏拉圖否定以來，政治學(xué)和法學(xué)一直在探討和論證法律為什么必須和應(yīng)該服從［3］75。所謂“法治”，其實不僅僅是“以法治國”的意思，而且含有用以治國的法律所必須遵循的原則、規(guī)范或理想的意思，如“公正原則”、“平等原則”和“維護人的尊嚴的原則”等等。也就是說，法是確定的、公認的理想，而非通常所稱的“長官意志”或者個人靈機一動的狂想。1959年在印度德里召開的“國際法學(xué)家會議”對“法治”觀念作了當(dāng)代較具體的闡述，這個宣言集中了各國法學(xué)家對“法治”的一般看法，權(quán)威性地總結(jié)了三條原則：第一，根據(jù)“法治”原則，立法機關(guān)的職能就在于創(chuàng)設(shè)和維護得以使每個人保持“人類尊嚴”的各種條件。第二，法治原則不僅要對制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經(jīng)濟生活條件。第三，司法獨立和律師業(yè)自由是實施法治原則必不可少的條件［3］80。在這三項原則中，至少頭兩項都是著眼于內(nèi)容的。

三、憲政理念的內(nèi)在蘊涵：我們所追求的理想

政府法治論是憲政精神的最好注解。正如兩位著者在《中國行政法基礎(chǔ)理論研究》一書中所始終強調(diào)的那樣：“行政法與憲法同為公法的重要組成部分，二者之間的關(guān)系十分密切，行政法必須最大限度地表達憲政的基本理念，否則行政法就失去了安身立命的基礎(chǔ)，其民主性、科學(xué)性也將受到巨大挑戰(zhàn)?！睉椪幕揪窈蛢r值追求對行政法具有無可替代的重要意義，在系統(tǒng)科學(xué)論述“政府法治論”的立論基礎(chǔ)、核心思想以及實證基礎(chǔ)的字里行間，都浸潤融合了大量的憲政和法治理念。

第一，“政府法治論”中的人權(quán)理念。人權(quán)是政府法治論更深層次的基礎(chǔ)概念。人權(quán)思想早在古希臘時期就已產(chǎn)生。近代意義的法律人權(quán)理念是由格老秀斯、霍布斯、斯賓諾莎、洛克、盧梭、孟德斯鳩等啟蒙思想家提出的。洛克從理論上闡述了“天賦人權(quán)”的基本原則，論證了生命、自由、財產(chǎn)是人人享有的不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的自然權(quán)利；人們是平等的、獨立的，任何人都不能侵害他人的生命、健康、自由和財產(chǎn)。盧梭則特別強調(diào)人人自由和平等的天賦人權(quán)。人權(quán)的本質(zhì)特征和要求是自由和平等，而這正是法治的價值體現(xiàn)。因此，法治既然以自由、平等為其價值特征，就不可避免地要以保障人權(quán)為目的。保障人權(quán)是法治的核心目的，法治的價值就在于保障公民權(quán)利，這也是我們建設(shè)法治國家的最終落腳點。人權(quán)精神是法治社會信仰的基礎(chǔ)，是推動法治社會形成的基本要素［4］104。人權(quán)精神是法治的靈魂依托，法治是人權(quán)精神的物化表現(xiàn)。人權(quán)精神對法治社會的意義表現(xiàn)在：第一，人權(quán)精神是法治社會胚胎形成的最初基因。第二，人權(quán)精神是法治社會的構(gòu)成性要素。第三，人權(quán)精神是法治社會信仰的基礎(chǔ)。尊重和保障人權(quán)，尤其是尊重和保障行政相對人的自由就是政府法治論的深刻底蘊。

第二，“政府法治論”中的平等理念。傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認為，行政法律關(guān)系的一個明顯特征是行政主體與行政相對人雙方地位具有不對等性。這種不對等性通常是指行政主體一方的地位高于行政相對人一方的地位，行政主體有指揮、命令的權(quán)力，行政相對人只有服從的義務(wù)。關(guān)于平等的性質(zhì)，學(xué)界有原則、權(quán)利和資格等不同的主張?！妒澜缛藱?quán)宣言》中第一條規(guī)定，人人生而自由，在尊嚴和權(quán)利上一律平等。著者認為，平等可以理解為一種權(quán)利，即相互交往的主體，具有平等的擁有和利用他們之間交往關(guān)系的權(quán)利［5］322。從物質(zhì)表現(xiàn)形式來看，公民和政府之間的平等關(guān)系并不現(xiàn)實，但以哲學(xué)意義上的相互對立又統(tǒng)一的關(guān)系為基礎(chǔ)，公民和政府之間不僅要相互交往，而且這種交往必須具有平等的地位。

第三，“政府法治論”中的實證理念。行政法理論基礎(chǔ)盡管是一個規(guī)范性命題，但它如果缺少實質(zhì)證支持也很難對現(xiàn)實的行政法學(xué)界產(chǎn)生很大的影響。因此，任何一種理論只有在付諸實踐的過程中才能展示出其內(nèi)在的旺盛生命力，否則，不關(guān)心實踐、不具有可操作性的理論終究只能是空談。比如，以本書第八章《行政許可法》為例，它詳細剖析了該法在行政許可的設(shè)定、實施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，是體現(xiàn)出的“民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府、平權(quán)型政府”思想精髓的。第九章則以政府法治論為指導(dǎo)思想從行政程序法的目標(biāo)模式、基本原則、基本制度、違反法定行政程序的法律責(zé)任四個方面闡述“政府法治論”在擬議中的《中華人民共和國行政程序法典》中的運用，使其更能貼近現(xiàn)實生活，解決實際問題，適應(yīng)社會的快速發(fā)展。實踐進一步印證政府法治論對于具體法的制定和實施具有非常明顯的指導(dǎo)意義。此外，政府法治論還能夠適應(yīng)入世的需要，并通過對政府權(quán)力來源及運行的合法性、正當(dāng)性追問，突出了政府在法律之下的根本政治理念，從而為“政府再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。

四、權(quán)利保障的理論依歸：我們所實踐的法治

權(quán)利保障、民主、憲政是政府法治論的基本價值追求，也是中國行政法學(xué)研究的價值追求。政府法治論是建立在人民主權(quán)論基礎(chǔ)上的中國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)學(xué)說。就其法理基礎(chǔ)而言，權(quán)力必須以權(quán)利為基礎(chǔ)，公民權(quán)利是源，國家權(quán)力是流。制約公共權(quán)力，保障公民權(quán)利，是政府法治論對憲政精神的理解和運用，是我們所實踐法治的終極依歸。對公共權(quán)力的制約應(yīng)集中體現(xiàn)在權(quán)力的來源、行使和其事后責(zé)任的承擔(dān)上；而對公民權(quán)利的保障除了體現(xiàn)在規(guī)范行政權(quán)力之外，還集中表現(xiàn)在激發(fā)行政權(quán)力的積極能動地提供最有效率的服務(wù)。而這種潛能的激發(fā)，尚有待于“以人為本”理念的確立和強化，權(quán)利本位文化的提升與民主法治精神的培養(yǎng)。

民主的原意是指人民的權(quán)力至上。民主政治的本質(zhì)是“一切權(quán)力屬于人民”，亦即人民在國家中的地位是至上的，有權(quán)對國家的政治、經(jīng)濟、文化、外交等重大事務(wù)做出最終決定，并且這一決定是天然 “合法”的，任何別的權(quán)力都無權(quán)變更、扭曲。我們主張的“法律主治”、“法律之上”的法治精神，實際上就是“人民意志至上”的同義詞?？梢?，離開了“人民主權(quán)”的本質(zhì)說明，法治精神中的“法律至上”、“法律主治”就是空洞的、無意義的［6］216。正是在這樣的立場上，政府法治論者也著意提醒政府：“政府權(quán)力的來源決定了現(xiàn)代政府必定是民主型政府，政府權(quán)力的性質(zhì)決定了現(xiàn)代政府必定是有限型政府，政府權(quán)力的功能決定了現(xiàn)代政府必定是善治型政府，政府權(quán)力的本質(zhì)決定了現(xiàn)代政府必定是責(zé)任型政府，政府權(quán)力的發(fā)展態(tài)勢決定了現(xiàn)代政府必定是平權(quán)型政府?！保?］

五、結(jié)語

“法治”是憲政的內(nèi)核。行政法作為 “動態(tài)的憲法”，其理論基礎(chǔ)作為充分貫徹憲政理念的行政法指導(dǎo)思想，旨在重點分析和系統(tǒng)研究“法治政府”、“行政法治”的理論，而政府法治論的提出與論述正是基于這一邏輯的堅實立論。該書以“中國特色政府法治論研究”為名，其用意也非常明顯，既立足于具有某些普世價值的“現(xiàn)代政府”應(yīng)該具有的共通法治理念，同時也反映出鮮明的中國語境特色，這種根植于中國本土的行政法理論基礎(chǔ)對于實行行政法治和建設(shè)法治政府具有不言而喻的實際意義。

[1]楊海坤,章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[2]洛克.政府論:下篇[M].葉啟芳，等譯.北京：商務(wù)印書館，1964.

[3]龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京：法律出版社，2003.

[4]何勤華,等.法治的追求：理念、路徑和模式的比較[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[5]楊海坤,章志遠.中國特色政府法治論研究[M].北京：法律出版社，2008.

[6]齊延平.人權(quán)與法治[M].濟南：山東人民出版社，2003.

[7]楊海坤.行政法哲學(xué)的核心問題：政府存在和運行的正當(dāng)性[J].上海師范大學(xué)學(xué)報，2007（6）.

D920.4

A

1673-1999（2010）09-0060-03

王仰文（1974-），男，山東聊城人，博士，復(fù)旦大學(xué)（上海200433）國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后，研究方向為行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)、公共政策；龐君煥（1984-），女，山東聊城人，甘肅政法學(xué)院（甘肅蘭州730070）法學(xué)院2008級憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。

2009-12-20