汪紅花

汶川地震救援中民間組織與政府互動探析

汪紅花

以民間組織參與汶川地震救援為背景，深入調(diào)查兩家較為出色的民間組織，分析民間組織與政府互動的情況及存在的問題,提出民間組織與政府實現(xiàn)良性互動的措施和建議。

民間組織；政府；互動

民間組織是指“不以營利為目的、主要開展公益性或互益性活動、獨立于政黨體系之外的正式的社會組織。這些組織具有不同程度的自治性與志愿公益性，不是宗教、政黨、宗族組織”［1］。民間組織具有顯著的獨立性?！?·12”汶川地震后，全國各地的民間組織立刻采取行動參與救援，僅在四川省民政廳登記的就有5600多個，數(shù)量之大是歷史罕見的。同時，民間組織在地震后的快速反應也讓人吃驚。地震當天，華南地區(qū)約有20家民間組織就投身救援的信息搜索工作。各民間組織也不約而同地采取了“聯(lián)合行動”的模式，顯示出了與一般志愿者行為不同的“有序”特征。5月14日，上海5家民間組織聯(lián)合開展 “新駝峰行動”，他們根據(jù)災區(qū)需求募集物資組織運送［2］。

一、民間組織與政府互動情況

汶川大地震發(fā)生后，全國各地的民間組織立即采取救援行動，在當?shù)?，有兩家民間組織的工作開展得極為突出，它們分別是“NGO備災中心”和“四川5·12民間救助服務中心”。筆者對這兩家組織進行了深入的調(diào)查，獲取了他們在地震救援中與政府互動合作的相關材料，并由點及面映射民間組織與政府的互動關系。

2008年5月13日，由“NGO發(fā)展交流網(wǎng)”、“多背一公斤”等40多家民間組織倡議發(fā)起民間救援行動，最后參與倡議的民間組織達100多家。5月14日，這100多家民間組織在成都成立了“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”（以下簡稱“聯(lián)合辦公室”），借助成都“根與芽環(huán)境文化交流中心”辦公場所正式展開工作。聯(lián)合辦公室總協(xié)調(diào)員為張國遠（原攀枝花市東區(qū)志愿者協(xié)會秘書長），主要執(zhí)行成員單位有成都根與芽環(huán)境文化交流中心、中國麥田計劃、貴州鄉(xiāng)村善治研究中心等。聯(lián)合辦公室的各項緊急救援工作于2008年5月30日結(jié)束，聯(lián)合辦公室也隨之解散。“NGO備災中心”則延續(xù)了其在綿竹市漢旺鎮(zhèn)的后期工作，繼續(xù)開展災后重建工作。

2008年5月15日，成都當?shù)夭糠置耖g組織與北京、陜西、貴州、上海等地的合作伙伴及志愿者團隊等共同成立 “四川5·12民間救助服務中心”（下文簡稱“服務中心”）。服務中心為民間組織和志愿者有序地參與救災提供有效的信息服務，并提供對志愿者的培訓和管理的技術(shù)支持。

（一）緊急救援階段與政府的互動

首先，在采取救援行動前，服務中心向抗震救災指揮部提交了書面報告，介紹該組織的性質(zhì)，并說明其在哪些方面可以配合政府實施救援工作。在抗震救災期間，服務中心每星期給政府發(fā)傳真，積極匯報救災工作進展情況。政府也委派一個機構(gòu)參加服務中心的會議，以獲取救災信息。

其次，深入災區(qū)進行活動時，服務中心一般先與當?shù)毓俎k型民間組織聯(lián)系，再由這些組織向當?shù)卣榻B，這樣服務中心就可以順利地在災區(qū)進行服務了。服務中心成員機構(gòu)救災行動野外組根據(jù)安排和中心的協(xié)調(diào)，分別在都江堰、德陽、綿陽、彭州設點進行救助服務。

再次，協(xié)助政府救援。由于服務中心自己不能募捐物資，但是它能夠搜集到災區(qū)的物資需求信息，在緊急救援階段，服務中心可以向政府部門申請救災物資，然后直接到災區(qū)發(fā)放到災民手中。它們的信息服務組通過網(wǎng)絡發(fā)布黨和政府的相關政策和法規(guī)，對政府的救災信息進行宣傳。

（二）災后重建階段與政府的互動

“NGO備災中心”由聯(lián)合辦公室原班人馬組成?；诼?lián)合辦公室在應急救援階段的突出表現(xiàn)，該中心產(chǎn)生了一定的影響力，贏得了公信力，所以他們在災后重建從事基層服務項目時，一般是在災區(qū)發(fā)現(xiàn)需求，把這些需求作為工作的切入點，待一切工作準備就緒后，再直接與當?shù)卣M行溝通，尋求地方政府的幫助，如免費提供場地等。

“NGO備災中心”在災區(qū)從事災后重建項目的過程中，探索了一種社會力量與政府合作在災后安置區(qū)通過社會工作重建社區(qū)的工作模式，即“漢旺模式”。“NGO備災中心”在進入災區(qū)時，他們清楚地認識到與當?shù)卣疁贤ㄅc合作的重要性，并本著“不添忙、不增壓、做好政府助手”的原則開展相關工作。“NGO備災中心”從服務站的選址建立到服務站開展的所有工作都與當?shù)卣３种己玫臏贤?，及時向當?shù)卣畢R報工作的開展情況。“NGO備災中心”的工作人員本著“有愛心、有能力，要把事情做好而不是只求做好事”的處事方法，認為在政策允許范圍內(nèi)做事、取得政府的幫助是最好的方式，但如果沒有政府的幫助，也堅信自己能把事情做好，堅信自己的付出會得到政府的認同。

二、民間組織與政府互動中存在的問題

（一）政府的不信任

筆者在調(diào)查中了解到，服務中心的工作人員表示很想擁有與政府之間良好關系的政治資源，但由于民間組織自身的性質(zhì)特點以及政治背景的缺乏，他們很難與政府取得溝通的機會。由于汶川地震的破壞性極大，政府需要動員全社會的力量參與救援，從而給予民間組織較大的活動空間，但是政府對民間組織的一些救援活動還是表現(xiàn)出不信任的態(tài)度。

例如，有個外來志愿者在綿陽集結(jié)了一個20多人的團隊到九洲體育館進行志愿服務，他們自己管理物資，也幫災民進行募捐，但該團隊還是受到公安、民政等相關部門的反復盤查，原因是他們違反了政府關于救災物資必須經(jīng)“指揮部”統(tǒng)一分配、募捐必須經(jīng)民政部門批準的規(guī)定。在災區(qū)，除了官辦型民間組織可以發(fā)放救災物資外，其他的民間組織都不可以隨意發(fā)放救災物資。擅自發(fā)放救災物資被政府部門盤問的情況在災民安置階段時有發(fā)生［3］。

（二）民間組織與政府之間缺少溝通

在汶川地震的救援過程中，政府除了與官辦型民間組織時刻溝通外，與其他類型民間組織的互動程度不是很高，基本上是這類組織主動與政府進行溝通與合作，政府很少主動與這類組織分享救災信息。這就使得政府與民間組織兩個主體因各忙各的事而丟失了很多的救援機會。

綿陽市政府為保證救災道路的暢通，從5月14日起在通往北川的道路上設置了路卡，需要進入北川的人及車輛必須出具綿陽市抗震指揮部的路條，否則不予通行。有很多外地來川的民間組織并沒有和團市委聯(lián)系登記（市團委可直接聯(lián)系“指揮部”發(fā)放路條），而是直接奔赴北川，結(jié)果被擋在外面，不得不折回團市委臨時辦公地點登記，再索取路條。

在抗震救災由緊急救援向災民安置轉(zhuǎn)變階段，政府由于對災區(qū)物資信息掌握不靈，使得一些地方的救災物資已經(jīng)飽和但仍在源源不斷地運過去，而一些地方嚴重缺乏救災物資卻得不到及時、必要的補給。民間組織參與救災的一項重要任務就是搜集救災信息，然后與其他組織分享。民間組織由于其自身的靈活性，使得他們能夠深入到一些容易被忽視的地方，為政府救災填補了空白點。如果政府主動與民間組織溝通，雙方在救災時進行合作，那么就不會出現(xiàn)政府救援不平衡的問題，民間組織也不會因為無法進入災區(qū)而難以施展自己的專長。所以，民間組織與政府之間良好的溝通與合作能夠最大限度地減少災難對人民造成的損害。

（三）政府缺乏對民間組織的統(tǒng)一管理

在汶川地震救援中，政府給予了民間組織很大的活動空間，但是由于在救災期間缺乏對民間組織的統(tǒng)一管理，政府沒有對民間組織如何從事救災工作進行具體的安排，也沒有規(guī)定哪個部門來管理這些民間組織，使得大量的民間組織到達災區(qū)卻不知道找哪個部門接洽，更不知道從何著手進行救援活動。于是，各個民間組織都按照自己的方式從事救災工作，這樣就導致很多民間組織從事重復的工作，其工作具有嚴重的自發(fā)性和無序性。由于對信息掌握的有限性，一些民間組織往往選擇去媒體曝光最多的地方，當?shù)卣块T也沒有對這些民間組織進行疏導與管理，導致這些地方的物資與人員“扎堆”，造成了一定程度的混亂和資源浪費。

三、實現(xiàn)民間組織與政府良性互動的對策思考

（一）政府轉(zhuǎn)變治理理念，為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境

地震的突發(fā)性和破壞性是世人皆知的，應對這種自然災難，不管政府擁有多大的力量都很難應對得面面俱到，而僅僅依靠政府救援也是一種不切實際的行為，所以在救災過程中，政府應該轉(zhuǎn)變?nèi)苷挠^念，搭建政府與民間組織良性互動的平臺，著力培養(yǎng)民間組織在處理危機方面的能力，為民間組織自身的生存和發(fā)展提供良好的體制環(huán)境。但是，我國的民間組織還處于起步階段，他們有不成熟的一面，因此政府在與民間組織互動的過程中，首先應當承擔起主導性作用，充分調(diào)動民間組織的積極性，使其具體參與到抗震救災的微觀層面。政府除了引導民間組織參與救災，還應不失時機地為民間組織的發(fā)展提供良好的政治環(huán)境，促使民間組織的發(fā)展，充分共享政府與民間組織在互動合作中帶來的收效。

（二）政府要科學規(guī)劃,引導民間組織有序發(fā)展

政府對民間組織的管理應體現(xiàn)主導性原則和引導性機制相結(jié)合的方法，科學引導、總體規(guī)劃，實事求是地針對民間組織目前的狀況，結(jié)合市場發(fā)展規(guī)律和社會發(fā)展需求等要素，以有選擇、有目標、分布合理的思路培養(yǎng)一批民間組織。政府要積極扶持與地方建設和人民群眾生活相關的民間組織，以便體現(xiàn)民間組織在政府引導下積極為人民服務的原則，從而構(gòu)建一個類型齊全、結(jié)構(gòu)合理、布局適中的民間組織體系［4］。

（三）民間組織要依法取得與政府之間的合作

民間組織要嚴格遵守國家的法律法規(guī)，依法辦事，積極配合政府管理，同時，不斷通過各種方式加強與政府的交流與互信，堅持以政府的管理和指導為行動原則。民間組織處在公民和政府的中間，起著橋梁和紐帶作用，應不斷將自己所代表群體的利益和要求，用正式的政治參與方式呈現(xiàn)給政府，這樣，既能實現(xiàn)自身的發(fā)展需要，又能為政府的決策提供參考。另外，民間組織應將政府的相關政策及時地傳達給公民和自身所代表的群體，使得公民及時掌握政府的決策動態(tài)，增強對政府的信任度，使政府、民間組織、公民之間形成大的互動循環(huán)。

（四）民間組織要加強與政府的溝通和聯(lián)系

由于中國目前缺乏制度化的渠道來保障民間組織與政府之間的溝通，在產(chǎn)生效果方面只能依靠精英式的個人和媒體［5］。從目前的情況可以看出，民間組織的創(chuàng)辦者大都曾從事與社會問題聯(lián)系較為緊密的行業(yè)。他們或通過自身的社會影響力加強與政府和其他社會階層的交流互動，或者借助傳媒的力量使得組織的存在得到社會和政府的認同。所以，這些民間組織的存在與其創(chuàng)辦人之間有著很大的關系，包括這些組織所代表的群體也是和領導者相關聯(lián)的。例如，“NGO備災中心”主任張國遠原來在“攀枝花市東區(qū)志愿者協(xié)會”工作，此組織主要從事婦女兒童維權(quán)方面的活動，由于工作做得比較出色，在整個攀枝花市產(chǎn)生了很好的社會影響，張國遠本人受到過當?shù)卣亩啻伟?。汶川地震發(fā)生后，張國遠帶領自己的組織團隊來到成都，第一時間投入到抗震救災中，并為其他民間組織提供救災信息交流平臺，成為成都民間組織中最大的兩個救災信息平臺之一，他們引起社會的廣泛關注，其社會公信力也得到了極大提高?？拐鹁葹墓ぷ鬟M入災后重建階段后，張國遠憑借其在民間組織領域中的社會影響力，與地方政府展開合作，建立了“漢旺模式”，成為政府與民間組織在災后重建中的合作模范，是其他民間組織學習的榜樣。

當然，如果一味地憑借領導者的個人魅力與政府之間展開交流和聯(lián)系，勢必對民間組織的可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。只有建立一整套的制度，才能促進民間組織與政府的長遠交流，使彼此之間取得互信、互動。

[1]王名,劉培峰.民間組織通論[M].北京：時事出版社，2004:13.

[2]郭虹.抗震救災中民間救助的社會學思考[EB/OL].http://www.512ngo.org.cn.

[3]陳曉舒.危機處理中的政府角色[J].中國新聞周刊，2008（52）．

[4]李臣.淺析非政府組織在抗震救災中的作用及其拓展:以汶川大地震為例[J].廣州社會主義學院學報，2008（4）．

[5]鄧國勝.中國新生代非政府組織NGO崛起［J］.經(jīng)濟,2008（1）.

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1673-1999（2010）08-0045-03

汪紅花（1982-）,女，安徽巢湖人，曲阜師范大學（山東日照276826）政治與社會發(fā)展學院2007級碩士研究生，研究方向為政治學原理與中國政治發(fā)展。

2009-11-07