國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革回顧與展望

鄢波

國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革回顧與展望

鄢波

在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，產(chǎn)權(quán)制度改革是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。從我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系上存在的主要問題出發(fā)，分析了產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性及其核心內(nèi)容，并就目前依然存在的問題，提出了一些利于進一步解決這些問題的建議。

國有企業(yè)；產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)制度；改革

以1978年12月黨的十一屆三中全會為標(biāo)志，中國國有企業(yè)改革至今已走過30多年的歷程。而這場改革最革命的一點便在于它不僅觸及了企業(yè)制度，而且隨著改革的深入，越來越從根本上觸及到了國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度。尤其是在明確了整個改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，為適應(yīng)市場經(jīng)濟的基本要求，不斷改造以往與計劃經(jīng)濟相吻合的傳統(tǒng)國有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，中國國有企業(yè)在內(nèi)在機制與外部環(huán)境上均發(fā)生了深刻的變化。同時，我們也應(yīng)看到，由于計劃經(jīng)濟體制下所形成的復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，必然導(dǎo)致我國的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革將是一個長期的、系統(tǒng)的工程，改革的任務(wù)還遠未完成［1］。

一、國企產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在的主要問題

建國以后，我國模仿蘇聯(lián)的社會主義實踐，追求“一大、二公、三純、四空”的公有制經(jīng)濟模式，建立起了不考慮客觀經(jīng)濟規(guī)律、急于求成、盲目求純的公有制經(jīng)濟［2］。國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上存在以下問題：

第一，人格虛化。從根本上說，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體是明確的，即國家所有。但是在現(xiàn)實的管理過程中，作為產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)有的許多職能卻被人為地肢解并分屬于政府的不同部門進行管理，造成國企資產(chǎn)的人格代表不明確。

第二，主體單一。長期以來，我國主要實行單一的公有制，認(rèn)為在企業(yè)內(nèi)部，公有制越純，則社會主義的比重越高，社會主義的優(yōu)越性也越充分。造成主體單一的另一個重要原因，是對股份制形成的片面性認(rèn)識。

第三，條塊分割。國有企業(yè)的資產(chǎn)長期以來由于隸屬關(guān)系不同，要么歸屬某一個行業(yè)的條條管理，要么歸某一個地方政府的塊塊管理。條塊分割管理存在的嚴(yán)重問題即行政手段管理，使企業(yè)難以完全按經(jīng)濟規(guī)律辦事。

第四，戰(zhàn)線過長。在公有制越大越公越好的思想指導(dǎo)下，國有企業(yè)曾經(jīng)幾乎覆蓋了社會生產(chǎn)和經(jīng)營的所有行業(yè)，形成了無所不在和無所不為的局面。

二、國有企業(yè)改革面臨的根本體制性矛盾

在社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)過程中，正因為國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上存在上述問題，導(dǎo)致了國有企業(yè)在制度上難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的基本要求。這是占統(tǒng)治地位的國有制的內(nèi)在邏輯與市場經(jīng)濟作為配置資源的基本機制的內(nèi)在邏輯之間的沖突［3］。這種沖突主要集中在三個方面：

（一）市場經(jīng)濟要求的政企分離與國有制內(nèi)在的政企合一間的沖突

市場經(jīng)濟作為配置資源的基本方式，要求社會占主體地位的企業(yè)在制度上必須是政企嚴(yán)格分離的，至少在產(chǎn)權(quán)制度上保證企業(yè)產(chǎn)權(quán)具有純粹的經(jīng)濟性質(zhì)，不能具有任何超經(jīng)濟的性質(zhì)。而國有制就是以國家為主體直接占有生產(chǎn)資料，其中的權(quán)利關(guān)系不可能是單純的經(jīng)濟關(guān)系。要求國有制企業(yè)實施嚴(yán)格的政企分離，就產(chǎn)權(quán)關(guān)系而言不僅是不可能的，而且也是不應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｒ驗?，要求國家不管、不監(jiān)督國有企業(yè)，實際上是對所有者（國家）的侵權(quán)，除非要對其實行非國有制改造，因而政企分離問題的關(guān)鍵是在整個社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中合理地確定國有制的比例和分布方向問題，是所有制結(jié)構(gòu)的改革問題。

（二）市場經(jīng)濟要求的權(quán)利與責(zé)任的對稱性與國有制企業(yè)委托——代理中的權(quán)責(zé)失衡間的沖突

市場經(jīng)濟作為彼此讓渡為實質(zhì)內(nèi)容的交易的經(jīng)濟，其有效性的重要制度基礎(chǔ)在于企業(yè)產(chǎn)權(quán)界區(qū)必須清晰。產(chǎn)權(quán)界區(qū)清晰，一方面使權(quán)利不被侵犯并且可以在市場交易中得到證實，另一方面使權(quán)利無以逃避相應(yīng)的責(zé)任約束，否則便會導(dǎo)致權(quán)利的濫用。而在我國現(xiàn)階段，國有企業(yè)改革中由于產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，不論是采取承包制還是股份公司制的委托——代理方式，都存在嚴(yán)重的權(quán)利與責(zé)任失衡的問題。而這個問題本身就是企業(yè)法人制度建設(shè)問題，不通過所有制改革和企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改造根本不可能解決。

（三）國有企業(yè)的改革成本籌集

國有企業(yè)改革作為一項極其復(fù)雜的社會工程，必然會涉及方方面面的利益關(guān)系，發(fā)生高昂的制度變遷成本也就在所難免。這種成本至少包括以下五個方面的費用：（1）離退休人員的費用；（2）職工的醫(yī)療費用；（3）職工住房的費用；（4）冗員問題；（5）國有企業(yè)體制性、政策性的債務(wù)負(fù)擔(dān)。就目前我國社會各經(jīng)濟主體的能力來看，在政府、企業(yè)、居民三者中間，無論哪一主體均難以支付國企改革巨大的成本，而改革又不能因成本高昂而停滯，停止下來的成本更加高昂。因此，只有通過所有制改革，特別是通過對一些中小型、處于非主導(dǎo)領(lǐng)域的競爭性國有企業(yè)的非國有化改造，通過各種形式出售部分國有企業(yè)資產(chǎn)，籌集改革的費用［4］。

三、明晰產(chǎn)權(quán)是國企產(chǎn)權(quán)制度改革的核心

1993年11月，中共十四屆三中全會指出，國有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。而其核心應(yīng)該是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的明晰化。惟有國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰，才能實現(xiàn)政企分開、政資分開，才能實現(xiàn)國有企業(yè)的自我約束、自我發(fā)展。

“產(chǎn)權(quán)清晰”至少應(yīng)包含兩層含義：一是財產(chǎn)的歸屬關(guān)系是清楚的，即財產(chǎn)歸誰所有，誰是財產(chǎn)的所有者或誰擁有財產(chǎn)的所有權(quán)是明確的；二是在財產(chǎn)所有權(quán)主體明確的情況下，產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)過程中不同權(quán)利主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系是清楚的。而就我國來說，“國有企業(yè)的所有權(quán)歸國家（全民）所有”，但從經(jīng)濟角度看，卻很模糊。按張五常的說法，私有財產(chǎn)包括了使用權(quán)、收入的獨享權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；明晰產(chǎn)權(quán)就是要把這“三權(quán)”落實到個人，如果最終沒有人能夠在法律的保護下放心大膽地行使財產(chǎn)的“三權(quán)”，那么，這份財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)就不能說是明晰的。因此，法律賦予的無法行使的權(quán)利是虛的，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)仍然是模糊的。為了徹底清除國有企業(yè)存在的種種弊端，提高其經(jīng)濟效率，必須從明確產(chǎn)權(quán)入手［5］。

第一，產(chǎn)權(quán)清晰是建立規(guī)則有序的社會主義市場經(jīng)濟不可或缺的基本前提。在市場經(jīng)濟中，規(guī)則有序的交易是以交易客體的所有者明確為前提的，如果產(chǎn)權(quán)模糊，沒有保障，交易是無法進行的；而界定產(chǎn)權(quán)耗費的成本往往會消耗本來可以用于生產(chǎn)方面的資源，即沒有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，規(guī)則有序的市場經(jīng)濟無法建立起來，市場配置資源的功能就不可能有效發(fā)揮。

第二，產(chǎn)權(quán)清晰對于產(chǎn)權(quán)主體具有激勵和約束的功能，在此基礎(chǔ)上才能構(gòu)建富有活力的高效率的企業(yè)組織。主體產(chǎn)權(quán)的確立，主體利益和責(zé)任界區(qū)的明晰化，可以使產(chǎn)權(quán)主體用產(chǎn)權(quán)來謀求自身的利益。那么，對產(chǎn)權(quán)模糊的國有企業(yè)組織制度進行改造，使財產(chǎn)所有者與使用者之間權(quán)、責(zé)、利明確起來，變無人負(fù)責(zé)為人人負(fù)責(zé)，既有利益激勵，又有責(zé)任約束，就能夠大大提高人們的積極性，真正轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，從而建立起富有活力的企業(yè)組織。

第三，產(chǎn)權(quán)清晰能夠使產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生風(fēng)險和利益預(yù)期，從而為建立有效的宏觀間接調(diào)控體系奠定市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)邊界限定了行為主體在什么范圍內(nèi)有權(quán)使用資源和進行交易，并由此而受益；在什么范圍之外無權(quán)使用資源和進行交易，否則就是對他人的侵權(quán)，并要由此而負(fù)賠償責(zé)任。只有人們能確切地知道自己的利益和可能的風(fēng)險時，他才會對市場和政府發(fā)出的對他有利和不利的信號做出反應(yīng)，從而使市場和政府的調(diào)節(jié)能發(fā)揮有效作用。這些以趨利避害為己任的財產(chǎn)主體構(gòu)成了宏觀間接調(diào)控的微觀基礎(chǔ)［6］。

四、國企產(chǎn)權(quán)制度改革有待突破

經(jīng)過30多年改革，中國經(jīng)濟體制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，就產(chǎn)權(quán)制度改革而言，已經(jīng)初步確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟所要求的微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)形成雛形。在社會財產(chǎn)結(jié)構(gòu)方面，據(jù)統(tǒng)計，1978年的工業(yè)總產(chǎn)值中，國有企業(yè)占77.6%，集體企業(yè)占22.4%，個體、私營、三資及其它經(jīng)濟類型企業(yè)為零；到了1999年，國有及國有控股企業(yè)所占比重為28.2%，比1978年下降了近50個百分點；個體、私營、三資及其類型經(jīng)濟成份所占比重由零上升到44.3%，其余為集體經(jīng)濟?？梢?，國有經(jīng)濟成份所占的“份額”是明顯下降了［7］。在微觀層面，就國有企業(yè)本身來說，從1994年開始進行現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作，國務(wù)院試點的100家企業(yè)加上各地方選擇試點的2700家企業(yè)，絕大部分已實行了公司制改革，初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的框架［8］。雖然它們在實行政企分開、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制方面還遠遠沒有到位，但不少企業(yè)正朝著建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的方向努力。

改革雖取得了很大進展，但離建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求尚有很大的距離，一些深層次的矛盾并未解決，致使產(chǎn)權(quán)改革產(chǎn)生了一定程度的滯后問題。這說明，我國的產(chǎn)權(quán)制度改革還存在一些需要澄清和進一步研究的問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，分級管理與分級所有。中央和地方政府有各自獨立的財權(quán)。明確承認(rèn)哪一級政府投入的資本和所形成的所有者權(quán)益就屬于哪一級政府的資產(chǎn)，應(yīng)是“產(chǎn)權(quán)清晰”的原有之意。而現(xiàn)階段，名義上是國家統(tǒng)一所有、實質(zhì)上是分級所有的這種模糊的產(chǎn)權(quán)制度已造成了許多弊端。明確資產(chǎn)的分級所有，更有利于落實產(chǎn)權(quán)責(zé)任。

第二，不能因“所有制”與“所有權(quán)”概念混淆致使行使所有權(quán)的主體混亂?！八兄啤笔侵干a(chǎn)資料占有的社會屬性，是政治經(jīng)濟學(xué)的概念；而“所有權(quán)”是所有權(quán)人（自然人和法人）依法對自己財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是法律概念。不能認(rèn)為所有制性質(zhì)屬于國家的企業(yè)，政府都可以行使所有權(quán)，都可以直接干預(yù)。政府作為出資人的企業(yè)，政府可以通過股權(quán)行使機構(gòu)直接行使所有者權(quán)利；國有法人投資和擁有股份的國有性質(zhì)的企業(yè)，則應(yīng)由國有法人行使所有者權(quán)利，政府不應(yīng)也無權(quán)直接干預(yù)。

第三，國有出資人的權(quán)能必須由統(tǒng)一的機構(gòu)集中行使。對國家直接監(jiān)管的企業(yè)，由數(shù)個部門多頭行使國家出資人的權(quán)利，由于信息不對稱，為經(jīng)營者利用部門之間的矛盾實現(xiàn)內(nèi)部人控制創(chuàng)造了條件。對于國有企業(yè)，如果由政府股權(quán)行使機構(gòu)統(tǒng)一行使國家出資人權(quán)能，只要其權(quán)力到位則有利于責(zé)任到位，從而做到“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確”。

第四，對國家授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)分兩類管理。一類是國家必須控制的行業(yè)和領(lǐng)域，特別是提供公共產(chǎn)品、國家管制性領(lǐng)域的授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)，它們的目標(biāo)是以最低的成本、最好的質(zhì)量滿足社會的需要。對此，政府應(yīng)對其進行有效監(jiān)督，明確政府與授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。另一類為競爭性行業(yè)的企業(yè)，政府不應(yīng)再給它們設(shè)定非經(jīng)濟目標(biāo)，國有資本完全按市場化原則運作，以權(quán)益最大化為目標(biāo)，有進有退，與民營投資并無兩樣。

第五，強化對法人產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)的法律保護。經(jīng)濟主體市場活動的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)；經(jīng)濟主體市場活動的動力和約束力也來自產(chǎn)權(quán)。只有對產(chǎn)權(quán)穩(wěn)固的法律保護才能使各產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生正常的市場行為。而目前，我國在產(chǎn)權(quán)保護上存在缺陷，在產(chǎn)權(quán)保護的立法程度上也有差別，對不同產(chǎn)權(quán)實行不同的法律保護程度，會使部分產(chǎn)權(quán)主體有后顧之憂。只有給法人產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)和外商產(chǎn)權(quán)以國有產(chǎn)權(quán)同等程度的法律保護，才有利于明晰國有產(chǎn)權(quán)責(zé)任，促進多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展。

[1]魏杰.現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度辨析[M].北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社,2003(8).

[2]張春霖.公平何處求[M].北京:中信出版社,2006.

[3]張仁德.論國有企業(yè)改革的關(guān)鍵[J].南開管理評論,1999(4).

[4]周鴻勇.國有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革形式選擇[J].商業(yè)研究, 2002(5).

[5]劉世錦.中國國有企業(yè)的性質(zhì)與改革邏輯[J].經(jīng)濟研究,1995(4).

[6]李培林,張翼.國有企業(yè)社會成本分析[J].社科文獻出版社, 2007:280.

[7]王廣亮,張屹山.國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的規(guī)則[J].中國工業(yè)經(jīng)濟, 2005(7).

[8]國家發(fā)改委宏觀院《深化中央企業(yè)改革》課題組.國企改革出現(xiàn)新情況和新問題[J].黨政干部文摘,2007(9).

F271

A

1673-1999（2010）08-0055-03

鄢波（1979-），女，湖北宜昌人，廣東海洋大學(xué)（廣東湛江524088）經(jīng)濟管理學(xué)院講師，從事財務(wù)管理、會計學(xué)教學(xué)和研究。

2009-12-09