水工程建設規(guī)劃同意書制度探析

趙鵬敏

(水利部松遼水利委員會,吉林 長春 130021)

1 法律依據(jù)及重大意義

水工程建設規(guī)劃同意書制度，作為一項行政許可，具有充分的法律依據(jù)。1997年8月29日頒布的《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）第十七條規(guī)定，“在江河、湖泊上建設防洪工程和其他水工程、水電站等，應當符合防洪規(guī)劃的要求”，其“可行性研究報告按照國家規(guī)定的基本建設程序報請批準時，應當附具有關(guān)水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書”。2002年8月29日，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）經(jīng)第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議表決通過。《水法》第十九條明確規(guī)定，“建設水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，有關(guān)流域管理機構(gòu)應當對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見；在其他江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當按照管理權(quán)限對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見”。自此，水工程建設規(guī)劃同意書制度在我國的兩個重要法律條文中都有了明確規(guī)定。

2007年11月29日，水利部第31號令公布施行《水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法》（試行）（以下簡稱《辦法》），對水工程建設規(guī)劃同意書的名稱界定、適用范圍、受理條件、辦理程序、時限要求、信息報送、責權(quán)義務等作出了規(guī)定，水利部要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門或流域管理機構(gòu)，可依據(jù)《辦法》，結(jié)合各自實際，制定相應的實施細則。隨后，水利部相繼明確了各流域管理機構(gòu)負責審查并簽署水工程建設規(guī)劃同意書的河流（河段）、湖泊名錄，為《辦法》組織實施、監(jiān)督管理提供了條件。

實施水工程建設規(guī)劃同意書制度，不僅具有明確的法律依據(jù)，更具有重要的現(xiàn)實意義。該項行政許可既是《水法》、《防洪法》明確規(guī)定的內(nèi)容，又是當前強化水利規(guī)劃管理、規(guī)范水工程建設活動、合理開發(fā)利用和保護水資源的關(guān)鍵措施，也是堅持依法行政、規(guī)范行政許可行為、履行水行政管理職責的重要手段，更是防止水資源無序開發(fā)、保障防洪安全、維護河流生態(tài)健康、促進水資源可持續(xù)利用的制度保證。鑒于水工程建設規(guī)劃同意書制度實施才剛剛開始，一方面，應加大該項制度的宣傳貫徹力度；另一方面，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗，完善該項制度。

2 對水工程建設規(guī)劃同意書制度的認識

經(jīng)過認真學習《辦法》，結(jié)合實際工作經(jīng)驗，筆者認為，在實施水工程建設規(guī)劃同意書制度時，應重點關(guān)注以下幾點：

1）水工程建設規(guī)劃同意書是水工程建設立項的必要條件。作為一項法律設定的水利行政許可項目，水工程建設規(guī)劃同意書具有嚴肅性和強制性。嚴格實施該項行政許可，對于加強水工程建設監(jiān)督管理，保障水工程建設符合流域綜合規(guī)劃和防護規(guī)劃的要求是十分必要的。對于一個相對完整的流域而言，其開發(fā)治理的舉措必然是規(guī)劃先行，但規(guī)劃編制完成后，如何能夠順利有效地實施，水工程建設規(guī)劃同意書無疑是一項非常重要的措施。因此，水利部門要求將該項行政許可作為項目立項階段的必要條件是合適的。

2）工程建設與流域規(guī)劃及流域水利發(fā)展思路符合性問題是關(guān)注重點。對于已批復規(guī)劃中的水工程，該項行政許可關(guān)注水工程的建設任務、規(guī)模是否與規(guī)劃相吻合；對于尚未編制規(guī)劃或規(guī)劃未經(jīng)批復的河流、湖泊上的水工程，重點關(guān)注水工程建設是否與所處流域的水利開發(fā)、治理、保護的總體要求相協(xié)調(diào)。同時，水工程的規(guī)模等級和標準是否符合有關(guān)技術(shù)及管理的規(guī)定，是否影響其他水工程等，也是水工程建設規(guī)劃同意書關(guān)注的內(nèi)容。

3）流域綜合規(guī)劃是水工程建設規(guī)劃同意書的技術(shù)支撐。流域綜合規(guī)劃是事關(guān)流域水利發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是組織和安排水利建設計劃，指導水工程建設，制定管理制度與政策，規(guī)范各項水事活動的基本依據(jù)。流域綜合規(guī)劃和與之相配套的專業(yè)、專項規(guī)劃一并發(fā)揮著指導流域水利發(fā)展的重要作用。因此，水工程建設規(guī)劃同意書必然要以流域綜合規(guī)劃作為技術(shù)支撐。

4）未納入已批復規(guī)劃的水工程必須編制專題論證報告?！掇k法》規(guī)定，“水工程所在江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃或者防洪規(guī)劃尚未編制或者批復的，建設單位應當委托有相應工程咨詢資質(zhì)的單位或者流域綜合規(guī)劃或者防洪規(guī)劃的編制單位，就水工程是否符合流域治理、開發(fā)、保護的要求或者防洪的要求編制專題論證報告”。這里至少包括兩種情況，一是水工程所在江河、湖泊的流域規(guī)劃尚未編制，二是水工程所在江河、湖泊的流域規(guī)劃雖已編制但未批復或需要修訂的，均應編制專題論證報告。為進一步滿足水工程建設的規(guī)劃符合性要求，一些流域管理機構(gòu)也對水工程所在江河、湖泊的流域規(guī)劃雖經(jīng)批復但其所確定的工程任務、規(guī)模等有變更的，要求編制專題論證報告。

5）流域管理機構(gòu)是國家確定的重要江河、湖泊和省界河流水工程建設規(guī)劃同意書實施的責任主體?！端ā访鞔_規(guī)定“在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，有關(guān)流域管理機構(gòu)應當對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見”。這既是《水法》賦予流域管理機構(gòu)的一項重要職責，也是水利部交付流域管理機構(gòu)的重要工作，更是流域管理機構(gòu)依法加強規(guī)劃管理、逐步從流域規(guī)劃編制向流域規(guī)劃實施監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變的重要舉措。

6）水工程建設規(guī)劃同意書審查簽署情況實行逐級報送制度?！掇k法》規(guī)定，省級人民政府水行政主管部門應當向流域管理機構(gòu)報送本行政區(qū)域內(nèi)水工程建設規(guī)劃同意書審查簽署情況，流域管理機構(gòu)應當向水利部報送本流域水工程建設規(guī)劃同意書審查簽署情況。這種逐級報送制度，對于國家全面了解和掌握流域水工程建設規(guī)劃同意書的審查簽署情況，加強水工程建設規(guī)劃同意書制度實施的監(jiān)督管理是十分必要的。

3 問題及建議

1）主要支流綜合規(guī)劃缺乏或不能滿足工作需求。目前，新一輪的大江大河流域綜合規(guī)劃修編已基本完成，各流域防洪規(guī)劃已陸續(xù)經(jīng)國務院批復，個別重要支流的綜合規(guī)劃已編制完成，但大多數(shù)支流的綜合規(guī)劃尚未編制，這不僅給整個流域進行系統(tǒng)開發(fā)、治理和保護造成困難，也對水工程建設規(guī)劃同意書制度的實施產(chǎn)生影響。建議根據(jù)國家和地方財力，盡快開展支流規(guī)劃編制工作。

2）地方水行政主管部門水工程建設規(guī)劃同意書的審查簽署工作進展遲緩。近兩年來，水利部已相繼明確了流域管理機構(gòu)負責審查并簽署水工程建設規(guī)劃同意書的河流（河段）、湖泊名錄和范圍。為保證水工程建設規(guī)劃同意書制度實施的完整性和系統(tǒng)性，省級以下水行政主管部門應盡快明確由其負責審查簽署的河流、湖泊名錄，抓緊督促實施，并配合流域管理機構(gòu)及上一級水行政主管部門開展相關(guān)工作。

3）水工程建設專題論證報告編制導則亟待出臺。水工程建設專題論證報告是建設單位提交水工程建設規(guī)劃同意書審查簽署機關(guān)的主要材料之一，是審查簽署機關(guān)決定水工程建設規(guī)劃同意書簽署與否的重要技術(shù)依據(jù)。目前由于缺乏統(tǒng)一的編制導則，給水工程建設規(guī)劃同意書制度的執(zhí)行產(chǎn)生一定影響。建議有關(guān)部門抓緊研究并盡快頒布實施。

4）水工程建設立項審核程序有待改進。水工程建設規(guī)劃同意書不僅與規(guī)劃的有效性關(guān)聯(lián)，還與項目的必要性密不可分，更是實施流域綜合管理的重要手段，從行政許可的法律含義而言，它不是任何行政指令可以替代的。盡管目前水工程建設立項階段需要履行的程序較多，但為保障該項行政許可的順利實施，仍然建議有關(guān)部門將水工程建設規(guī)劃同意書作為項目立項審批的先決條件和必備要件。