我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的得失與政府的基本對策

○周增 徐鼎亞

（上海大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院 上海 200444）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（以下簡稱鄉(xiāng)企）的產(chǎn)生和發(fā)展折射出我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的一些特點。鄉(xiāng)企大規(guī)模吸收農(nóng)村剩余勞動力，打破單一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟格局，是農(nóng)村經(jīng)濟重要支柱和國民經(jīng)濟重要組成部分。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整深入，鄉(xiāng)企發(fā)展開始遭遇困境，但隨著各方面的調(diào)整，鄉(xiāng)企發(fā)展重現(xiàn)生機。在當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，總結(jié)鄉(xiāng)企發(fā)展中存在的優(yōu)點和不足，進一步發(fā)揮鄉(xiāng)企對農(nóng)村經(jīng)濟的作用，具有很大的迫切性和現(xiàn)實性。筆者從產(chǎn)權(quán)角度分析改制前后得失，并據(jù)此提出政府的基本對策。本文對于所有權(quán)和使用權(quán)的界定遵從廣義所有權(quán)內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)的界定，認(rèn)為只有所有權(quán)和使用權(quán)是獨立的經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系，構(gòu)成主要權(quán)能，其他權(quán)能是兩者的從屬權(quán)能。此外，政府統(tǒng)一經(jīng)營以及政府參與經(jīng)營的鄉(xiāng)企發(fā)展階段為鄉(xiāng)企改制前的階段。從1992年開始，政府幾乎或完全不參與鄉(xiāng)企經(jīng)營的階段為鄉(xiāng)企改制階段，因此，對改制的界定是依照政府是否參與鄉(xiāng)企經(jīng)營這個標(biāo)準(zhǔn)的。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制前的現(xiàn)狀

根據(jù)1996年的《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的規(guī)定，鄉(xiāng)企是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類企業(yè)”，此處的“投資為主”，“是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資超過50%，或者雖不足50%，但能起到控股或者實際支配作用?！笨梢娻l(xiāng)企定義反映扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域特征，但產(chǎn)權(quán)界定模糊。

最初的鄉(xiāng)企有鄉(xiāng)辦、村辦等形式，大都是集體企業(yè)。雖然企業(yè)組建資金來自集體積累資金甚至社區(qū)成員攤派，但成員不直接分享利潤，而由政府掌握控制權(quán)，因而鄉(xiāng)企產(chǎn)權(quán)模糊，但政府行為卻獲得成功。這主要體現(xiàn)在：優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略擠出大量農(nóng)村建設(shè)資金，農(nóng)村人口眾多導(dǎo)致人均土地資源稀缺，而稀缺要素由于政府協(xié)商較易獲得；鄉(xiāng)企的政府代表進行過組織工作等鍛煉，掌握資源支配權(quán)及政府公關(guān)能力，在市場不完善情況下，這種能力類似企業(yè)家精神，是一種稀缺要素；行政能力始終滲透，保護了政府積極性，政府的保護傘效應(yīng)極大地消除了員工收益不確定的疑慮，增大了積極性。

但從產(chǎn)權(quán)角度看，這種發(fā)展模式存在弊病。一是產(chǎn)權(quán)虛置現(xiàn)象嚴(yán)重：所有權(quán)被農(nóng)民集體擁有而不被農(nóng)民個人占有，政府變?yōu)樗姓叽恚瑝艛嗨袡?quán)，導(dǎo)致其最終決定實現(xiàn)經(jīng)濟利益的具體形式。二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯位導(dǎo)致政企合一：農(nóng)民只是名義所有者，最多只是身為員工的農(nóng)民有部分使用權(quán)，而所有權(quán)和使用權(quán)的從屬權(quán)能——占有權(quán)、支配權(quán)等均傾向政府。這種名義所有者的弱勢和實際所有者的強勢的兩極分化勢必導(dǎo)致政企合一。三是鄉(xiāng)企發(fā)展符合農(nóng)村勞動力存在剩余、技術(shù)水平落后的要素稟賦結(jié)構(gòu)特點和生產(chǎn)力水平，在政府管理下基本沒有經(jīng)營風(fēng)險。這種利益和風(fēng)險的不對稱易形成兩種慣性：盡管產(chǎn)權(quán)不清在長期不具效率，但獲利的適應(yīng)性預(yù)期會誘使政府維護產(chǎn)權(quán)制度，阻擾產(chǎn)權(quán)改革；盡管員工參與意識淡薄，但政府彌補了諸多市場缺陷，使員工有較務(wù)農(nóng)更穩(wěn)定的收入，促進兩者的默契配合，形成管理模式的路徑依賴。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的過程以及基本經(jīng)驗

1992年黨的十四大提出建設(shè)市場經(jīng)濟的目標(biāo)，我國市場化程度隨之在1992年至1993年出現(xiàn)分水嶺：市場化程度從1992年前的60%提高到1993年的63%，并逐年攀升。鄉(xiāng)企改制如火如荼地展開了。

改制后的鄉(xiāng)企發(fā)展步履維艱，出口增幅和吸納勞動力的數(shù)量迅速下降。然而，隨著各方面調(diào)整，鄉(xiāng)企主動創(chuàng)新：開始改制為股份合作制及股份制，最終發(fā)展到經(jīng)理持大股，創(chuàng)造了第二次奇跡。以2008年為例：鄉(xiāng)企增加值占農(nóng)村社會增加值的71.21%，支付勞動者報酬達15830億元。農(nóng)民人均從鄉(xiāng)企獲得收入1666元，比1978年的10.74元增加150多倍，占農(nóng)民人均純收入的34.99%，比1978的8.04%增長26.95個百分點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值達58805億元，占全國工業(yè)增加值的45.5%。

改制中涌現(xiàn)的企業(yè)制度和鄉(xiāng)企規(guī)模的有效結(jié)合，促進產(chǎn)權(quán)逐步清晰。

1、股份合作制政府的淡出

改制初期，鄉(xiāng)企較多選擇股份合作制，但集體股占大頭，股東是政府代表。這并未排除政府控制，致使鄉(xiāng)企未能代表社區(qū)農(nóng)民及職工利益。因此，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是社區(qū)封閉型的，對員工激勵不足，不利于長遠(yuǎn)籌資。但這是一種過渡式的產(chǎn)權(quán)約束選擇：當(dāng)時我國財政能力欠佳，產(chǎn)權(quán)清晰一步到位易致鄉(xiāng)企吸收剩余勞動力水平下降，涌現(xiàn)下崗員工。下崗員工中未再就業(yè)的群體可能陷入貧困而需救濟。即使此類事情發(fā)生的概率很小，乘上人口基數(shù)而得出的需救濟人數(shù)也相當(dāng)大。因此，繼續(xù)約束產(chǎn)權(quán)是給財政能力一個緩沖。從1997年開始，積極財政政策的推行足以說明財政逐步寬裕。集體股比重下降，普通員工大多擁有一人一票的決策權(quán)。這便于出資者和勞動者共同管理，結(jié)合按勞分配和按資分配，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)的外化。對小規(guī)模鄉(xiāng)企而言，股份合作制使經(jīng)營管理易于掌控，內(nèi)部協(xié)調(diào)成本低。一人一票的機制便于降低管理費用，保護職工積極性，解決籌資問題。因此，這種股份合作制在小規(guī)模鄉(xiāng)企的運用具有較高效率。

2、股份制和經(jīng)理持大股的制度對管理者產(chǎn)生激勵

隨著規(guī)模擴大，內(nèi)部監(jiān)督、交易等費用上升，個人利益和集體利益的沖突隨之加大。這種機制催生產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進一步外化：財產(chǎn)的物質(zhì)形態(tài)或使用價值出讓給鄉(xiāng)企使用，財產(chǎn)所有者通過一定渠道對其使用方向和方式施加間接影響，其價值以分紅和股利形式得到實現(xiàn)，換言之，對于較大規(guī)模的鄉(xiāng)企，股份合作制不是穩(wěn)定的組織形式，而股份制能使財產(chǎn)使用權(quán)在所有權(quán)充分外化下實現(xiàn)獨立，是更合適的選擇。從勞動者供給而言，普通員工供給充裕，而管理者由于擁有較強決策能力等高昂人力資本使管理者的企業(yè)家精神被視作稀缺要素，同時人力資本與所有者的不可分離造成管理者供給壟斷，實現(xiàn)人力資本量化必須盡量滿足其剩余索取權(quán)與控制權(quán)，最大化企業(yè)總價值。在雙方博弈中，普通職工的可替代性強和管理者的可替代性差導(dǎo)致股份制最終發(fā)展到經(jīng)理持大股的形式?？梢姽煞葜频某霈F(xiàn)到經(jīng)理持大股的產(chǎn)生均具有合理性。

三、進一步發(fā)展我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的基本對策

1、進一步發(fā)展我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的困境

鄉(xiāng)企尤其是實行地域擴張戰(zhàn)略的鄉(xiāng)企，可能面臨跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，但法律的地域界定使得其產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)和利益歸屬不確定，大部分鄉(xiāng)企未能擺脫地域束縛而在更大范圍實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致如下問題。

（1）產(chǎn)業(yè)布局分散，難以在空間上集中配套，引發(fā)諸多隱患：鄉(xiāng)企規(guī)模難以擴大，不能有效促進專業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)；鄉(xiāng)企占用大量耕地，污染農(nóng)村環(huán)境；人口未能集聚，使農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，損失了在相同農(nóng)村工業(yè)規(guī)模下由人口集聚創(chuàng)造的第三產(chǎn)業(yè)崗位；鄉(xiāng)企未能充分依托周邊城市，未能享用城市外部經(jīng)濟效益，拉大和城市企業(yè)的差距，造成公共設(shè)施難以發(fā)展。

（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理：絕大多鄉(xiāng)企已非集體化，所有權(quán)和使用權(quán)被管理者掌控，致使其主要動機在于致富和維權(quán)，創(chuàng)新意識差，依然通過降低成本搶占有限市場，造成不同鄉(xiāng)企的產(chǎn)品技術(shù)構(gòu)成相似性大，各產(chǎn)業(yè)供給與需求不緊密。

（3）鄉(xiāng)企從鄉(xiāng)村金融機構(gòu)籌資面臨尷尬境地：金融資源分布與鄉(xiāng)企布局不匹配，缺少以鄉(xiāng)企為重點對象的中小金融機構(gòu)，有些地方甚至大規(guī)模撤并基層金融網(wǎng)點；鄉(xiāng)村中小金融機構(gòu)對鄉(xiāng)企惜貸，開放項目規(guī)模小、期限短、品種少、比重低；由于風(fēng)險分散與補償機制的制度設(shè)計缺失，鄉(xiāng)村金融機構(gòu)面向鄉(xiāng)企的借貸積極性受到消磨。

2、進一步發(fā)展我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的機遇和政府的基本對策

地域特征已成為鄉(xiāng)企實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的桎梏，亟需政府跨地域合作，解脫產(chǎn)權(quán)束縛。當(dāng)前我國以穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化為依托，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與推進城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，從而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。這為鄉(xiāng)企進一步發(fā)展提供了機遇：城鄉(xiāng)融合為產(chǎn)權(quán)分散提供可能，利于擴大鄉(xiāng)企邊界，充分發(fā)揮競爭機制。因此政府應(yīng)回歸正作用，營造良好市場環(huán)境，引導(dǎo)資源合理配置。而產(chǎn)權(quán)制度決定利益最終分配，政府應(yīng)加強引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)制度改革，深化產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，促使產(chǎn)權(quán)充分流動，使鄉(xiāng)企產(chǎn)權(quán)真正成為可分割為若干獨立組成部分的權(quán)利束。政府還可開出以下藥方。

（1）調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。將鄉(xiāng)企和小城鎮(zhèn)兩大戰(zhàn)略有機結(jié)合，逐漸放開地域約束，引導(dǎo)鄉(xiāng)企向小城鎮(zhèn)集中，使鄉(xiāng)企享受較完備的公共基礎(chǔ)設(shè)施和城市外部經(jīng)濟效益；協(xié)調(diào)地域關(guān)系，為鄉(xiāng)企跨地域集聚要素掃除行政障礙；推進鄉(xiāng)企東中西合作，達到優(yōu)勢互補，各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展；引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)附近的鄉(xiāng)企向發(fā)達地區(qū)靠攏，加強專業(yè)化協(xié)作，強化發(fā)達地區(qū)增長極對鄉(xiāng)企的輻射作用。

（2）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。支持鄉(xiāng)企發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，緩解勞動力過剩；將農(nóng)村工業(yè)納入政府規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵鄉(xiāng)企利用鄉(xiāng)村優(yōu)勢，構(gòu)建農(nóng)村工業(yè)優(yōu)勢；制定招商引資計劃，選擇具有較大引致投資效應(yīng)尤其是能帶動鄉(xiāng)企聯(lián)動發(fā)展的項目，幫助鄉(xiāng)企構(gòu)建發(fā)展能力；當(dāng)鄉(xiāng)企勞動型密集產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟時，著重扶持資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（3）鼓勵并加強鄉(xiāng)村金融機構(gòu)建設(shè)。整合鄉(xiāng)村金融機構(gòu)存量，建立聯(lián)動機制；根據(jù)鄉(xiāng)企大都屬于中小企業(yè)的情況，結(jié)合中小企業(yè)銀行與中小企業(yè)信息與成本對稱的優(yōu)勢，合理吸收閑散資金，鼓勵設(shè)立、發(fā)展鄉(xiāng)村中小企業(yè)銀行；鼓勵成立互助性民間中介擔(dān)保機構(gòu)，使信用評估與授予信用的機制更為科學(xué)，降低銀行擔(dān)保評估風(fēng)險；建立信息平臺，使鄉(xiāng)村金融機構(gòu)借鑒經(jīng)驗，加大風(fēng)險分散與補償機制等創(chuàng)新；鼓勵鄉(xiāng)企提高資金利用效率，緩解資金不足。

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[3]李雁南、方天：鄉(xiāng)企制度變革回顧：基于競爭的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009(2).

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