邢振江

(忻州師范學院政史系,山西忻州 034000)

政府工具選擇與應用

邢振江

(忻州師范學院政史系,山西忻州 034000)

本文首先對我國政府工具的內(nèi)涵與分類進行了一個簡單的陳述和一個簡要的分析,在此基礎上對政府工具選擇的影響因素和應注意的問題進行了探討,最后重點分析了我國政府工具應用中存在的問題及我國政府工具應用的改進建議。

政府工具;選擇;應用

政府工具研究是行政管理學理論研究和實踐研究的新的重大課題,引進新的政府工具或新的管理技術(shù)有利于改進政府管理方式、轉(zhuǎn)變政府職能。通過政府工具的研究,我們可以將零散的政府工具知識串聯(lián)起來,并形成系統(tǒng),深入把握政府工具的基本概念和基本原理,完善行政管理學的內(nèi)容和學科體系,開辟新的研究領域和研究方法;同時,理論研究又可以指導我國行政管理的實踐,提高政府對管制類工具、經(jīng)濟類工具和信息類工具的選擇和利用水平,推動政府加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。本文主要介紹政府工具基本概念,在此基礎上對政府工具選擇作一個簡單的陳述,最后重點對政府工具應用進行分析和探討。

一、政府工具的涵義

政府工具是政府在一定的環(huán)境條件下,為提高政府能力,改善政府績效和政府管理水平,管理國家事務、社會事務,達成既定目標,采用的具體手段、技術(shù)和方式。

政府工具包括管制類工具、經(jīng)濟類工具和信息類工具三大類。管制類工具是政府為達到既定管理目標而依據(jù)法律或行政法規(guī)、行政規(guī)章強制要求行政相對方履行一定的義務。管制類工具有利于快速有效的達成決策目標。

經(jīng)濟類工具指的是政府通過稅收、補貼等經(jīng)濟措施誘導相對人,使相對人主動采取政府期望的行為,達到政府管理目標的手段。經(jīng)濟類工具是一類具有激勵性、引導性、自治性的工具。

信息類工具是指政府通過報紙、電視、網(wǎng)絡等形式與民眾積極溝通,加強政策宣傳,使民眾了解政策的目的、意義和內(nèi)容,從而獲得民眾支持的一類工具。

二、政府工具的選擇

(一)影響政府工具選擇的因素

1.管理目標。行政管理活動具體要達成的目標是選擇政府工具的首要的影響因素,工具為目標服務,目標決定工具。行政管理目標是選擇政府工具的依據(jù)和出發(fā)點,也要以實現(xiàn)目標為終點,緊緊圍繞目標進行工具的選擇。如果政府工具選擇的的不當或運用不好,收不到應有的社會效益,那么即使它花費的成本很少,單位時間內(nèi)地效率再高,該行政行為也沒有太大的意義,好的科學的目標也會得不到完滿的實現(xiàn),無法實現(xiàn)甚至還會起副作用。因此,在行政管理活動中,不僅要求管理的目標要具體、明確,更要求政府工具與管理目標的匹配。

2.選擇標準。進行政府工具的選擇,不僅受到行政管理目標的影響,還受到選擇標準的影響,常見的選擇標準如兼顧性、操作性、支持性等。

選擇某項政府工具,衡量某一政府工具的優(yōu)劣,有一項很重要的標準,那就是環(huán)境的支持,包括法律環(huán)境,政治環(huán)境甚至是經(jīng)濟環(huán)境和自然環(huán)境。如果某一政府工具的采用可能會損害一部分甚至一大部分人的利益,形成強烈的反彈,繼而嚴重影響政府的公信力,那么這項政府工具無疑是不能采用的。

同時,政府工具易操作性也是一項重要的標準,復雜、繁瑣、難于操作的政府工具的推廣往往需要操作人員具備良好的知識經(jīng)驗和素質(zhì),對一般的行政人員來說,這是一項高難度的任務。

最后,政府工具必須兼顧效率和公平,在效率和公平之間尋求平衡。效率是投入盡可能少的時間、成本達到產(chǎn)出的最大化,關注成本收益的比率。根據(jù)效率標準,政府工具的優(yōu)劣就是要看其在單位時間內(nèi)對資源的消耗是否最小化,最終給社會提供的產(chǎn)出是否達到最大化;公平性是指接受公共服務的管理相對方的公正性,其關心的主要問題是公共服務的接受者是否都受到公平的待遇,尤其是社會上的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務。因此政府工具要符合公平性原則,促進公共服務、社會收益能夠在社會公眾之間按照一定的標準進行均勻分配,同時也要對弱勢群體、落后地區(qū)進行輔助,促進社會的均衡發(fā)展。政府工具的選擇要在效率和公平之間尋求平衡,兼顧效率和公平,既要考慮如何使經(jīng)濟蛋糕變大,又要考慮如何公平分配經(jīng)濟蛋糕。那種為追求效率而犧牲公平的做法或為強調(diào)公平而忽略效率的做法都是不正確的。

3.利益因素。即理性選擇的個人或團體會出于極大化維護自身利益的需要而影響政策過程,以期政府選擇使其受益最大但負擔成本最小的工具。由于公共行政或公共政策本身就充滿政治性,因此,選擇治理工具首先受制于政治方面的考慮。

4.政府權(quán)威。林德布羅姆認為政府選取何種治理工具在一定程度上是看政府擁有的權(quán)威有多少。當政府擁有絕對權(quán)威時,政府優(yōu)先考慮的是組織性工具,因為控制成本幾近為零:而當政府的權(quán)威下降時,就只能運用經(jīng)濟性工具等等。因而,政府總是傾向于選擇強制性工具,即使它會給社會利益帶來損害。

5.政府工具自身。政府工具自身的特性應在很大程度上影響著政府工具的選擇,根據(jù)薩拉蒙的分析,我們可以從以下幾個方面對政府工具進行分析:

政府為社會提供的服務是政府直接進行的還是簡介進行的。由于市場失靈的存在,使公共服務、公共產(chǎn)品很難完全由市場直接提供,很多公共產(chǎn)品是需要政府直接提供以彌補市場的缺陷。間接的政府工具可以讓公民在眾多的公共服務提供者中自由選擇,有利于引進競爭機制,提高公共服務和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。但正是因為提供主體的復雜性,也對政府的管理帶來挑戰(zhàn),相應帶來許多問題,因此對政府管理而言,直接性強的政府工具更受歡迎。

某一政府工具為公眾提供服務的過程中,其主體作用的是政府機構(gòu)還是市場。如果一項服務不是由市場而是由政府機構(gòu)提供,該政府工具的自治性程度就比較低,反之,如果政府工具利用非政府機構(gòu)來提供公共服務和公共產(chǎn)品,那么這種政府工具的自治性成度就較高。自治性程度較高政府治理工具效率較高,適應性較高,但是公平性和有效性都較差。相反,那些自治性程度較低的治理工具,則在公平性和有效性方面較高,而在效率、適應性方面較差。

政府工具對行政管理對象行為的約束和規(guī)制,政府工具在強制性程度上具有很大的差異性。如公共信息屬于強制性最低的政府工具,不要求管理對象完全服從,民眾可以自由選擇自己的行為。而對破壞社會和市場秩序的行為進行的規(guī)制和懲罰則屬于強制性較強一類的,目的是維護政府管理的權(quán)威性,預防和制止混亂局面的產(chǎn)生,高效達成政府的目標。

政府工具工具所需要的資源能否進入一般的政策辯論過程,特別是能否在預算過程中反映。如果行政過程中花費的人力、物力和財力以及最終的行政活動的效益都能夠用具體的數(shù)據(jù)進行測算,能夠通過表格的形式清晰的反映出來,這類政府工具就屬于可見性程度較強的,也正是因為這類政府工具的投入產(chǎn)出容易測算和把握,使之更容易處理分配和發(fā)展的關系,更容易受到公眾的贊同和支持,但是相應帶來的問題是行政部門和行政人員的責任和績效也更加明確。

(二)選擇政府工具應注意的問題

要對政府工具進行有效的選擇,發(fā)揮政府工具應有的效用,應需注意以下幾個問題:

1.政府工具的選擇要考慮行政人員、行政相對方和具體的行政條件和環(huán)境。不同的政府工具具有不同的特點和使用對象,沒用任何一項政府工具是萬能的,也沒有一項政府工具是適用于所有情況的,因此,在選擇政府工具時,一定要充分運用權(quán)變理論,學會根據(jù)具體的條件進行具體分析。尤其是我們在引進國外先進的治理理念和政府工具的過程中,不能照抄照搬,一定要結(jié)合我國政治、經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)等因素,創(chuàng)造性的進行改良和組合,使之能夠真正發(fā)揮作用,達到政府的預期目標。

2.政府工具的選擇離不開對各個政府工具的分析研究。在選擇政府工具的過程中,除了要考慮行政人員、行政相對方和具體的行政條件和環(huán)境等因素外,還應當對政府工具本身進行認真仔細的研究,詳細分析每一個政府工具的優(yōu)缺點及其使用的情景,比較各個政府工具的屬性和特點,綜合考慮既定環(huán)境下選擇某一政府工具的后果,在利弊得失之間進行權(quán)衡,尤其應當注意的是政府工具的操作性和環(huán)境的支持度問題。

三、我國政府工具的應用

(一)我國政府工具應用中存在的問題

我國政府工具的應用仍存在不少問題,突出表現(xiàn)在以下方面:

1.在應用政府工具的過程中,往往不能結(jié)合我國的實際情況,不能與我國具體國情相結(jié)合,也沒有建立起我國政府工具應用的模式,更沒有做到具體問題具體分析,以至于在政府工具應用的過程中出現(xiàn)生搬硬套、脫離實際的現(xiàn)象,不能高效地發(fā)揮政府工具應有的作用,致使政府目標難以達成。比如在引進政府工具尤其是市場性工具進行民營化改革的過程中,政府把一部分公共服務職能轉(zhuǎn)交給私有部門,讓私有部門提供公共服務,將競爭機制和市場機制引進公共服務中,在一定程度上提高了公共服務的質(zhì)量,降低了政府的財政負擔,刺激了社會經(jīng)濟的發(fā)展,這種做法也符合公共管理發(fā)展的國際潮流。但在引進市場性工具之后,政府沒有認識到國外在進行民營化改革過程中所具備的相關的配套措施的作用,沒有考慮到我國轉(zhuǎn)型時期的特殊情況,沒有及時建立起相關的監(jiān)督約束機制,缺乏對市場主體的有效監(jiān)督,造成各競爭主體行為失范。

2.在應用政府工具的過程中對政府工具本身缺乏了解,沒能真正掌握其優(yōu)點、缺點,和它的應用機制、適用條件以及應用范圍,尤其是使用的政府工具和管理問題不匹配,出現(xiàn)管理低效甚至無效的情形,使政府工具的作用受到質(zhì)疑。

3.在政府工具應用的過程中,存在純技術(shù)化傾向。政府往往把政府工具僅僅看成是一種解決國家事務、社會事務、政府自身內(nèi)部事務的工具,為解決問題而解決問題,沒有考慮到一項政府工具的應用可能帶來的社會利益問題和價值問題,致使在政府工具的應用過程中受到來自政府內(nèi)外各方面的阻力,甚至遭遇“被擱淺”的尷尬局面。經(jīng)濟管制程度依然較高。

4.對管制類工具的應用熱情高漲,致使經(jīng)濟管制程度依然很高,由此帶來的弊端表現(xiàn)在以下方面:

(1)高管制帶來高成本。為加強管制,審批部門、管制部門都要配備若干工作人員,還有各種必要或不必要的設備。人員的工資、設備的購置和機構(gòu)的運轉(zhuǎn)費用,都要由納稅人、消費者來支付。同時由于管制者是行政組織而不是企業(yè),管制成本的高低與管制者利益并無直接關系,而且行政組織具有高度的壟斷性,缺乏降低管制成本的外部壓力。

(2)高管制易導致權(quán)力的尋租,產(chǎn)生各種腐敗行為。權(quán)力的尋租意味著社會強勢集團對弱勢群體的掠奪,因此很容易導致社會的不平等和利益分配的矛盾。權(quán)力尋租普遍涉及群眾的切身利益,是人們關注的熱點,已成為社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。另外,尋租活動客觀上對市場經(jīng)濟的基本規(guī)則也會造成破壞。因此,非常有必要對權(quán)力尋租行為進行治理。

(3)過度管制侵害經(jīng)濟自由。過度管制會侵害經(jīng)濟主體開展經(jīng)濟活動的自由,損害經(jīng)濟主體的正當?shù)慕?jīng)營、管理權(quán)益,剝奪或限制被管制者的投資、價格等各方面的自由權(quán)力,進而會損害整個社會的效率和公平問題。

(4)管制造成某些壟斷的合法化。政府為維護自身利益、公共利益等,以法律的形式規(guī)定某些部門或企業(yè)具有壟斷地位,致使這些經(jīng)濟活動主體因市場競爭的缺失而損害消費者的利益,隨意提升產(chǎn)品或者服務的價格,降低產(chǎn)品或者服務的質(zhì)量,影響市場經(jīng)濟健康有序的發(fā)展,破壞市場機制。

(5)管制加劇社會的兩極分化。經(jīng)濟管制在一定程度上可以保護弱勢群體的利益,但是經(jīng)濟管制與弱勢群體保護之間的關系具有相當?shù)膹碗s性,因為現(xiàn)有的管制從某種意義上說是一種分配的手段,政府都有代表私人利益的一面,都有作為“經(jīng)濟人”的行為。在具體管制過程中,政府出于理性“經(jīng)濟人”的選擇,往往將機會和利益的分配給代表自身利益的一小部分人,忽視甚至損害了弱勢群體的利益,致使社會兩極分化愈加嚴重。

(6)過度管制與 WTO規(guī)則相違背。WTO強制性規(guī)則的三大基本原則——非歧視原則、市場開放原則、公平競爭原則都要求政府放松管制,減少干預。我國從加入WTO以來,為與國際接軌,政府采取許多措施。但時至今日,我國政府的管制相對于WTO規(guī)則的要求仍嫌過度,尤其在行政審批方面,審批事項多、范圍廣、審批環(huán)節(jié)等問題不僅嚴重影響著我國的進出口貿(mào)易,也嚴重影響著我國成熟的市場經(jīng)濟的建立,損害了國家形象。

(二)我國政府工具應用的改進建議

1.科學合理地運用管制類工具。政府對市場的管制往往缺乏明確的責任主體和利益主體,造成管制的失靈,產(chǎn)生很多弊端,因此政府要適當減少管制,或者改變管制的方式,提高管制的透明度,以降低管理的成本,防止法定壟斷的形成,減少權(quán)力尋租現(xiàn)象,不僅有利于企業(yè)等市場主體的發(fā)展,適應WTO體系的規(guī)則,也有利于政府自身績效的提高,促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。在放松管制的同時,為防止轉(zhuǎn)型帶來的混亂,保證公共服務的質(zhì)量,實現(xiàn)經(jīng)濟的健康有序的運行,應當分步驟、分時期的逐步放權(quán),并且要加強制度建設和相關的立法工作,建立明確市場主體的責任,約束企業(yè)的行為,防止出現(xiàn)“一收就死,以防就亂”的局面。

2.結(jié)合我國的實際情況,建立起我國政府工具應用的模式,促進政府工具應用的“內(nèi)地化”、“地方化”;深入了解政府工具本身的特點和應用機制、適用條件以及應用范圍,使政府工具和管理問題相匹配;不能把政府工具僅僅看作是一種技術(shù)、手段和工具,還應當考慮到政府工具的應用可能帶來的社會關系的改變以及各種利益矛盾,盡可能減少政府內(nèi)部和社會各方面對政府工具應用的阻力,高效地發(fā)揮政府工具應有的作用,達成政府目標。

3.制定多種方案。在應用政府工具的過程中,除了要考慮行政人員、行政相對方和具體的行政條件和環(huán)境等因素以及政府工具本身之外,還需要靈活運用彈性原理,對行政管理過程進行預測,把握某一選擇方案的發(fā)展趨勢,對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件超前制定應對方案,對政府工具的應用可能出現(xiàn)的意外情況甚至是負面影響也應當制定預案,確保政府工具應用的有效性。

4.建立政府工具有效運行的保障機制。政府工具的應用離不開行政主體,也離不開行政權(quán)力,需要行政主體依法正確合理的運用行政權(quán)力去發(fā)揮政府工具的功效。由于我國正處于轉(zhuǎn)型時期,法制建設尚不夠完善,市場經(jīng)濟還不夠成熟,行政組織及其工作人員在運用行政權(quán)力的過程中存在很多不合理、不合法甚至違法亂紀的現(xiàn)象。有利益的地方爭相監(jiān)管,越權(quán)越位,沒有利益的地方互相推諉,甚至出現(xiàn)了大量的索賄、貪污等犯罪問題,這些都會嚴重影響政府工具的有效應用。從根本上來說,還是我國政府缺乏完善的監(jiān)督機制和制約機制,致使行政主體運用行政權(quán)力開展行政行為的過程中偏離了公共利益和公共服務這一目的,嚴重影響了政府工具的功效和性質(zhì)。因此,政府工具的應用急需一套切實可行的保障機制,對行政主體、行政權(quán)力進行必要的限制,建立完備的監(jiān)督約束機制,人大、司法、監(jiān)察等官方監(jiān)督機制和新聞輿論、民眾等民間監(jiān)督機制有機結(jié)合,在保證行政組織良性發(fā)展的同時也有利于保障政府工具發(fā)揮其有效的作用。

總之,我國目前處于改革發(fā)展的攻堅階段,行政管理體制的改革是改革的重要內(nèi)容之一,對政府工具的引進、研究和選擇和應用勢必將推動我國行政管理體制改革,促進我國服務型政府的構(gòu)建,維護公共利益,改進政府的管理方式,提高行政組織的績效。

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On the Choice and Application of Chinese Government Tool

XING Zhen-jiang
(Dept.of Politics and History,Xinzhou Normal College,Xinzhou 034000,China)

This first article gives a brief introduction and summary of the present development ofChinese Governmenttool. Then,thearticle makessomebeneficial discussions on the choice of Chinese Government tool.Finally the article analyzes the existed problem in the application of Chinese Government tool and proposes the improvement suggestion.

government tool;choice;application

D630

A

1008-2603(2010)05-0077-05

2010-08-18

邢振江,男,忻州師范學院政史系講師。

(責任編輯:李瀟雨)