朱漢卿,徐興江

(1.襄樊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院,湖北 襄樊 441053;2.樊城區(qū)太平店教管會(huì),湖北 襄樊 441131)

農(nóng)村土地征用問(wèn)題及對(duì)策

朱漢卿1,徐興江2

(1.襄樊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院,湖北 襄樊 441053;2.樊城區(qū)太平店教管會(huì),湖北 襄樊 441131)

近年來(lái),由于我國(guó)土地征用制度不夠完善,農(nóng)村土地征用問(wèn)題日益突出,由此引發(fā)的社會(huì)矛盾日益尖銳,嚴(yán)重影響到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)的社會(huì)穩(wěn)定。從我國(guó)農(nóng)地征用的問(wèn)題和現(xiàn)狀出發(fā),堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,應(yīng)從以下四個(gè)方面完善土地征用制度,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定:加強(qiáng)、完善農(nóng)村土地征用立法;完善征地補(bǔ)償程序;完善征地農(nóng)民的社會(huì)保障;完善監(jiān)督檢查機(jī)制與土地權(quán)益救濟(jì)程序。

農(nóng)村土地征用;土地立法;社會(huì)保障;監(jiān)督救濟(jì)

土地是農(nóng)民最主要、最基本的生產(chǎn)資料和經(jīng)營(yíng)載體,它扮演著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來(lái)源和社會(huì)保障的雙重角色。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展,越多的農(nóng)民土地被征用,農(nóng)民則希望自己賴(lài)以生存為生的土地權(quán)利能夠得到充分的尊重,利益能夠得到保障。然而在現(xiàn)實(shí)的政府征地過(guò)程中,普遍存在公共利益界定模糊、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償款分配不合理、安置制度缺陷等問(wèn)題,征地后失地農(nóng)民與政府之間的矛盾還不同程度的存在,農(nóng)村土地征用問(wèn)題逐漸受到人們的關(guān)注。

一、農(nóng)村土地征用中出現(xiàn)的問(wèn)題

1.農(nóng)村土地征用過(guò)多、過(guò)濫

土地征用過(guò)多、過(guò)濫已成為損害農(nóng)民利益的最大問(wèn)題,近年來(lái)農(nóng)民的上訪已經(jīng)由原來(lái)的稅費(fèi)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為土地糾紛問(wèn)題。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》中規(guī)定:1997年至 2010年全國(guó)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo) 2950萬(wàn)畝。然而,僅 1997年至 2001年就已占用了 1351萬(wàn)畝,占 45.8%,按照這個(gè)速度至 2005年指標(biāo)就要用完。國(guó)土資源部發(fā)布的《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》指出,在嚴(yán)格控制前提下,2000年至 2030年 30年間,全國(guó)占用耕地將超過(guò) 5450萬(wàn)畝,而且上述用地?cái)?shù)據(jù)都是合法審批征用前提下的用地?cái)?shù)量,還不包括違法征地的情形。[1]據(jù)衛(wèi)星遙感資料,前些年違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20%～30%以上,有些地方甚至達(dá)到 80%。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償金少

我國(guó)當(dāng)前土地征用立法對(duì)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下法律中,我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征用或征收,并給予補(bǔ)償”;《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)第 47條中規(guī)定征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。這條中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定可以劃分為三個(gè)部分:一是土地補(bǔ)償費(fèi);二是安置補(bǔ)償費(fèi);三是地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。按照規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)是前三年土地平均產(chǎn)值的 6～10倍;安置補(bǔ)助費(fèi)是前三年土地平均產(chǎn)值的 4～6倍,也就是說(shuō)最低保證農(nóng)民征地后生活水平不下降,可以提高到最高 30倍。[2]法律對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者沒(méi)有最低限定,或者低限水平表達(dá)不清晰。還有就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)限于直接損失,間接損失的補(bǔ)償則根本不予考慮,即使是對(duì)直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過(guò)低。按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),根本沒(méi)有估計(jì)到這幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降的現(xiàn)實(shí)情況。土地明明已是價(jià)比黃金,而向農(nóng)民征用時(shí)卻按糧食的價(jià)格來(lái)計(jì)算補(bǔ)償,這根本不足以彌補(bǔ)農(nóng)民所遭受的損失,也根本不足以制約任意征地行為。

3.土地征用后安置不妥善以至農(nóng)民生活沒(méi)有保障

單單提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、增加補(bǔ)償?shù)慕痤~是不夠的。由于農(nóng)民的理財(cái)能力和投資能力弱,缺乏相應(yīng)的技能往往失去土地即是失業(yè),長(zhǎng)期下去難免會(huì)坐吃山空,陷入生活無(wú)著的地步?，F(xiàn)在安置方面的最大問(wèn)題就是長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到保證,我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民未享受到有效的社會(huì)保障,農(nóng)民希望在征地補(bǔ)償上建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的社會(huì)保障。但是事實(shí)上是現(xiàn)有的補(bǔ)償方式卻是“買(mǎi)斷式”的一次性給付,農(nóng)民稱(chēng)之為“一腳踢”。這種安置征地農(nóng)民的做法與勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展方向是不相符合的。

二、出現(xiàn)農(nóng)村征地問(wèn)題的原因

1.公共利益界定模糊

公共利益的需要是土地征用正當(dāng)性的必要條件,也是防止土地征用權(quán)濫用的重要措施。世界各國(guó)大都把公共利益的需要作為土地征用的唯一的合法條件在法律等文件中加以規(guī)定,我國(guó)也不例外。我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征用。”這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須為“社會(huì)公共利益的需要”。但是,較之其他發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)定,我國(guó)法律中關(guān)于土地征用的目的即“公共利益”的需要的規(guī)定就顯得太過(guò)于宏觀了,沒(méi)有對(duì)“公共利益”加以明確的界定,缺乏法定的且操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn),在很大程度上交由土地征用的審批機(jī)關(guān)根據(jù)他們的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,這種自由裁量權(quán)具有很大的隨意性,這為土地主管部門(mén)及相關(guān)機(jī)關(guān)亂用土地征用權(quán)提供了“合法”的借口和保護(hù)傘。在一些法規(guī)條例中,我國(guó)的公共利益需要被界定為國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)事業(yè)的需要,可謂范圍廣泛。正是“公共利益”的彈性解釋和本身不確定性導(dǎo)致了土地征用權(quán)濫用,因?yàn)檎囊鈭D都可看成是公共目的,并可以為此而征用土地,在這種冠冕堂皇的理由下大量的土地甚至是基本農(nóng)田被征用,各種形象工程、科技園、工業(yè)園等名目繁多的項(xiàng)目紛至沓來(lái),而在這種“光環(huán)”的背后是農(nóng)村土地過(guò)多、過(guò)濫地被征用。

2.征地補(bǔ)償分配不合理

“公共利益”的需要使土地征用權(quán)行使的合法原理性得到了肯定,但對(duì)原土地權(quán)利人給予補(bǔ)償,同樣是土地征用人在公法上應(yīng)盡的義務(wù)。多數(shù)國(guó)家規(guī)定對(duì)原土地權(quán)利人給予“完全補(bǔ)償”,即對(duì)于原土地權(quán)利人的補(bǔ)償能夠完全彌補(bǔ)其所遭受的損失。我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定了補(bǔ)償?shù)臄?shù)量標(biāo)準(zhǔn),但沒(méi)有明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t,缺乏相應(yīng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。這就使實(shí)際的征地補(bǔ)償中行政裁量權(quán)過(guò)大,影響征地補(bǔ)償?shù)墓?。此?《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,使得土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際為鄉(xiāng)村干部所控制,補(bǔ)償分配環(huán)節(jié)出現(xiàn)新問(wèn)題,農(nóng)民在土地被征用后所得甚少。這也在很大程度損害了農(nóng)民的利益。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法實(shí)施條例》)規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”這與《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理”存在性質(zhì)上認(rèn)定的錯(cuò)位,農(nóng)民集體所有演變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。問(wèn)題在于,農(nóng)民對(duì)集體所有土地的成員權(quán)如何體現(xiàn)?安置補(bǔ)償費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)是什么關(guān)系?集體經(jīng)濟(jì)組織所有顯然不等于農(nóng)民所有。在當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)權(quán)能普遍已名存實(shí)亡的情況下,這一規(guī)定更可能導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)歸村民委員會(huì)所有,甚至農(nóng)村基層干部所有。在土地征用關(guān)系中,農(nóng)民失去了他們共有的土地,但是卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。這是土地所有關(guān)系上的錯(cuò)位。

3.缺乏征地補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

我國(guó)征地補(bǔ)償機(jī)制存在根本缺陷,缺乏獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評(píng)定機(jī)構(gòu)。這使得征地雙方在確定補(bǔ)償費(fèi)意見(jiàn)不一致時(shí),沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)作出裁定。對(duì)土地本身的補(bǔ)償不是基于市場(chǎng)價(jià)格而是根據(jù)土地生產(chǎn)物的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。征地費(fèi)用因而嚴(yán)重偏離市場(chǎng)價(jià)格水平,先天不具備調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系的功能。相反,過(guò)低的征地補(bǔ)償費(fèi)用不僅遠(yuǎn)不足以構(gòu)成對(duì)地方政府的資金約束,反而成為地方政府大量征地、高價(jià)出讓土地以聚集財(cái)政資金的強(qiáng)烈誘因,進(jìn)而引致一波又一波的征地?cái)U(kuò)張。20世紀(jì) 90年代初,全國(guó)各地大興開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮,后雖在全國(guó)宏觀調(diào)控中有所控制,但是到了近兩年,控制濫設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)再次成為土地管理中的又一重大問(wèn)題。由此,國(guó)家在征地的過(guò)程應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),從而讓征地補(bǔ)償有個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)在農(nóng)村土地征用中缺少補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及補(bǔ)償款項(xiàng)分配不合理等原因,使得征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償金過(guò)少,農(nóng)民的利益受到損害。

4.缺少有效監(jiān)督、救濟(jì)程序

如果對(duì)土地征用過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督以及對(duì)征地后出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行合理、及時(shí)的救濟(jì),這樣便能使現(xiàn)有土地征用制度中存在的問(wèn)題及時(shí)得到安置和處理。然而我國(guó)現(xiàn)在缺乏明確、獨(dú)立和有效的征地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制,行政手段是現(xiàn)行規(guī)定中的糾紛調(diào)解手段,司法審查權(quán)被排除在外。由于現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于土地征用的部分沒(méi)有將司法審查納入到糾紛處理機(jī)制之內(nèi),所以,即使在土地糾紛通過(guò)行政訴訟程序訴諸法院的情況下,法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。[3]這樣就形成一種政府既是土地征用者同時(shí)又是糾紛的調(diào)解者的局面,從而使得糾紛的調(diào)解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明確的糾紛解決機(jī)制,常常導(dǎo)致民眾在有異議時(shí)陷入求告無(wú)門(mén)的困境。

三、解決農(nóng)村征地問(wèn)題的對(duì)策

1.加強(qiáng)、完善農(nóng)村土地征用的立法

根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和各國(guó)的實(shí)踐,對(duì)于土地征用存在的正當(dāng)性顯然沒(méi)有爭(zhēng)議。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何改革現(xiàn)有的土地征用制度。改革的總目標(biāo)就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權(quán)益,又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于中國(guó)土地征用制度的缺陷與征地過(guò)程中存在的問(wèn)題,并參考市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地征用的經(jīng)驗(yàn),中國(guó)土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下幾個(gè)方面:第一,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的保護(hù)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù),農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利,而且在土地被征用時(shí)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償。第二,應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的《土地征用法》,對(duì)于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項(xiàng)法律既要保證國(guó)家征用土地的公權(quán)力的有效行使,也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項(xiàng)法律中,應(yīng)當(dāng)對(duì)于征地過(guò)程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請(qǐng)、征地前公告、征地聽(tīng)證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實(shí)際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個(gè)方面。第三,增加農(nóng)村土地征用的聽(tīng)證程序和民主性。農(nóng)村土地征用前,應(yīng)提前公告進(jìn)入村民聽(tīng)證程序,傾聽(tīng)村民及其他各層次的聲音,而不是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算,因?yàn)閱蝹€(gè)農(nóng)民面對(duì)龐大的政府科層次體制永遠(yuǎn)是渺小的。[4]被征地農(nóng)民應(yīng)該有效地組織起來(lái)參加聽(tīng)證會(huì),在法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定被征地者 (農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人)或者公眾有權(quán)利對(duì)于征地目的、地段及數(shù)量等提出異議,政府征地部門(mén)有法律義務(wù)做出合理的解釋,而且司法機(jī)關(guān)有權(quán)就征地與否做出最后裁決,增加農(nóng)村征地的民主性,減少因征地而引發(fā)的矛盾。

2.完善征地補(bǔ)償程序

首先,完善征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格評(píng)估體系。對(duì)土地價(jià)值評(píng)估與價(jià)格的確認(rèn),是一件十分復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)工作,必須通過(guò)建立評(píng)估師資格、確認(rèn),評(píng)估與認(rèn)證體系來(lái)保障。只有這樣,才能尊重農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位,平等保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益和發(fā)展權(quán)。為此,我們土地征用制度改革的目標(biāo)模式必須改傳統(tǒng)的“公益目標(biāo)模式”為“產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)與公益目標(biāo)相結(jié)合”的目標(biāo)模式,即除戰(zhàn)爭(zhēng)、特大自然災(zāi)害、軍事、國(guó)防特別重大情形與特別公益事業(yè)外,國(guó)家征調(diào)國(guó)有單位、農(nóng)民集體組織,農(nóng)民 (農(nóng)戶(hù))與其他建設(shè)單位的土地等生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán),必須是確因特別公共利益所必需;并且按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律,規(guī)范交易、平等保護(hù)不同產(chǎn)權(quán)主體尤其是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)益,不因制度缺陷而無(wú)視農(nóng)民的土地持有產(chǎn)權(quán)主體地位,損害農(nóng)民的相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

其次,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,增加無(wú)地農(nóng)民收入。擴(kuò)大補(bǔ)償范圍是保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益的有效手段之一。征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成,應(yīng)以確定需補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目來(lái)確定。還應(yīng)當(dāng)包括土地本身和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi),以及必要的法律和專(zhuān)業(yè)服務(wù)費(fèi)用,如測(cè)量與評(píng)估費(fèi)用等。在按照市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行補(bǔ)償后,安置補(bǔ)助費(fèi)這一原有的補(bǔ)償項(xiàng)目就沒(méi)有存在的理由了。之所以規(guī)定政府征地時(shí)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償被征地一方必要的法律和專(zhuān)業(yè)費(fèi)用,是為了保證其可以借助法律和專(zhuān)業(yè)服務(wù)使自身的利益得到有效的保障。另外,對(duì)于因征地而導(dǎo)致的住房搬遷,除了一般補(bǔ)償項(xiàng)目外,可以考慮另外再給予一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

其三,改革土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配體制。農(nóng)村土地征用制度應(yīng)該兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民的利益,作為農(nóng)村土地征用制度的立法和改革應(yīng)考慮國(guó)家、集體和農(nóng)民在利益上的協(xié)調(diào)和均衡,在維護(hù)國(guó)家、集體的利益的同時(shí),切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益,這就要改革原有的分配制度。征地補(bǔ)償費(fèi)的不同構(gòu)成部分的分配辦法應(yīng)當(dāng)不同。按規(guī)定應(yīng)該付給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi),如地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)及搬遷費(fèi),應(yīng)當(dāng)直接支付給被征地的農(nóng)民,避免侵占和挪用的發(fā)生。對(duì)屬于集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償部分,應(yīng)當(dāng)為被征地的所有集體成員共同所有。這又包括兩種基本情形:部分集體成員的承包土地被征用、全部集體土地被征用。當(dāng)只有部分集體成員的承包土地被征用時(shí),屬于土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)的一部分應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民因失去所剩年期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失。當(dāng)全部集體土地被征用時(shí),土地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)屬于全體村民;應(yīng)當(dāng)以公有基金的形式進(jìn)行管理和投資,以保障失地農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和重新就業(yè);應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)管理使用的規(guī)定,以規(guī)范資金的使用,防治貪污、挪用和浪費(fèi)。

3.完善征地農(nóng)民的社會(huì)保障

長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)土地既是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料,又是農(nóng)民最基本的生活保障。當(dāng)農(nóng)民被征地之后,失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地本身,更是最基本的生存手段。解決失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題一直是我國(guó)城市化進(jìn)程中必須關(guān)注的焦點(diǎn)之一。[5]目前,我國(guó)還沒(méi)有完整的失地農(nóng)民勞動(dòng)和社會(huì)保障制度,也許最基本的法律保障體系建構(gòu)才是失地農(nóng)民生活保障的最低底線。

首先,建立失地農(nóng)民就業(yè)扶助制度。尋找失地農(nóng)民出路的核心問(wèn)題在于為失地農(nóng)民制造就業(yè)機(jī)會(huì)[6]對(duì)于征地后無(wú)地農(nóng)民的就業(yè)難題,靠國(guó)家或是用地單位提供的保障是不能徹底解決問(wèn)題的,積極的方法應(yīng)該是扶持和激勵(lì)就業(yè),尤其是鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)于長(zhǎng)期禁錮在土地上的農(nóng)村勞動(dòng)力,在失去土地后,開(kāi)始擺脫土地的束縛,開(kāi)始在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)上尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。[7]由于農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能都普遍較低,農(nóng)民在失地以后,往往就面臨著更大的生活和就業(yè)壓力。雖然我國(guó)也制定了一些失地農(nóng)民就業(yè)安置措施,但解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,最根本的還在于建立完善的就業(yè)制度和培訓(xùn)體系。因此,有必要建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)體系,打破農(nóng)村勞動(dòng)力和城市勞動(dòng)力在政策上和制度上的區(qū)別界限,以勞動(dòng)力素質(zhì)作為就業(yè)的主要標(biāo)準(zhǔn),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。在這個(gè)過(guò)程中,政府要積極發(fā)揮引導(dǎo)和組織的作用,幫助失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn),提高失地農(nóng)民的素質(zhì)和再就業(yè)的能力。另外,政府還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策支持失地農(nóng)民的就業(yè)和發(fā)展,通過(guò)稅收政策、信貸支持政策等鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。

其次,完善失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度。由于受“二元結(jié)構(gòu)”的影響,我國(guó)目前還沒(méi)有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度,農(nóng)民不可能享有與城市居民平等的社會(huì)保障。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)占人口總數(shù) 20%的城鎮(zhèn)居民享受 89%的社會(huì)保障,占人口 80%的農(nóng)村人口,僅享受 11%的社會(huì)保障。[8]同時(shí),我國(guó)也沒(méi)有建立關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度,所以,失地農(nóng)民既沒(méi)有了原來(lái)的土地保障,也沒(méi)有獲得相應(yīng)的社會(huì)保障,處在了社會(huì)的邊緣。在當(dāng)前的國(guó)情下,基本的社會(huì)保障無(wú)非就是達(dá)到“生有所靠,病有所醫(yī),老有所養(yǎng)”,[5]換句話說(shuō)就是享有最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié),也是憲法所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權(quán)”的必然要求。

4.完善監(jiān)督檢查機(jī)制和土地權(quán)益救濟(jì)程序

首先,完善農(nóng)村征地監(jiān)督檢查機(jī)制。監(jiān)督檢查是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理職能,以相對(duì)人是否守法和是否履行行政法律義務(wù)的情況,進(jìn)行單方面強(qiáng)制性了解、督促和疏導(dǎo)的具體行政行為。農(nóng)村土地征用上監(jiān)督檢查能夠?qū)⒄鞯匦袨檫^(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋、及時(shí)解決。農(nóng)村征地中若缺少有效的監(jiān)督檢查機(jī)制,則會(huì)使得一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏尊重公民財(cái)產(chǎn)的意識(shí),很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買(mǎi)賣(mài)土地、非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批、先征后批、以合法形式掩蓋非法占地等現(xiàn)象,致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重,造成了大量土地資源的浪費(fèi)。部分官員出現(xiàn)了畸形的政績(jī)觀,大搞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、形象工程等,受低征高賣(mài)的利益驅(qū)動(dòng),則會(huì)使政府部分官員走向腐敗。完善監(jiān)督檢查機(jī)制在農(nóng)村土地征用是十分必要的。一方面農(nóng)民在農(nóng)村土地征用的過(guò)程中一直處于弱勢(shì),對(duì)侵害到農(nóng)民的政府征地行為,即便通過(guò)訴之法律行為,農(nóng)民更是承受不了“民告官”漫漫征程。只有政府通過(guò)監(jiān)督檢查,約束自我行為,才能保護(hù)農(nóng)民的利益;另一方面,在農(nóng)村征地過(guò)程中,受利益的驅(qū)動(dòng),不少的官員難于把握德操,走向腐敗,為一己私利而無(wú)視農(nóng)民權(quán)益,因此補(bǔ)償價(jià)格過(guò)低、補(bǔ)償款不到位等情況更須監(jiān)督檢查機(jī)制在此中發(fā)揮作用。

其次,完善農(nóng)民土地權(quán)益救濟(jì)程序。目前,我國(guó)關(guān)于土地權(quán)益的救濟(jì)程序規(guī)定存在不足?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第 25條第 3款中規(guī)定:“對(duì)補(bǔ)償有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,有批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”。這是我國(guó)現(xiàn)行征地制度中,關(guān)于征地糾紛救濟(jì)途徑的唯一體現(xiàn)。但該規(guī)定沒(méi)有明確以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:一是政府裁決的程序;二是進(jìn)行裁決的具體主體是批準(zhǔn)用地的人民政府本身,還是由該政府委托的其所屬的具體職能部門(mén);三是政府的裁決是否具有終局性即政府的裁決是終局的,還是可以不服該裁決而進(jìn)行行政復(fù)議或進(jìn)行行政訴訟;四是對(duì)征地的合法性質(zhì)疑的救濟(jì);五是政府的不作為的救濟(jì)即在批準(zhǔn)用地的人民政府不予答復(fù)或沒(méi)有機(jī)構(gòu)或部門(mén)加以受理時(shí),失地農(nóng)民如何處理;六是征地補(bǔ)償合同爭(zhēng)議的救濟(jì)程序即如何看待征地補(bǔ)償合同的性質(zhì)和效力問(wèn)題等等。同時(shí)該條例規(guī)定:“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@種模糊性規(guī)定對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益的救濟(jì)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的障礙。國(guó)家應(yīng)當(dāng)從刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任等三個(gè)不同角度完善非法征地及侵犯被征地農(nóng)民合作權(quán)益行為的制裁和補(bǔ)償措施,用法律明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟(jì)程序?？傊?應(yīng)以法律、法規(guī)或其他形式盡快制定全國(guó)范圍內(nèi)適用的農(nóng)民土地權(quán)益救濟(jì)措施,以便通過(guò)司法方式解決因征地所引發(fā)的糾紛和矛盾,保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1] 趙殿國(guó).積極探索被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度[N].中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào),2003-12-18.

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[3] 程 潔.土地征用糾紛的司法審查權(quán)[J].法學(xué)研究,2004(2):50-56.

[4] 丁 剛.讓農(nóng)民組織起來(lái)[N].東方早報(bào),2007-03-14.

[5] 劉金國(guó),蔣立山.中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與法律治理[M].北京:中國(guó)法制出版社,2007.

[6] 周海燕.十處鄉(xiāng)村百年中國(guó)[M].上海:上海文藝出版社,2007.

[7] 李 萌,張佑林.農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力人力資源開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制研究[J].社會(huì)主義研究,2007(1):86-89.

[8] 張湘濤.中國(guó)農(nóng)村改革研究[M].長(zhǎng)沙:湖南人民出版社,2005.

Problem s and Countermeasures for RuralLand Requisition

ZHU Han-qing,XU Xing-jiang
(1.School of Economics,Political Science&Law,Xiangfan University,Xiangfan 441053,China; 2.TaipingDian EducationManagement Committee of FanchengDistrict,Xiangfan 441131,China)

In recent years,due to imperfection of land requisition system in China,relative problems are becom2 ing increasingly prominent,causing severe social contradictions as well as social instability in the economic de2 velopment.Land requisition system should be refined from the following four aspects:to strengthen and improve rural land requisition legislation,to improve requisition compensation procedures,to consummate the social secu2 rity of the farmers and to perfect supervision mechanis m and procedures of land rights and remedies.

Land requisition;Land law;Social security;Supervision and relief

D921

A

1009-2854(2010)06-0038-05

2010-03-11;

2010-05-27

朱漢卿(1972—),男,湖北襄樊人,襄樊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院講師。

(責(zé)任編輯:倪向陽(yáng);編輯校對(duì):江 河)