政府管制與服務(wù):權(quán)力與權(quán)利的張力

劉素英

政府管制與服務(wù):權(quán)力與權(quán)利的張力

劉素英

政府管制制度有存在的正當(dāng)性,但是過度管制或管制缺位有諸多危害。政府管制的范圍越廣,政府對經(jīng)濟和社會生活干預(yù)的程度也就越深,公眾的權(quán)利范圍就越窄。然而,政府管制內(nèi)在地產(chǎn)生權(quán)力擴張的沖動。政府管制中的利益博弈影響著對管制和服務(wù)的認(rèn)識。政府管制從另一個角度也是服務(wù),政府管制要以服務(wù)為中心,通過加強政府的公共服務(wù)職能,體現(xiàn)公民本位的價值追求。

政府管制;服務(wù);權(quán)力;權(quán)利

政府管制制度最早出現(xiàn)在美國,迄今已走過100多年歷史。1887年美國聯(lián)邦制定的《州際商務(wù)法》,是聯(lián)邦層次上第一部針對經(jīng)濟性管制的法律。根據(jù)該法成立了州際商務(wù)委員會(ICC),來對鐵路進行管制,這是美國成立的第一個現(xiàn)代管制機構(gòu)[1]。1890年通過美國歷史上第一部反托拉斯法案《謝爾曼法》,控制經(jīng)濟壟斷的發(fā)展。1906—1915年通過了《食品與藥物法》、《肉品檢驗法案》,銀行受到《聯(lián)邦儲蓄法案》的管制,《克雷頓和聯(lián)邦委員會貿(mào)易法》對其他經(jīng)濟和貿(mào)易活動也進行了管制。20世紀(jì)30年代,以美國為首的西方國家在經(jīng)濟大危機的背景下加強了政府管制,包括化妝品、公用事業(yè)、證券、航空、通信以及民營部門的勞工關(guān)系。20世紀(jì)六七十年代,聯(lián)邦管制著重于環(huán)境、工作場所的安全、勞動就業(yè)中的種族、婦女歧視等問題。

經(jīng)過多年的實踐,尤其是二次世界大戰(zhàn)以后,政府管制理論有了長足發(fā)展。20世紀(jì)50年代,以凱恩斯主義為代表的國家干預(yù)主義思潮,以“市場失敗論”論證了國家干預(yù)的必要性,對傳統(tǒng)的自由放任主義經(jīng)濟學(xué)說做了否定,強調(diào)加強政府管制的必要性;20世紀(jì)80年代,作為新自由主義流派代表的公共選擇學(xué)派,又以“政府失敗論”否定了國家干預(yù)的合理性,強調(diào)放松或者解除政府管制。政治理論的變革,也引發(fā)各國政府管制實踐的相應(yīng)改革。20世紀(jì)70年代末80年代初以來,英國的撒切爾政府和美國的里根政府、克林頓政府,進行了較為深入的放松管制改革。21世紀(jì)初,隨著美國次貸危機引發(fā)的金融危機的深化,英美各國政府紛紛拋棄“去監(jiān)管化”政策,加強對于金融服務(wù)業(yè)的管制,在英國一些人認(rèn)為“撒切爾主義最終失敗”[2],實踐的發(fā)展不能不引發(fā)學(xué)界對政府管制的進一步思考。

一、政府管制正當(dāng)性和局限性的理論思考

在西方經(jīng)典管制理論中,政府管制存在的主要理由是市場失靈、自然壟斷、外部性、信息不對稱。西方學(xué)者認(rèn)為政府管制是對正常的市場運轉(zhuǎn)失靈后的一種糾正,當(dāng)現(xiàn)實經(jīng)濟社會中完全競爭市場的一系列理想化假定條件不成立時,借助管制手段去維護市場的公平競爭,可以使資源配置達到帕累托最優(yōu)。

隨著歷史的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn),政府也存在著失靈。1986年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者“公共選擇理論之父”布坎南通過對政治過程的經(jīng)濟學(xué)分析,揭示了個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足,公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源,致使公共支出成本規(guī)模過大或者低效率,政策效果往往削弱而不是改善社會福利。由此,提出了一個與“市場失靈理論”對等的“政府—政治失靈理論”。他認(rèn)為,在民主社會中政府的許多決定并不真正反映公民的意愿,而政府的缺陷至少和市場一樣嚴(yán)重[3]281。在布坎南看來,政府作為公共利益的代理人,其作用是彌補市場經(jīng)濟的不足,并使各經(jīng)濟人所做決定的社會效應(yīng)比政府進行干預(yù)前更高。否則,政府的存在就無任何經(jīng)濟意義。但是政府決策往往不能符合這一目標(biāo),有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國家干預(yù)的社會正效應(yīng),也就是說,政策效果削弱而不是改善了社會福利。正如經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯·格瓦特勒所說,“公共選擇學(xué)說的主要貢獻在于證明,市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件”[3]282。弗里德曼斷言:導(dǎo)致市場失靈的那些因素,也同樣使政府難以找到一種滿意的解決辦法。一般來說,政府同市場參加者相比,前者并不比后者更容易地辨認(rèn)出誰是受益者誰是受害者,也不能更容易地估計出上述兩種人各得到多少好處受到多少害處。利用政府來補救市場的失靈,常常只不過是以政府的失靈代替市場的失靈。[4]

公共選擇理論揭示了政府失靈的表現(xiàn)和原因:決策信息不完全性、選民的“短見效應(yīng)”和“理性而無知”等導(dǎo)致了政策決策失誤;缺乏競爭性壓力、沒有降低成本的激勵機制、缺乏監(jiān)督信息等造成了政府工作機構(gòu)的低效率;利益集團、官僚機構(gòu)、立法部門追求預(yù)算最大化而導(dǎo)致了政府?dāng)U張;特殊利益集團為謀求政府保護、逃避市場競爭、實現(xiàn)高額壟斷利潤而引起了政府尋租等[5]。公共選擇學(xué)派對西方現(xiàn)行民主制度,對國家和政府深表懷疑,正如布坎南所說:公共選擇理論“以一套悲觀色彩較重的觀念取代了關(guān)于政府的那套浪漫、虛幻的觀念”[3]282?！爸灰袌霭l(fā)揮作用,就不再需要政府。市場能使人們在有自由和秩序的社會制度中相互作用,政府只要提供法律保護傘就行了。”[3]272

以公共選擇理論為基礎(chǔ),20世紀(jì)80年代后在英美國家興起了被稱為新公共管理的政府改革模式。這種大規(guī)模的政府改革或政府再造運動要求政府像企業(yè)那樣高效運作,政府官員要像企業(yè)家那樣精打細算地使用財政資金,政府服務(wù)走市場化道路。“政府再造就是用企業(yè)化體制來取代官僚制體制。”[6]這種市場化政府模式相信市場自由競爭的力量可以實現(xiàn)自利的個人、企業(yè)、社會集團和公共機構(gòu)之間利益的平衡,從而達到社會效益最大化。

利用市場機制改造政府,有利于提高政府的效率,能夠滿足公民的部分需要,但是這種觀點的問題在于它沒有考慮民主社會平等和正義的價值觀念。新公共選擇理論拒絕了公共精神、公共服務(wù)的價值觀念,而這些觀念在現(xiàn)代社會是不可或缺的。政府管理與企業(yè)管理完全不同。政府管理的目標(biāo)和價值取向是社會安定、社會福利和社會公平,它的最主要手段是通過稅收實現(xiàn)國民財富的二次分配,提供私人和企業(yè)所不愿或不能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù):社會福利、社會保障、社會安全、環(huán)境保護、國家安全、國際環(huán)境。而企業(yè)的最高目標(biāo)和價值是利潤和效率。完善的市場機制可以滿足效率原則的要求,但對最終實現(xiàn)公平分配可能無法做到。把政府像企業(yè)一樣用市場化機制來管理,有可能導(dǎo)致對公平原則的背離。正如薩繆爾森認(rèn)為的,一個不受任何管制的市場會造成貧富兩極分化,而這正是一個人道的社會所力圖加以縮小的[7]。

登哈特夫婦(JanetV.Denhardt&RobertB.Denhardt)總結(jié)了舊公共行政的主流觀點,指出奧斯本、蓋布勒倡導(dǎo)的“再造政府”理論與實踐的缺陷,提出了這樣一個問題:當(dāng)我們急于掌舵時,也許我們正在淡忘誰擁有這艘船。而政府是屬于它的公民的。因此,登哈特提出公共行政人員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時應(yīng)該著重強調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)。[8]21登哈特在對當(dāng)代的新公共服務(wù)的三個理論——民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會的模型、組織人本主義和組織對話理論——關(guān)注的基礎(chǔ)上,提出了新公共服務(wù)的七條理念:服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客;追求公共利益;重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神;思考要具有戰(zhàn)略性,行動要具有民主性;承認(rèn)責(zé)任并不簡單;服務(wù)而不是掌舵;重視人而不只是重視生產(chǎn)率。[8]40-41

新公共服務(wù)型政府模式是政府以公民社會為評價標(biāo)準(zhǔn),以公共利益為最高目標(biāo),建立民主、平等、合作的新型公民政府關(guān)系。政府的作用是通過與公民對話,在公民和各利益集團間充當(dāng)中間人,協(xié)調(diào)政府、私人、非政府組織的利益,形成利益共識。政府官員必須遵循法律要求,認(rèn)真履行義務(wù),承擔(dān)對公民社會的責(zé)任。這是新公共服務(wù)型政府的基本特征。

自1989年世界銀行首次使用“治理危機”一詞并于1992年起將年度報告稱為《治理與發(fā)展》后,治理(governance)和善治(good governance)便成為社會科學(xué)界的熱門話題,一般認(rèn)為,治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作。治理可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足,但治理不是萬能的,它也內(nèi)在地存在著許多局限,有效的治理必須建立在國家和市場的基礎(chǔ)上,是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在政府失靈和市場失靈,也存在著治理失靈的可能。善治是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。善治的基本要素有合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性等。善治有賴于公民自愿合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同,沒有公民的積極參與,不會有善治。因此公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ),沒有健全和發(fā)達的公民社會,就不可能有真正的善治。

搖擺于“管理主義”和“憲政主義”之間的西方政府理論發(fā)展情況如表1所示:

____表1

二、政府管制的權(quán)力擴張沖動和對公民權(quán)利的限制

政府管制的范圍越廣,政府對經(jīng)濟和社會生活干預(yù)的程度也就越深,公民權(quán)利的范圍就越窄。然而,政府管制內(nèi)在地產(chǎn)生權(quán)力擴張的沖動。

首先,表現(xiàn)在管制機構(gòu)的擴張。

以美國為例,僅聯(lián)邦一級就有百來個管制機構(gòu),其范圍從工人安全、環(huán)境保護,直至反托拉斯法的實施和保護消費者等[9]。聯(lián)邦規(guī)章在《聯(lián)邦登記》中的頁數(shù)從1936年的2 599頁增加到1977年的65 603頁,其中僅在1970年頁數(shù)就增加了兩倍。聯(lián)邦規(guī)制預(yù)算在同一時期增加了6倍。管制機構(gòu)中的常設(shè)全職崗位從1970年的28 000個增加到1979年的81 000個[10]。

長期以來,中國政府行政部門一直被機構(gòu)臃腫、隊伍龐大、人浮于事、效率低下所困擾。改革開放以來,中國分別在1982—1983、1987—1988、1993—1996年進行過3次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革,力度最大的一次是1998年國務(wù)院機構(gòu)改革,以此為先導(dǎo),全國相繼開始了機構(gòu)精簡和審批制度改革。2001年9月,國務(wù)院提出全面推進審批制度改革,轉(zhuǎn)變政府職能。同年11月,中國正式加入世界貿(mào)易組織,面對來自全球化的沖擊,中國各級政府轉(zhuǎn)變職能,應(yīng)對挑戰(zhàn)的壓力更顯急迫。2003年,《行政許可法》頒布實施,大批審批項目被取消。但迄今為止,中國政府機構(gòu)改革仍未能完全擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

其次,表現(xiàn)在管制機構(gòu)權(quán)力的膨脹趨勢。

對管制行政的一個主要的批評是管制機關(guān)傾向于制定管得很寬的規(guī)章并不斷擴大管制的范圍。據(jù)《行政許可法》實施前統(tǒng)計,中國五級政府最少有4 800萬件規(guī)制職能,其中中央政府有2.8萬到3.2萬件規(guī)制事項。大量的規(guī)制職能,造成了名目繁多的行政許可,極大地扼制了市場的活力,從而阻礙了社會的發(fā)展,同時也為政府權(quán)力的尋租提供了廣闊的空間[11]。另外,管制機關(guān)通常傾向于增加越來越多的管制,卻不刪除那些過時的管制事項。這種現(xiàn)象被稱之為“管制的棘輪效應(yīng)”[12]。盡管過去的法規(guī)已經(jīng)失去時效,管制官員卻沒有撤銷的動機,不去廢止或簡化管制法規(guī),而是另起爐灶制定新的管制條款,導(dǎo)致管制條款越來越膨脹。

20世紀(jì)60年代以來,西方國家由管制型政府向非管制型政府過渡,“非管制型政府相對于政府作用和政府雇員的激勵機制而言是最積極的一種形式。該模式有兩條基本主張:第一條認(rèn)為,政府是社會中的一種進步力量;第二條認(rèn)為,政府不去干預(yù),政府雇員將會做好自己的工作,用一種雖然不完美但很合理的方式為公眾提供服務(wù)”[13]。中國政府改革體現(xiàn)出由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變的取向。這既是吸取了西方發(fā)達國家的經(jīng)驗,也符合中國自身的國情。管制過度有多方面的危害性,以行政許可為例:

行政許可是一種彌補市場缺陷的事前管制手段。濫設(shè)行政許可會窒息市場的生機和活力;導(dǎo)致壟斷,妨礙公平競爭;滋生腐敗;官僚主義橫行,效率低下,市場交易成本增加等。有學(xué)者指出,行政許可過多過濫,不僅使公民本身應(yīng)有的自由和權(quán)利受到限制,而且還在很大程度上使政府權(quán)力無限擴大,這種現(xiàn)象所產(chǎn)生的結(jié)果,不僅不可避免地導(dǎo)致機構(gòu)的膨脹和臃腫,導(dǎo)致國家財政的超額支出,導(dǎo)致對民間活動的過度拘束,影響經(jīng)濟主體發(fā)揮其應(yīng)有的創(chuàng)造性和能動性,而且還可能導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生,為仆人變成主人再變成蛀蟲創(chuàng)造條件。[14]

另外,濫設(shè)行政許可對政府威信的危害性極大,“在每一個國家,行政是政府行使直接權(quán)力的部門,并且是直接和公眾打交道的,個人的希望和恐懼主要是指向它的,政府的好處以及政府的恐怖和威信也都是通過它表現(xiàn)在公眾眼里的”[15]。行政許可是一種外部行政活動,而政府行政系統(tǒng)的效率、政府行政系統(tǒng)的公正與偏私都直接表現(xiàn)在外部行政活動中。外部行政法的狀況更能夠表現(xiàn)政府系統(tǒng)的特征,是政府威信的一個感應(yīng)器?！耙话愕刂v,外部行政法有嚴(yán)格的程序規(guī)則,并突出管理相對一方在與行政機關(guān)打交道時的主動性,政府行政系統(tǒng)和管理相對一方就能夠融洽相處。反之,如果在外部行政法中突出政府的管理性能,而忽視管理相對一方的權(quán)益,兩者就會處于緊張的關(guān)系形態(tài)之下。在前一種情況下,公眾可能對政府行政系統(tǒng)有較高的行為評價,因而政府的威信較高;而在后一種情況下,公眾則對行政系統(tǒng)有抵觸情緒,因而政府的威信也就較低?！盵16]

“管得少的政府是管得好的政府”[17],法治政府的第一要義是保障人民的權(quán)利和自由,而要保障人民的權(quán)利,就必須限制政府的權(quán)力,限制政府規(guī)制人民社會生活和經(jīng)濟生活的范圍,建設(shè)有限政府。

三、政府管制中的利益博弈影響

史普博指出:“管制在許多方面是市場參與者之間的一個討價還價過程。”[18]簡·萊恩認(rèn)為,現(xiàn)代治理過程中主要牽扯以下四方:(1)政府;(2)政府行政官員;(3)經(jīng)濟中的賽局參與者;(4)公民和普通的民眾。這四方是在一個高度制度化的環(huán)境中相互影響、相互作用的。[19]然而,政府治理過程中的各方各有其利益。

首先,行政系統(tǒng)具有獨立的利益是一個毋須論證的事實。

行政系統(tǒng)中的人員構(gòu)成了一個固定的社會階層,作為一個階層自然有著獨立的利益?！霸诂F(xiàn)代社會中,科層制與社會的分離狀態(tài)是明顯的。主要表現(xiàn)是科層的利益和社會的利益是不一致的?？茖佑兄约邯毩⒌幕顒右?guī)律,科層的各個層次之間的聯(lián)系比科層整體與社會之間的聯(lián)系還要密切。對于科層的各單位和各構(gòu)成分子而言,服從科層的獨立利益、獨立意志比服從社會的獨立意志還要重要。因為,科層制一旦形成,對科層各構(gòu)成部分和各構(gòu)成分子來講,決定其命運的并不是社會,而是科層內(nèi)部?！盵20]正是由于行政機關(guān)及其工作人員在行使公權(quán)力時不可避免地受到自身利益的干擾,導(dǎo)致某些行政過程在運行中背離正常軌道甚至變成以維護公共利益為名而掩蓋個體利益之實。在我國存在的部門保護主義和地方保護主義印證了哈耶克所說的“主要的威脅不是個人的自私而是群體的自私”,“一個封閉性群體的自私,或者其成員想使該群體變成一個封閉性群體的欲求,卻始終是與大社會成員所具有的真正的共同利益相反對或相沖突的”,而且,“各種群體的集體利益卻遠沒有趨近整個社會的利益,而恰恰是與之相悖的”[21]。行政系統(tǒng)內(nèi)部的利益和社會的利益、行政執(zhí)法機關(guān)的利益和行政相對人的利益是一對難以調(diào)和的矛盾。

其次,政府行政官員有著自己的利益。

盧梭指出:“縱使個別意志與公意在某些點上互相一致并不是不可能的,然而至少這種一致若要經(jīng)常而持久卻是不可能的;因為個別意志由于它的本性總是傾向于偏私,而公意則總是傾向于平等。”[22]在法律上有一個古老的原則即人民或公眾的利益是最高的法律。其基本的內(nèi)涵是,在所有必要的情況下,個人利益必須為眾人的利益讓步,即便延及其生命[23]。然而無論一個人道德多么高尚,都很難擺脫對自身利益的追求和對個人權(quán)利的維護,“人性本惡”可以說是法律產(chǎn)生的默認(rèn)前提。詹姆斯·麥迪遜在主張通過美國憲法時曾有一句廣為流傳的名言:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。”[24]

西方行政學(xué)里對人性的假設(shè)大致包含:公共選擇理論的消極的“經(jīng)濟人”假設(shè)和丹哈特理想行政人員模型假設(shè)(公職人員是效命于公共利益的)。公職人員也是一個組織人,且是公共組織內(nèi)部的人,因此他們必須具有一定公共利益導(dǎo)向。但是人首先是一個自然人,因此公職人員享有合理合法的私人利益是不可避免的。

再次,經(jīng)濟中的賽局參與者。市場中的企業(yè)毫無疑問在追逐自身的利益,值得討論的是一些組織。

改革開放以來,中國政府管制改革的趨向是通過放松管制,一方面取消政府過去實施的大量的不必要的規(guī)制,還市場主體和公民個人以自由;另一方面將某些必要的規(guī)制轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織和中介機構(gòu)實施。只保留少量的真正屬于“公共物品”范疇的管制由政府實施,此舉有助于政府職能的轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移,為政府淡出經(jīng)濟、社會事務(wù)的管理預(yù)留通道,促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)化,建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的政府架構(gòu)和權(quán)責(zé)模式。

但是,這些組織——主要有社會團體、事業(yè)單位、企業(yè)組織、基層群眾自治組織以及有關(guān)技術(shù)檢驗鑒定機構(gòu)等,既有公益性的,也有非公益性的,他們往往有自己的經(jīng)濟需要甚至贏利目的。如果在法律上不加禁止,許可權(quán)與經(jīng)營權(quán)結(jié)合,就從根本上違背了自然公正的法理。既做裁判,又做球員,自己做自己的法官。然而,現(xiàn)實情況是中國對行業(yè)組織、中介組織的法律約束缺位?！缎姓S可法》規(guī)定,如果通過行業(yè)組織和中介組織能夠自律管理的,就可以不設(shè)定行政許可。法律賦予這些組織履行與行政許可相近、相似的職能,但如何界定這些組織的權(quán)力范圍以及依法規(guī)制他們的行為仍是法律中的模糊地帶,甚至是空白。中國的行業(yè)協(xié)會和中介組織發(fā)展還處于起步階段,主要形成于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,大部分行業(yè)協(xié)會不是企業(yè)自發(fā)形成或靠自律機制運作的,“不少是由過去的行業(yè)行政主管部門轉(zhuǎn)變過來的,往往有的是將計劃經(jīng)濟時期的行政機關(guān)整體或者部分改頭換面,甚至有的是一個機構(gòu)兩塊牌子,向有關(guān)行政機關(guān)登記為社團法人,便成為行業(yè)協(xié)會”[25]。具有較強的官辦性和對政府的依賴性,沒有一個健全的機制來進行嚴(yán)格約束,既缺乏行業(yè)和社會誠信,又容易形成關(guān)系依托或行業(yè)壟斷。

美國學(xué)者斯圖爾特認(rèn)為:“放松管制在實踐中只會導(dǎo)致政策的自由裁量權(quán)的一次轉(zhuǎn)移,從行政機關(guān)那里轉(zhuǎn)向大型的、高度組織化的私人利益團體。在一個以經(jīng)濟和社會權(quán)力高度集中為特征的現(xiàn)實世界中,由私人自行安排秩序的制度只會反映組織化利益和未組織化利益之間的極端不對稱,因此,為了使這樣的不對稱恢復(fù)平衡,一項行政干預(yù)措施是必要的?！盵26]因此,既要防止行政機關(guān)在權(quán)力向公共組織轉(zhuǎn)移過程中,以行業(yè)組織和中介組織為依托,收取費用和濫施權(quán)力;也要研究如何避免這些組織濃厚的官辦色彩,變成“準(zhǔn)政府”,不但不能發(fā)揮積極作用,反而成為政府管制改革中的又一制度性障礙。

四、政府管制與服務(wù)的辯證關(guān)系:權(quán)利與權(quán)力的對立統(tǒng)一

在現(xiàn)代民主社會中,政府的權(quán)力為人民所授予、由憲法所規(guī)定。憲政國家通過限制政府權(quán)力,使政府的權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng),以保護公民的權(quán)利。在憲政原則下無責(zé)任的權(quán)力沒有合法性。然而直到今天,任何一個憲政政府依然不是權(quán)力極小責(zé)任極大的“最好政府”,如果不努力在政府的權(quán)力和責(zé)任之間取得一個平衡,人們就要在事實上做出一個困難的選擇:是授予政府更大的權(quán)力以保證其對社會承擔(dān)更大的責(zé)任、提供更好的福利,還是授予政府很小的權(quán)力同時接受政府承擔(dān)很少的社會責(zé)任呢?前者要求加強政府管制,后者要求放松管制或者解除管制。

政府管制有存在的正當(dāng)性,但是過度管制或管制缺位都會問題叢生。因此核心的問題不是到底要加強還是放松甚至解除管制,而是如何管制,應(yīng)該管制什么,在管制中如何取得不同利益和價值的平衡。政府管制具有管理性,管理途徑強調(diào)效率。正如威爾遜所說:“公共行政的研究目標(biāo)在于:一是研究政府應(yīng)如何適當(dāng)而成功地運作;其二是政府如何能在花費最少的金錢與資源的條件下,以最有效率的方式來從事各種活動。”[27]管理要遵循市場機制。市場經(jīng)濟條件下,市場在配置資源中起基礎(chǔ)性作用,通過價格杠桿和競爭作用的引導(dǎo),資源會向能夠取得最大效益的領(lǐng)域流動,有效地在社會成員之間進行分配。18世紀(jì)中后期,以亞當(dāng)·斯密為首的古典自由主義極力推崇市場的作用,認(rèn)為市場這只“看不見的手”能夠完美地配置社會資源,如果聽任資本和勞動尋找自然的用途,社會的資本自會迅速地增加。相反政府管制的結(jié)果,國家的勞動會由較有利的用途改到較不利的用途,減少社會的收入,不會迅速增加社會的資本。他認(rèn)為,各個人都不斷地努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途?！麑ψ陨砝娴难芯孔匀粫蛘哒f必然會引導(dǎo)他選定最有利于社會的用途。他受著一只看不見的手的引導(dǎo),去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益。因此他主張把政府的影響范圍縮至最小——斯密把它限定在“守夜人”的地位上[28]。古典自由主義信奉管的最少的政府就是最好的政府,然而,正如許多人指出的,一個完全沒有權(quán)力的政府事實上是無法對任何公共服務(wù)承擔(dān)責(zé)任的。因此,在強調(diào)管理的效率時,必須要注意到政府的責(zé)任承擔(dān)。

政府管制具有公共性、政治性,政治途徑所推崇的是代表性、公開、公正、責(zé)任等。政治途徑與管理途徑通常會產(chǎn)生沖突,比如效率觀在政治的視角下則很難作為第一選擇。如果一味強調(diào)效率,工作人員可能會采用一些非常規(guī)的方式,可能破壞行政程序的正常運行。

政府管制具有法律性,從發(fā)達國家的經(jīng)驗看,政府管制基本是從立法管制開始,逐步過渡到對經(jīng)濟的事前、事中監(jiān)管。法律途徑強調(diào)法治,追求正當(dāng)法律程序和公平等價值。“法治的實現(xiàn)離不開程序。沒有程序,法治的理念和要求無法轉(zhuǎn)化為法治規(guī)范;沒有程序,法治的規(guī)范和限制無法轉(zhuǎn)化為法治現(xiàn)實。法律秩序所具有的在時間和空間上的有序性以及實際上的可操作性,使法律由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)化,法治的實現(xiàn)因而成為可能。”[29]法律程序不太重視管理途徑極力主張的效率、成本效能原則。司法關(guān)注的焦點是個體權(quán)利的本質(zhì),目的在于最大限度保護個人的權(quán)利,防止個人權(quán)利受到行政行為的侵害,而不關(guān)注保護這些權(quán)利的社會成本。

政府官員兼具管理者、決策者、執(zhí)法者等不同角色,要成功整合這些角色并不容易。對管制者而言,同時滿足所有的管理的、政治的、法律的要求在很多時候甚至是不可能的?；谛实墓补芾砜赡軙雎哉未硇院蛻椪哉?dāng)法律程序的價值。被管制者包括各種各樣的利益群體,他們所希望的政府服務(wù)通常很不相同。富裕階層也許更注重政府對其私有財產(chǎn)權(quán)的保護,貧困階層也許更關(guān)注社會福利;企業(yè)家也許更希望政府在土地、融資等方面提供服務(wù),消費者則更希望政府加強對產(chǎn)品質(zhì)量問題的監(jiān)管。所以我們常常看到,對于政府管制的態(tài)度差異極大,對某一方面的強調(diào)會引起關(guān)注其他價值的研究者的批評。普通公民的態(tài)度也充滿矛盾,一方面渴望自由,另一方面希望對威脅到自身生活質(zhì)量的問題由政府進行嚴(yán)格的管制,但當(dāng)管制到自己身上時,又會感覺自己的權(quán)利似乎被剝奪。對管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府存在著渴望,但同時也存在著希望政府變成保姆型政府的趨向。

五、結(jié)語

政府管制要以服務(wù)為中心。從另一個角度來看,政府管制其實就是一種服務(wù)。比如對食品安全的管制,對生產(chǎn)食品的企業(yè)來說是管制,但對于存在著脆弱性和追求安全的消費者而言,則是提供服務(wù)。對于不同的利益群體來說,政府管制的意義是不同的。中國由于計劃經(jīng)濟的影響,對經(jīng)濟存在著過度管制,中國政府形成一個典型的管制型政府。在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中,需要把政府的視線從關(guān)注權(quán)力的運行轉(zhuǎn)到服務(wù)的質(zhì)量上來。在全球化的今天,政府不再是公共產(chǎn)品提供的唯一來源,也不再是唯一掌管公共權(quán)力的組織,隨著非政府組織的介入,公共管理的社會化,政府必須同其他非政府公共管理組織競爭,如果沒有優(yōu)質(zhì)的服務(wù),它們終將失去權(quán)力。因此政府無論在決策還是在執(zhí)行上都必須有更強的服務(wù)意識,形成管理的服務(wù)化[30]。通過加強政府的公共服務(wù)職能,實現(xiàn)推進政府轉(zhuǎn)型,體現(xiàn)公民本位的價值追求。

[1] Interstate Commerce ACT of 1887,24Stat.379,now 49 U.S.A.§1(1976)

[2] [英]吉迪恩·拉赫曼.金融危機之下,撒切爾主義最終失敗.中國新聞網(wǎng),2009-04-30.www.chinenews.com

[3] [美]布坎南.自由、市場和國家.吳良健等譯.北京:北京經(jīng)濟學(xué)院出版社,1988

[4] [美]米爾頓·弗里德曼,羅斯·弗里德曼.自由選擇.胡騎等譯.北京:商務(wù)印書館1982:224

[5] 茅銘晨.政府管制理論研究綜述.管理世界.2007(2):140

[6] [美]戴維·奧斯本,彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制:政府再造的五項戰(zhàn)略.譚功榮等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:14

[7] [美]保羅·薩謬爾森,威廉·諾德豪斯.經(jīng)濟學(xué).蕭琛譯.北京:華夏出版社,1999:227

[8] [美]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵.丁煌等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004

[9] [美]羅伯特·J·林格.重建美國人的夢想.林同奇等譯.上海:上海譯文出版社,1983:143

[10] [美]史蒂芬·布雷耶.規(guī)制及其改革.李洪雷等譯.北京:北京大學(xué)出版社,2008:1

[11] 梁宏峰.行政許可法的施行期待現(xiàn)有立法的協(xié)調(diào).北方網(wǎng)2004-07-05,http:∥news.enorth.com.cn/system/ 2004/07/05/000813813.shtml

[12] Bardach,Kagan.Going by theBook:The Problems of Regulation Unreasonableness.Philadelphia:IempleUniversity Press,1995.

[13] 國家行政學(xué)院國際合作交流部編譯.西方國家行政改革述評.北京:國家行政學(xué)院出版社,1998:4

[14] 孫琬鐘,江必新主編.行政管理相對人的權(quán)益保護.北京:人民法院出版社,2003:85

[15] [英]約翰·密爾.代議制政府.北京:商務(wù)印書館,1982:57

[16] 關(guān)保英.行政法的價值定位.北京:中國政法大學(xué)出版社,1997:206

[17] [英]路易斯·亨金.憲政與權(quán)利.鄭戈等譯.北京:三聯(lián)書店,1996:5

[18] [美]丹尼爾·F·史普博.管制與市場.余暉等譯.上海:上海三聯(lián)書店,1999:512

[19] [英]簡·萊恩.新公共管理.趙成根等譯.北京:中國青年出版社,2004:6

[20] 關(guān)保英.行政法的價值定位——效率、程序及其和諧.北京:中國政法大學(xué)出版社,1997:29

[21] [英]哈耶克.法律、立法與自由(第二、三卷).鄧正來、張守東、李靜冰譯.北京:中國大百科全書出版社, 2000

[22] [法]盧梭.社會契約論.何兆武譯.北京:商務(wù)印書館,1980:32

[23] Wharton F.Legalmaxims,3rded.,London,“Law Ti mes”O(jiān)ffice,W indsorHouse,Bream’sBuildings,E.C.,1903: 177

[24] [美]漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集.程逢如,在漢,舒遜譯.北京:商務(wù)印書館,1980:264

[25] 應(yīng)松年,周衛(wèi)平.法律法規(guī)授權(quán)的行業(yè)協(xié)會與行政訴訟.中國公法網(wǎng),2002-03-25

[26] [美]理查德·B·斯圖爾特.美國行政法的重構(gòu).沈巋譯.北京:商務(wù)圖書館,2002:36

[27] W ilsonW.The Study ofAdministration.Political ScienceQuarterly,1941(56):494.轉(zhuǎn)引自[美]戴維·H·羅森布魯姆,羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑.張成福等校譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:18

[28] [英]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究(下卷).郭大力等譯.北京:商務(wù)印書館,1972:25-27

[29] 應(yīng)松年主編.行政程序立法研究.北京:中國法制出版社,2001

[30] 李傳軍.管理主義的終結(jié)——服務(wù)型政府興起的歷史與邏輯.北京:中國人民出版社,2007:215-216

Abstract The government regulation system has the legitimacy of existence,but there are stillmany hazards existed in excessive regulation and control vacancy.The broader scope of government regulation,the deeper the degree of intervention from government to economic and social life should be,the more narrow the scope of the public rights emerge.However, power expansion generates from the government regulation.Moreover,the interests of the game affect the right to control and service awareness.Government regulation should also be a kind of service from another pointof view.By strengthening the government's public service functions,the author considers thatpromote government transfor mation,reflecting the value pursuit by the citizens based.

Key words Government regulation;Service;Power;Rights

(責(zé)任編輯:謝元媛)

Government Regulation and Services: Tension of the Power and the Rights

Liu Suying

2010-03-11

劉素英,華東師范大學(xué)政治學(xué)系博士研究生,上海思博職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授,郵編:201300。