樊建強,李麗娟

(1.長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院,陜西西安 710064;

2.武警西安指揮學(xué)院政工教研室,陜西西安 710038）

收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多維困境及其根源

樊建強1,李麗娟2

(1.長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院,陜西西安 710064;

2.武警西安指揮學(xué)院政工教研室,陜西西安 710038）

為規(guī)范收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展,運用實證分析方法,探討收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境及其根源。分析認為,行政壟斷已成為收費公路產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展的最大制度瓶頸,也是該領(lǐng)域滋生腐敗行為的重要原因,因此在當前取消收費公路政策尚不成熟的前提下,收費公路產(chǎn)業(yè)應(yīng)通過轉(zhuǎn)變政府職能、促進投資多元化、建立完善的發(fā)展規(guī)制和管理體制、建立公路使用者利益保護機制等措施,打破行政壟斷的利益鏈,破解目前收費公路產(chǎn)業(yè)所面臨的多維困境。

公路運輸管理;收費公路;多維困境;行政壟斷

1978年以后,隨著改革開放政策的實施和深入,中國經(jīng)濟迅速增長。由于財政投資難以滿足國民經(jīng)濟增長對公路基礎(chǔ)設(shè)施的需求,1984年國務(wù)院出臺了“貸款修路、收費還貸”的政策,鼓勵公路行業(yè)引入市場機制。公路收費政策實施20多年來,大大緩解了中國公路建設(shè)資金不足的矛盾,有力地促進了高等級公路的蓬勃發(fā)展。2007年2月12日,世界銀行的最新研究報告《中國的收費公路:連接公眾與市場,實現(xiàn)公平發(fā)展》中指出:自1990年以來,中國公路資產(chǎn)的整體平均增長速度已經(jīng)超過了國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的整體增長速度,并且彌補了90年代初期形成的基礎(chǔ)設(shè)施缺口。然而,隨著收費公路里程的不斷增加,各種質(zhì)疑和指責(zé)之聲開始盛行。面對諸多責(zé)難和質(zhì)疑,中國收費公路產(chǎn)業(yè)應(yīng)走向何方?國內(nèi)外相關(guān)研究表明:公共物品(服務(wù))的提供從來不與收費制度相排斥。問題的關(guān)鍵在于:每一項針對公共物品(服務(wù))收費制度的實施,都必須有適宜的制度安排和完善的制度保障,否則就不可避免地導(dǎo)致收費制度的扭曲和對公眾利益的損害。因此,探討中國收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的多維困境,透析困境背后的本質(zhì)原因,才有可能為中國收費公路產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展提出可行之路。

一、收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的多維困境

(一)公共財政不足與收費公路規(guī)模持續(xù)擴張之間的矛盾

據(jù)統(tǒng)計,中國公路建設(shè)資金每年需要5 000多億元人民幣,而公共財政支付(包括車購稅、養(yǎng)路費等政府性基金)只能滿足其中的50%至60%,其余的建設(shè)資金則需要政府向銀行貸款或者由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資[1]。面對巨大的資金缺口,收費公路在中國的存在實在是無奈的選擇。盡管《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》中都有控制收費公路數(shù)量的要求,但由于沒有相應(yīng)的細化措施,以致收費公路政策在實踐中被濫用。目前,中國96%的收費公路,70%的一級公路,46%的二級公路都是依靠收費公路政策建設(shè)起來的。現(xiàn)階段,收費公路項目的建設(shè)只要經(jīng)過省級政府批準就可以運作,以致于收費公路成為了地方政府的“第二財政”,地方政府永遠可以借口“財力有限”而推脫對公路建設(shè)的支出責(zé)任,一些地方政府不顧經(jīng)濟發(fā)展需要和經(jīng)濟承受力,一味地舉債修路,衍生出投資過大、對銀行貸款過度依賴、收費站點過多過密等一系列問題。產(chǎn)生這些問題的根本原因在于地方政府淡化了公共財政負擔(dān)公路建設(shè)的投資責(zé)任,將公路建設(shè)一味地推向市場,從而為本地區(qū)、本部門牟利,甚至借公路建設(shè)之名“設(shè)租”,為個人尋租創(chuàng)造可乘之機。

(二)商品屬性與公益屬性的矛盾

收費公路具備成為商品的一切要素,屬商品公路[2],其收費行為和市場化運營正是商品屬性的體現(xiàn)。然而從另一個角度分析,公路屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施,其發(fā)展過程更應(yīng)該突出公益性。隨著收費公路規(guī)模的持續(xù)擴張,其商品屬性與公益屬性的矛盾愈來愈突出?，F(xiàn)階段,中國收費公路大多由事業(yè)單位或國有企業(yè)進行管理和運營,這些公路經(jīng)營管理主體盡可能地獲取了政府或交通主管部門的壟斷性經(jīng)營支持,享受了許多民營企業(yè)不能享受的特權(quán),但是同時又以“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展”為由,不接受或者盡可能少地接受政府與交通主管部門的相應(yīng)管理,不愿意承擔(dān)與其權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù),以收費公路的商品屬性擠占其公益屬性,使公路基礎(chǔ)設(shè)施不斷地由公共產(chǎn)品向準公共產(chǎn)品和商品轉(zhuǎn)化,影響了公路作為基礎(chǔ)設(shè)施的公共性作用的發(fā)揮。另外,收費公路存在“雙軌制”,即分為還貸型和經(jīng)營型兩大類,這在一定程度上也體現(xiàn)了公路商品屬性與公益屬性的矛盾。“雙軌制”的初衷比較良好,即利用收費經(jīng)營公路充分發(fā)揮公路的商品屬性,利用收費還貸公路充分發(fā)揮公路的公益屬性。但由于地方政府私利的存在,良好的初衷變成了“空中樓閣”。中國的收費公路絕大多數(shù)屬于收費還貸公路,而此領(lǐng)域的諸多混亂也恰恰產(chǎn)生在收費還貸公路中,收費公路成為一些地方政府及利益集團牟利的工具。尤為突出的是,許多地方政府在還貸公路的收費期限截止之前通過轉(zhuǎn)讓方式將其轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性收費公路。這種做法不僅喪失了責(zé)任感,也違反了相關(guān)法規(guī)。由于相關(guān)信息不公開,這種故意延長收費時間,抹殺公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的做法常常游離于公眾的監(jiān)督之外,而社會公眾只能無奈地被動接受。

(三)管理幅度與規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的矛盾

從技術(shù)角度分析,收費公路管理是由路政管理、交通安全管理、收費管理、養(yǎng)護管理、監(jiān)控管理和服務(wù)管理等組成的大系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)原理,收費公路管理體制和運營機制必須滿足系統(tǒng)運轉(zhuǎn)所要求的統(tǒng)一性、整體性和綜合性原則,同時管理過程中的各個管理職能應(yīng)相互聯(lián)系、相互作用,共同構(gòu)成有機的整體,使收費公路規(guī)模經(jīng)濟效得以充分發(fā)揮。然而,中國收費公路管理與運營實踐顯然無法滿足上述要求。由于各地收費公路基本上都是由不同投資主體分期、分段建設(shè)而成,因而在其經(jīng)營過程中形成了利益分割的局面,導(dǎo)致目前收費公路管理以“一路一公司”為主,形成了管理主體多元化與“一路多制”的現(xiàn)象,使得按路分管與全線管理的矛盾日益突出,同時也使收費公路賴以發(fā)揮高效、協(xié)同作用的有機性、統(tǒng)一性優(yōu)勢被區(qū)域間路網(wǎng)分割所代替,公路運輸降低交易費用的本源功能大為削弱,影響了收費公路車輛通行高速度、大容量優(yōu)勢的發(fā)揮。雖然交通主管部門曾盡了很大努力來予以規(guī)范,但這一問題依然突出。另外,分散經(jīng)營制約了規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的發(fā)揮,放大了經(jīng)營風(fēng)險,提升了融資成本,使得收費公路融資規(guī)模受到限制,難以持續(xù)滾動發(fā)展。

(四)“政監(jiān)、政事、政企”三合一的矛盾

根據(jù)國外經(jīng)驗和教訓(xùn),基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化發(fā)展模式應(yīng)該是“政監(jiān)分開、政企分開”,即基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)企業(yè)化運營,同時政府部門、監(jiān)管部門、企業(yè)相互獨立,各司其職。然而與中國其他壟斷產(chǎn)業(yè)一樣,收費公路產(chǎn)業(yè)基本采取的是“政監(jiān)、政事、政企”不分的管理體制,在現(xiàn)行的政府管理體制中,交通主管部門普遍承擔(dān)三重職能,扮演三種角色,即:(1)行業(yè)規(guī)制者;(2)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)者、重大計劃的制定者和執(zhí)行者;(3)收費還貸公路的實際經(jīng)營者。這種管理體制安排,明顯存在偏向既得利益集團的傾向,固化了行政壟斷,使得絕大多數(shù)收費公路經(jīng)營主體集政府職能和企業(yè)功能于一身。近年來,雖然許多公路經(jīng)營主體進行了改制,從原來的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成集團公司,但由于它們是由政府部門演變而來的,在人事、分配等方面并無自主權(quán),因此角色沒有轉(zhuǎn)換,還沒有成為真正的企業(yè)。收費公路產(chǎn)業(yè)“政監(jiān)、政事、政企”不分的管理體制,導(dǎo)致壟斷利益和行政權(quán)力結(jié)合進而形成極強的壟斷勢力,而壟斷勢力則憑借手中的權(quán)力與外界市場競爭隔離,形成一個十分封閉的體系,導(dǎo)致收費公路現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)在市場經(jīng)濟中顯示出低效率的態(tài)勢。

(五)垂直一體化的壟斷經(jīng)營與有效競爭格局的矛盾

現(xiàn)階段,中國收費公路產(chǎn)業(yè)采取的是“四位一體”垂直一體化的經(jīng)營管理模式,即交通部門不僅負責(zé)投資,還負責(zé)公路的建設(shè),公路建成后又自己運營管理。然而根據(jù)規(guī)制放松理論,自然壟斷產(chǎn)業(yè)并非所有環(huán)節(jié)都存在自然壟斷性質(zhì)。為了防止壟斷企業(yè)利用自然壟斷業(yè)務(wù)補貼非自然壟斷業(yè)務(wù),破環(huán)市場競爭,一般情況下應(yīng)該打破自然壟斷產(chǎn)業(yè)垂直一體化的壟斷經(jīng)營局面,其中自然壟斷業(yè)務(wù)允許其繼續(xù)壟斷經(jīng)營,而其他業(yè)務(wù)則應(yīng)該打破壟斷,引入市場競爭機制。鐵路“網(wǎng)運分離”和航空產(chǎn)業(yè)“站運分離”的措施,其理論根據(jù)就在于此。就收費公路產(chǎn)業(yè)而言,路網(wǎng)經(jīng)營具有自然壟斷性質(zhì),引入競爭比較困難,而其他業(yè)務(wù)如建設(shè)、養(yǎng)護、服務(wù)區(qū)經(jīng)營等業(yè)務(wù)則具有競爭性質(zhì)。因此,收費公路產(chǎn)業(yè)應(yīng)該破除垂直一體化經(jīng)營現(xiàn)狀,實施競爭業(yè)務(wù)逐步剝離壟斷業(yè)務(wù)的舉措,以此提高產(chǎn)業(yè)效率。此外,根據(jù)現(xiàn)代規(guī)制理論,盡管自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和競爭活力難以協(xié)調(diào)的“馬歇爾困境”,但是形成適度規(guī)模(保證規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng))和適度競爭(保證產(chǎn)業(yè)活力)的“有效競爭格局”則是完全可能的,中國收費公路產(chǎn)業(yè)顯然沒有達到這一理想狀態(tài)。

(六)政府規(guī)制缺失與公眾利益保護的矛盾

由于非競爭性和非排它性的技術(shù)經(jīng)濟調(diào)整,公路一直被作為市場失靈的典型而必須由政府利用公共財政免費提供。但近年來,大多數(shù)學(xué)者認為高等級公路屬于準公共物品,其提供的通行服務(wù)具有商品屬性,在社會經(jīng)濟條件允許的前提下,公路通行服務(wù)可以通過市場機制提供并得到相應(yīng)的價值補償。不過,收費公路產(chǎn)業(yè)具有明顯的自然壟斷性,因此其發(fā)展過程離不開政府規(guī)制。從實際來看,由于同一方向路段供給的稀缺性,加之“捆綁收費”現(xiàn)象的存在,收費公路經(jīng)營者憑借壟斷經(jīng)營的強勢地位不斷地損害消費者的利益,甚至置公共利益于不顧,片面追求自身經(jīng)濟利益的最大化。因此,僅僅依靠市場機制難以使公路資源配置達到“帕累托”最優(yōu),也難以消除公路經(jīng)營主體市場支配力量,此時就需要政府出面扮演社會公眾出行利益的捍衛(wèi)者角色。從遏制經(jīng)營者只追求經(jīng)濟效益而忽視社會效益的傾向出發(fā),政府應(yīng)建立一套“企業(yè)特許經(jīng)營、政府微觀規(guī)制”的監(jiān)管架構(gòu)。早在1936年,經(jīng)濟學(xué)家瓦爾拉斯就通過對鐵路建設(shè)營運的研究提出過這一構(gòu)想,他建議國家以公共商品和自然壟斷為理由對鐵路業(yè)進行干預(yù),同時強調(diào)交通服務(wù)事關(guān)公共利益,因而需要國家干預(yù)。瓦爾拉斯雖然是以鐵路為研究對象,但對于具有同樣屬性的公路管理仍具有較強的借鑒意義。目前對于大多數(shù)國有獨資或政府控股的收費公路公司來說,存在政府股權(quán)管理與政府行政管理、政府行政管理與企業(yè)自身管理互相混淆的問題,事實上政府監(jiān)管的“缺位”和“錯位”在很大程度上導(dǎo)致了收費公路內(nèi)在的公益性特征被經(jīng)營性特征所掩蓋,使其社會效益功能未能得到有效體現(xiàn)。

二、收費公路產(chǎn)業(yè)多維困境形成的原因

(一)行政壟斷:收費公路產(chǎn)業(yè)陷入困境的原因

中國收費公路產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的諸多問題歸根到底是由其行業(yè)壟斷經(jīng)營所造成的。美國經(jīng)濟學(xué)家曼昆曾將壟斷分為3種形式:自然壟斷、市場壟斷和行政壟斷。盡管收費公路產(chǎn)業(yè)屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè),但是現(xiàn)階段導(dǎo)致收費公路產(chǎn)業(yè)問題叢生的根本原因不是自然壟斷,而是行政壟斷。所謂行政壟斷,是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力,扶持或培植一定范圍的經(jīng)營者,限制其他經(jīng)濟實體的發(fā)展,目的是為本單位或本地區(qū)謀取利益,形成壟斷的狀態(tài)和行業(yè),從而限制競爭或破壞競爭秩序的行為[3]。行政壟斷在實踐中可分為區(qū)域性行政壟斷和行業(yè)性行政壟斷,收費公路領(lǐng)域的行政壟斷是典型的行業(yè)壟斷。

溫觀音認為:“行政壟斷本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)行為,是通過尋租影響政府立法和政策,達到改變原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的目的;或者更明確地說,就是通過尋租把原本屬于全民所有的公有財產(chǎn)和本應(yīng)服務(wù)于全民的公共資源(包括制度資源),轉(zhuǎn)化成為個人、群體、部門或地方利益的合謀行為”[4]。根據(jù)余暉的研究,行政壟斷的特征主要表現(xiàn)為以下5個方面:(1)大多是國有獨資或國家絕對控股企業(yè);(2)由政府直接經(jīng)營,在人事、分配、經(jīng)營等諸方面受制于政府;(3)壟斷市場力量來源的行政合法化和法律合法化;(4)壟斷企業(yè)既是納稅人又向政府上繳利潤;壟斷企業(yè)之間的競爭是一種低效率的市場行為;(5)行政性壟斷的本質(zhì),導(dǎo)致其妨礙市場競爭,妨礙整個社會效率的提高。與其他壟斷形式相比,行政壟斷最為顯著的特征就是政府部門以規(guī)章制度、行政命令的形式維持著這些行業(yè)的壟斷地位。

就收費公路產(chǎn)業(yè)而言,其(主要是收費還貸公路)壟斷性質(zhì)完全符合行政壟斷的幾個基本特征。第一,收費還貸公路的經(jīng)營主體一般為事業(yè)單位或國有獨資公司。在這種運營制度的安排下,本質(zhì)上地方政府直接經(jīng)營收費還貸公路,經(jīng)營主體在人事、分配、經(jīng)營等諸方面完全受制于地方政府,毫無自主權(quán)而言。第二,《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》以及地方法規(guī)為收費還貸公路壟斷的形成創(chuàng)造了法律依據(jù),而且收費還貸公路不論其屬于事業(yè)單位還是企業(yè),按照現(xiàn)行法規(guī)均采取“收支兩條線”的管理模式。第三,盡管國務(wù)院和中央交通主管部門一再倡導(dǎo)在公路基礎(chǔ)設(shè)施中引入市場機制,從各地的實踐來看,基本上都是“雷聲大,雨點小”。收費公路的建設(shè)、運營、養(yǎng)護及服務(wù)基本上還處于地方交通主管部門壟斷的格局之中,一般企業(yè),尤其是民營企業(yè)很難真正參與其中。因此,可以判定中國收費公路產(chǎn)業(yè)屬于行政壟斷產(chǎn)業(yè)。正是行政壟斷在收費公路產(chǎn)業(yè)的普遍存在,才導(dǎo)致地方政府及交通主管部門處于對“私利”的追求中,在收費公路發(fā)展過程中不斷尋租,甚至主動創(chuàng)租,從而使中國公路收費陷入“狂熱”的發(fā)展狀態(tài),也使收費公路產(chǎn)業(yè)成為腐敗案件頻發(fā)地帶。

目前,中國經(jīng)濟處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的特殊時期,行政壟斷在中國具有普遍性和特殊性。經(jīng)濟學(xué)家胡鞍鋼等曾指出:行政壟斷成為中國經(jīng)濟增長的最大制度瓶頸[5]。行政壟斷是造成腐敗的重要原因,這種壟斷不僅損害消費者的利益,也嚴重損害社會公平。因此,在收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中,一定要充分認識行政壟斷的危害性,進而采取合理措施盡可能破解行政壟斷。

(二)收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷的危害及表現(xiàn)

根據(jù)前文可知,行政壟斷本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)行為,是通過尋租把原本屬于全民所有的公有財產(chǎn)和本應(yīng)服務(wù)于全民的公共資源(包括制度資源),轉(zhuǎn)化為個人、群體、部門或地方利益的“合謀”行為。因此,行政壟斷的危害性主要表現(xiàn)在政府官員危害公共利益的尋租和創(chuàng)租行為。

根據(jù)塔洛克的定義,“尋租指的是那種利用資源通過政治過程獲得特權(quán),從而構(gòu)成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”[6]。

就收費公路產(chǎn)業(yè)而言,近年來收費公路引發(fā)的腐敗案件頻頻出現(xiàn),如此多的地方交通主管部門官員腐敗,除了個人修養(yǎng)原因外,收費公路產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管理體制的制度缺陷恐怕是真正誘因。這種現(xiàn)象從一個側(cè)面反映了收費公路產(chǎn)業(yè)“尋租”、“創(chuàng)租”行為的普遍性和嚴重性。另外,目前各地普遍反映收費公路收費標準偏高的問題,原因之一就是各地都有相當一批免于收費的車輛,如各地政府主要部門的車輛、交通主管部門的車輛、公檢法和軍隊的車輛,有些地區(qū)為了招商引資優(yōu)惠客商,甚至將投資商所用車輛也列為免費車輛。眾多免費車輛本應(yīng)承擔(dān)的負擔(dān)無疑最終會被轉(zhuǎn)嫁到其他運輸車輛上。不可否認,用于某些特殊目的車輛,如軍車、救災(zāi)車輛等免收車輛通行費是合理的。但是事實上絕大多數(shù)免費車輛屬于強勢部門或交通主管部門,因而這種制度安排和操作恐怕也難逃有“尋租”、“設(shè)租”之嫌。

三、收費公路產(chǎn)業(yè)打破行政壟斷的瓶頸分析

(一)財政收入的約束

據(jù)統(tǒng)計,自2001年1月至2008年11月,全國公路建設(shè)累計完成投資38 500億元,年平均完成投資達到4 863億元,其中2006、2007、2008年完成投資均超過6 000億元。截至2007年底,全國公路總里程達358.37萬km,其中高速公路5.39萬km、一級公路5.01萬km、二級公路27.64萬km、三級公路36.39萬km、四級公路179.10萬km,等外級公路104.83萬km,公路密度為37.33 km/100 km2。根據(jù)《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》,再用30年左右的時間,中國高速公路總里程應(yīng)達到8.5萬km。要完成這一規(guī)劃,2010年前的每年僅投資用于高速公路建設(shè)的資金為1 400億元～1 500億元,2010～2020年間,年均投資為1 000億左右。然而從國家財力分析,2001～2008年中央財政赤字見圖1。

如圖1所示,盡管自2005年開始,中央財政赤字逐年減少,但即使在2008年仍然達到了1 110億元,這意味著近期要增加中央財政對高等級公路建設(shè)的投入并不現(xiàn)實,而地方財政撥款主要用于本地區(qū)公路建設(shè),有限的地方財力也不太可能大幅增加對公路的投入。雖然2004年出臺的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要“進一步拓寬項目融資渠道,發(fā)展多種融資方式”,同時要求“各級政府要創(chuàng)造條件,利用特許經(jīng)營、投資補助等多種方式,吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)?！钡?從各地實踐看,社會資本進入收費公路產(chǎn)業(yè),仍然存在較高的政策壁壘和融資壁壘,社會資本短期內(nèi)不可能成為收費公路的主要建設(shè)主體。所以,短期內(nèi)收費公路的融資、建設(shè)、運營、養(yǎng)護等活動仍然以政府(事業(yè)單位或國有企業(yè))為主。

由于行為模式和政策思路的計劃經(jīng)濟慣性,如果沒有特殊的強制制度變遷措施出臺,“四位一體”的壟斷格局難以打破,收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷的局面不可能消除。

圖1 2001～2008年中央財政赤字

(二)行政壟斷的既得利益集團對改革的約束

新制度學(xué)派認為,制度演進的方向與一個社會中各利益集團之間的博弈相關(guān)。諾斯(North)曾說:如果說制度是游戲規(guī)則,那么利益集團是玩家。新制度學(xué)派還認為,從靜態(tài)上看,制度演進的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的。強勢集團之所以能夠決定制度演進的方向,又主要通過一定的方式獲取國家政權(quán)的支持,這種方式要么是贖買,要么是強制。

從收費公路產(chǎn)業(yè)實際情況來看,長期實行的計劃經(jīng)濟和高度國有化,導(dǎo)致此行業(yè)行政性壟斷盛行,衍生出一個龐大的既得利益集團,即地方政府和收費公路經(jīng)營者,這兩者的利益在很大程度上具有趨同性,易于結(jié)盟。既得利益集團為了維持自己的壟斷地位和經(jīng)營特權(quán),不斷地游說或論證本行業(yè)只能由事業(yè)單位或國有企業(yè)特許經(jīng)營,從而防止非國有企業(yè)的競爭;同時,這些行業(yè)為了掩蓋自己的低效率,就要通過各種方式維持自己的壟斷地位。這些過程實際上都是尋租過程。通過尋租,利益集團的勢力不斷壯大,進一步和政府中的某些官員形成同盟,導(dǎo)致行政壟斷孕育著經(jīng)濟和政治的雙重腐敗,約束中國收費公路產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

四、收費公路產(chǎn)業(yè)破解行政壟斷的措施

(一)轉(zhuǎn)變政府職能是破解行政壟斷的關(guān)鍵

社會福利最大化和統(tǒng)治者租金最大化構(gòu)成了經(jīng)濟發(fā)展過程中矛盾的兩個方面:從行政壟斷的低效率角度來看,政府應(yīng)該打破這種壟斷;但從政府收益及既得利益集團角度來看,行政壟斷的基礎(chǔ)仍然強大。打破行政壟斷會在很大程度上損害當局者自身利益,因此行政壟斷的破除過程實質(zhì)上是社會利益、政府利益與集團利益的博弈過程。隨著收費公路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和諸多問題的逐步顯現(xiàn),面對市場競爭壓力及社會公眾不斷高漲的呼聲,政府部門逐步改變壟斷支持者的立場,開始在收費公路產(chǎn)業(yè)建設(shè)、運營、養(yǎng)護、服務(wù)區(qū)經(jīng)營等領(lǐng)域推進改革。但這些措施只是打破收費公路產(chǎn)業(yè)壟斷堅冰的開始,能否真正打破行政壟斷,關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變。為了破除行政壟斷,各級政府需要真正轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)的只關(guān)注經(jīng)濟效率的政府要轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂谐叫缘?、以社會管理和公共服?wù)為基本職能的政府。在公路收費政策的制定和執(zhí)行過程中,政府具有壓倒一切的重要性和超越性,站在公共利益的角度更多地關(guān)注與追求社會公平的實現(xiàn)。同時要健全收費公路相關(guān)法規(guī),從法律和制度層面對政府權(quán)力、政府職能、政府行為進行規(guī)范,提高政府對收費公路產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化管理能力,才能將政府從部門利益的分化與爭斗、“權(quán)錢交易”的誘惑中解脫出來,致力于社會公平的實現(xiàn)。

(二)投資主體多元化是破解行政壟斷的重要突破口

收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷的載體就是事業(yè)性質(zhì)或國有企業(yè)性質(zhì)的收費公路運營管理主體,因此要打破行政壟斷,就必須下工夫限制收費公路壟斷經(jīng)營主體的特權(quán),在產(chǎn)權(quán)、事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的臍帶,讓收費公路經(jīng)營主體真正實現(xiàn)從“貴族”降為“平民”,從經(jīng)濟人、政治人的雙重身份變成經(jīng)濟人的單一身份,使之真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場主體。同時規(guī)范收費公路壟斷主體的經(jīng)營行為,迫使它們遵從市場競爭的游戲規(guī)則,從經(jīng)濟尋租、政治尋租轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽刻岣咝省⒓夹g(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)自身利益最大化,同時帶來社會效益的提高,實現(xiàn)收費公路經(jīng)營主體的經(jīng)濟效益和社會公眾公共利益的“雙贏”。

上述目標的實現(xiàn)不可能通過政府部門或壟斷經(jīng)營主體自身改革來完成,從國內(nèi)外基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革經(jīng)驗看,實施投資主體多元化、構(gòu)建有效競爭格局是消除弊端、實現(xiàn)改革目標的重要突破口。經(jīng)過多年的探索實踐,中國公路建設(shè)資金已形成了“國家投資、地方籌資、社會集資、利用外資”的投融資體制,但是現(xiàn)階段公路建設(shè)資金融資結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào),其主要來源仍是交通規(guī)費和銀行貸款。因此調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,采取適宜的制度安排,積極吸引多元投資,一方面可以解決公路建設(shè)資金缺口問題,另一方面可以創(chuàng)造競爭環(huán)境,破解收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷。

(三)建立完善的規(guī)制體制是破解行政壟斷的重要保障

由于自然壟斷屬性的存在,收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開政府規(guī)制?，F(xiàn)階段,收費公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體制主要存在法規(guī)建設(shè)滯后,缺乏統(tǒng)一、權(quán)威、獨立的規(guī)制機構(gòu),政府規(guī)制過程中行為主體的不成熟及其相互關(guān)系定位偏差,規(guī)制方式存在嚴重缺陷,缺乏完善的行政程序和外部監(jiān)督機制等突出問題[7]。因此,要破解收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷,適應(yīng)市場化改革的需求,必須重構(gòu)收費公路規(guī)制體制。收費公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制重構(gòu)的主要目的是著力改變沿襲下來的行政性規(guī)制方式,建立與市場化改革相符合的、有利于實現(xiàn)收費公路產(chǎn)業(yè)高效運營的新型政府規(guī)制體制。政府規(guī)制體制的建立包括建立一套相對完整的規(guī)制法律體系、規(guī)制政策、規(guī)制機構(gòu)、規(guī)制方法和規(guī)制工具等,其中政府規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置與建立是建立健全收費公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制的重要一環(huán)。

(四)建立公路使用者利益保護機制是破解行政壟斷的有效途徑

制度學(xué)認為,制度是調(diào)節(jié)人與人之間關(guān)系的一種社會契約。一個產(chǎn)業(yè)的各種制度安排及變遷在很大程度上是不同利益集團之間不斷博弈——從非合作博弈轉(zhuǎn)向合作博弈,不斷尋找利益動態(tài)變化的納什均衡的過程[8]。因此,要破解收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷,徹底規(guī)范公路收費制度,還應(yīng)注意其發(fā)展過程中的利益機制問題,即收費公路產(chǎn)業(yè)改革必須充分考慮各利益主體之間的利益關(guān)系,形成各利益主體之間的制衡機制和激勵約束機制等。通過利益機制的構(gòu)建和完善,使收費公路產(chǎn)業(yè)各利益集團的利益偏好致力于追求公平、公開、公正的市場制度,方可最大限度保障收費公路產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

具體而言,在收費公路產(chǎn)業(yè)各利益集團博弈中,政府應(yīng)當根據(jù)不同利益集團的形態(tài)、性質(zhì)、所占資源的不同,采取不同的方針政策,為利益集團特別是弱勢利益集團參與政策的制定過程提供制度平臺,通過建立激勵機制、疏通利益表達渠道,建立利益表達機制、構(gòu)建均衡的利益博弈機制等措施保護公路使用者的利益,實現(xiàn)其利益的表達、博弈和調(diào)控,使利益集團的利益表達途徑合法化,促進利益集團在博弈和溝通中達成利益向上的共識,從而提高政策制定的質(zhì)量,協(xié)調(diào)社會矛盾。

五、結(jié) 語

由于建設(shè)資金的匱乏,中國實施公路收費政策實屬無奈之舉。然而隨著公路里程的持續(xù)擴張,中國收費公路產(chǎn)業(yè)陷入多維困境,其主要原因是由于地方政府處于自身利益考慮而形成的行政壟斷。收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷的存在損害了社會公眾的切身利益,同時也導(dǎo)致該領(lǐng)域腐敗叢生,因此收費公路產(chǎn)業(yè)必須破解行政壟斷。破解行政壟斷可以從轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)多元投資、健全規(guī)制體制、建立公路使用者利益保護機制等角度入手。惟有此舉,才能夠保障中國收費公路制度的規(guī)范化發(fā)展和公路使用者利益。

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[8]陳 豐.論我國行政壟斷的成因及對策思路[J].華東理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2003,18(4):74-79.

Analysis on puzzledoms and causes for toll road industry in Ch ina

FAN Jian-qiang1,L ILi-juan2
(1.School of Economics andManagement,Chang'an University,Xi'an 710064,Shaanxi,China;
2.Department of PoliticsWork,Xi'an Ar med Police College,Xi'an 710038,Shaanxi,China)

In order to guarantee healthy development of the toll road,the paper analyzes multi-dimensional puzzledoms in the toll road industry and discusses the causes of the puzzledoms.The paper points out that administrative monopoly has become the biggest handicap for the Chinese toll road industry and bring about corruption in this field.As it is not possible to cancel all the policies for toll road,why should be found to solve the problem of administrative monopoly.There are manymeasures for resolving administrative monopoly,such as transforming government functions,promoting inves tment diversification,establishing a sound regulatory system and using interests protection mechanisms,and so on. Through these measures,the puzzledomsmay be resolved.

road transportation management;toll road;puzzledom;administrative monopoly

F540

A

1671-6248(2010)02-0043-07

2009-09-04

教育部人文社會科學(xué)研究基金項目(09YJC790230);西安市社會科學(xué)規(guī)劃基金項目(10J67);長安大學(xué)社會科學(xué)基金項目(08Y03)

樊建強(1974-),男,陜西扶風(fēng)人,副教授,工學(xué)博士。