張留祿

（上海應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，上海 200235）

上海市欠薪保障問(wèn)題及其對(duì)策研究

張留祿

（上海應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，上海 200235）

近年來(lái)，我國(guó)企業(yè)拖欠、克扣職工工資，欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，侵害了職工合法權(quán)益，影響了職工的正常生活，甚至影響到了社會(huì)穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。本文通過(guò)對(duì)國(guó)外、香港、深圳以及上?，F(xiàn)行欠薪保障體系的了解、比較，找出差距，并根據(jù)具體問(wèn)題提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，探索可行的勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)保護(hù)方案政策，為今后進(jìn)一步貫徹實(shí)施相關(guān)政策以及對(duì)欠薪保障進(jìn)行立法提供參考。

欠薪保障；勞動(dòng)保護(hù)；社會(huì)政策

一、引言

早在2003年,溫家寶總理為農(nóng)民工討工資的事件就被各大媒體熱情報(bào)道。一時(shí)間，企業(yè)欠薪問(wèn)題得到了空前關(guān)注，大規(guī)模的清欠行動(dòng)由此拉開(kāi)序幕。欠薪事件需要由一國(guó)總理親自出馬，從一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上升到政治的高度，可見(jiàn)欠薪問(wèn)題在我國(guó)的嚴(yán)重性、復(fù)雜性、尖銳性，以及后果之惡劣性。2007年6月上海市人民政府公布的《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》，將欠薪保障范圍擴(kuò)大到所有在上海市工商局登記的企業(yè)，標(biāo)志著上海全面實(shí)施欠薪保障金制度。

國(guó)際上對(duì)欠薪保障的研究多是以法律為立足點(diǎn)，世界多數(shù)國(guó)家也正是通過(guò)勞動(dòng)立法對(duì)欠薪保障制度加以規(guī)定。立法規(guī)范范圍主要包括如下內(nèi)容。[1]

（1）工資必需按時(shí)直接支付

工資按時(shí)支付主要包括按照法律和合同規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)和方式支付工資，直接支付和工資處理不受干涉。工資支付時(shí)間一般是在勞動(dòng)之后，通常以月為支付周期，也有以周或者日為支付周期的，還存在按小時(shí)為支付單位的情況。如菲律賓《勞工法》第101條規(guī)定：“工資最少兩周發(fā)一次，或者一個(gè)月發(fā)兩次”，就是以周為工資支付周期的代表。直接支付是指工資直接支付給本人，并附有記錄明確的工資單。利比亞《勞工法》第1511條第3款規(guī)定，“工資應(yīng)直接支付給本人或本人書(shū)面指定的家庭成員”。工資處理不受干涉，即任何人無(wú)權(quán)干預(yù)工資所有者處理自己工資的權(quán)利。巴林《勞工法》第73條規(guī)定：“不得強(qiáng)迫工人在專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)食品或貨物，或是雇主生產(chǎn)的食品和貨物?！惫椭鞑荒芤蠊蛦T到雇主或其他任何人的商店消費(fèi)。

（2）工資不能以不正當(dāng)理由扣除

任何人和組織不能以不正當(dāng)?shù)睦碛煽鄢齽趧?dòng)者工資。為保證雇員的最低生活水平，世界各國(guó)對(duì)正當(dāng)理由的工資扣除有一定扣除比例規(guī)定，低于一定限度的工資不能另外扣除。比如德國(guó)規(guī)定扣除總額不得超過(guò)1500馬克，日本則定為30000日元以內(nèi)。

（3）破產(chǎn)程序中的工資優(yōu)先權(quán)

工資優(yōu)先權(quán)是指企業(yè)破產(chǎn)或者在司法清理過(guò)程中，職工在企業(yè)破產(chǎn)或清產(chǎn)前應(yīng)得的工資，享有優(yōu)先清償?shù)臋?quán)利。拖欠的工資是破產(chǎn)企業(yè)首先應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，以此保證職工的勞動(dòng)所得。菲律賓《勞工法》第108條規(guī)定：“若遇雇主之營(yíng)業(yè)破產(chǎn)或清理，其工人對(duì)于破產(chǎn)或清算前之服務(wù)應(yīng)得工資部分享有優(yōu)先權(quán)”。

（4）最低工資保障制度

最低工資立法是以國(guó)家的立法制度干預(yù)分配，以保障低工資雇員最低收入的法律制度，最早出現(xiàn)在新西蘭。1894年，新西蘭頒布了《工業(yè)調(diào)節(jié)及仲裁法》，運(yùn)用法律手段強(qiáng)制規(guī)定雇主付給工人工資的最低標(biāo)準(zhǔn)。1905年，英國(guó)通過(guò)最低工資法案，規(guī)定在特種產(chǎn)業(yè)里設(shè)立最低工資委員會(huì)。美國(guó)于1938年頒布的《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》，規(guī)定了聯(lián)邦一級(jí)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。日本于1959年頒布了最低工資法。亞洲已經(jīng)實(shí)施最低工資標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家有中國(guó)、印度、泰國(guó)、印尼、菲律賓等16個(gè)國(guó)家。世界多數(shù)國(guó)家都已實(shí)行最低工資保障制度。

（5）法律制裁

除最低工資保障外，大部分國(guó)家對(duì)什么是欠薪、如果發(fā)生欠薪情況會(huì)進(jìn)行什么樣的處罰，有明確的規(guī)定。如果雇主隨意地克扣工人工資，視其情節(jié)輕重另有相應(yīng)的罰則。當(dāng)用人單位拒不支付員工工資時(shí)，法院還可根據(jù)勞動(dòng)者的申請(qǐng)，命令用人單位支付與尚未支付金額同額的附加金。對(duì)于惡意拖欠、克扣勞動(dòng)者工資的，部分國(guó)家甚至明確了是刑事犯罪，最后可能遭到嚴(yán)厲的刑事處罰。如韓國(guó)勞動(dòng)部對(duì)故意拖欠工資的業(yè)主可以采取拘留等措施；法國(guó)法律則規(guī)定雇主低于職業(yè)最低增長(zhǎng)工資支付的行為構(gòu)成刑事違法，要承擔(dān)罰金或者監(jiān)禁的處罰。

（6）平等給付

在很多國(guó)家，因產(chǎn)業(yè)、職業(yè)、種族、性別、年齡、受教育程度不同，工資高低差距很大，其中以男女同工不同酬和種族歧視尤為突出。第二次世界大戰(zhàn)后，歐共體首先建立了平等給付的國(guó)際原則，美國(guó)1963年確立了男女同工同酬的規(guī)定，英國(guó)在1970年制定了《同酬法》。另外，比利時(shí)、丹麥、德國(guó)、法國(guó)、希臘、意大利、荷蘭、西班牙、芬蘭等國(guó)均規(guī)定臨時(shí)就業(yè)勞動(dòng)者在工資、休假等方面享有與固定工同等的待遇，即便是在今天的美國(guó)，全領(lǐng)域真正的同工同酬也是不存在的。

二、上海市欠薪保障現(xiàn)狀

上海的欠薪保障制度大致可以分為三個(gè)階段。一是上海市人民政府于1999年11月25日印發(fā)《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》，在小企業(yè)推行欠薪基金制度。二是2003年頒布《上海市小企業(yè)欠薪保障金收繳及使用實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定用工在300人及其以下的企業(yè)均須繳納欠薪保障費(fèi)，具體人數(shù)以收繳當(dāng)月企業(yè)繳納社會(huì)保障費(fèi)人數(shù)確定。三是2007年6月在此基礎(chǔ)上上海市人民政府公布的《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》，經(jīng)上海市政府第137次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，由韓正市長(zhǎng)簽署，將保障范圍擴(kuò)大到所有在上海工商局登記的企業(yè)，于同年10月1日正式實(shí)施，標(biāo)志著上海全面實(shí)施欠薪保障金制度。

目前，上海的企業(yè)欠薪保障金由上海市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)基金結(jié)算管理中心負(fù)責(zé)征收，然后報(bào)上海市人力資源和社會(huì)保障局，由上海市人力資源和社會(huì)保障局復(fù)審并作出處理決定。企業(yè)欠薪保障金收入主要來(lái)源于欠薪保障費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼、欠薪保障基金的合法利息以及接受的合法捐贈(zèng)。上海市企業(yè)繳納欠薪保障金的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照上海當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)繳納，不論企業(yè)屬性、規(guī)模大小，都是同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。欠薪保障費(fèi)由市人力資源和社會(huì)保障局所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一征收。

《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》頒布實(shí)施兩年來(lái)，上海市人力資源和社會(huì)保障局作為本市欠薪保障工作的主管部門(mén)，很好地履行了下列職責(zé)：制定欠薪保障金的有關(guān)管理制度；審核勞動(dòng)者墊付欠薪的申請(qǐng)，決定墊付款項(xiàng)的發(fā)放；向欠薪企業(yè)追償已墊付的欠薪款項(xiàng)。同時(shí)企業(yè)繳納欠薪保障金的積極性較高，政策知曉率高，形成了基本的社會(huì)共識(shí)。

2005年，上海勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)共查處存在欠薪違法行為的單位近40000戶，涉及勞動(dòng)者60萬(wàn)人，補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、補(bǔ)發(fā)工資共計(jì)4.9億元。查處的欠薪單位主要集中在勞動(dòng)密集型行業(yè)，比如制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)排在前幾位，分別占欠薪單位總數(shù)的44%、17%和10%（見(jiàn)圖2.1）。在被檢查的50多戶連鎖餐飲單位屬下的200多家分店，約有80%的連鎖餐飲單位存在偷逃綜合保險(xiǎn)費(fèi)的行為。被查單位中20%存在多項(xiàng)違法行為。位于嘉定區(qū)的上海新威圣制藥機(jī)械有限公司違反勞動(dòng)保障5項(xiàng)行為：無(wú)故拖欠55名員工工資共計(jì)6．87萬(wàn)多元；未為45名外來(lái)從業(yè)人員繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)，占使用外來(lái)從業(yè)人員總數(shù)的77%；克扣9名員工工資7760元；未按規(guī)定支付56名員工的加班工資共計(jì)5．15萬(wàn)多元；違法延長(zhǎng)55名員工工作時(shí)間。[2]

圖2.1 三行業(yè)欠薪比例

據(jù)上海市人力資源和社會(huì)保障局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年度勞動(dòng)保障監(jiān)察檢查用人單位3.7萬(wàn)戶，追繳欠薪款項(xiàng)及清退各類(lèi)押金共5億元，涉及勞動(dòng)者63萬(wàn)人次；2007年度勞動(dòng)保障監(jiān)察檢查用人單位4.1萬(wàn)戶，追繳欠薪金額5.4億元，涉及勞動(dòng)者75萬(wàn)人次；2008年度勞動(dòng)保障監(jiān)察檢查用人單位4.5萬(wàn)戶，追繳欠薪金額5.6億元。[3]

表2.1 上海市勞動(dòng)保障監(jiān)察情況一覽

由此表不難看出，自欠薪保障制度推行以來(lái)，在金融危機(jī)影響下，欠薪追償比例在逐年遞增。

三、上海市欠薪保障存在問(wèn)題分析

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善，自身資質(zhì)不夠是引起欠薪的最主要原因。此外，部分行業(yè)長(zhǎng)期存在的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理，使勞動(dòng)力供給呈現(xiàn)出供大于求的市場(chǎng)常態(tài)。對(duì)于勞動(dòng)者個(gè)人而言，由于勞動(dòng)關(guān)系主體地位不平等，處于不利被動(dòng)地位，一定程度上削弱了薪資談判的籌碼，故而受到更多的不合理待遇。而欠薪保障的出現(xiàn)，恰恰是為了彌補(bǔ)企業(yè)因各類(lèi)原因拖欠、克扣員工薪酬而帶來(lái)的損失。通過(guò)調(diào)研，獲知在目前的欠薪保障中，存在如下問(wèn)題。

（一）政策宣傳不到位，對(duì)欠薪保障存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

在訪談過(guò)程中，包括少數(shù)負(fù)責(zé)人在內(nèi)，一些人員認(rèn)為欠薪保障金就是一旦企業(yè)出現(xiàn)工資欠款現(xiàn)象，即可立即申請(qǐng)全額領(lǐng)取補(bǔ)助金。但事實(shí)并非如此。申請(qǐng)欠薪墊付需要滿足一定的條件，比如申請(qǐng)人資格，需提供一定申請(qǐng)材料，必須符合申請(qǐng)期限，協(xié)助調(diào)查等。但即便如此，欠薪墊付仍然不是足月足額的墊付，而是有條件地解決臨時(shí)性生活困難。

此外，所調(diào)研人群對(duì)執(zhí)法主體和參與部門(mén)的認(rèn)識(shí)差異較大?！渡虾Ｊ衅髽I(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》即2007年6月21日上海市人民政府令第72號(hào)，由上海市勞動(dòng)與社會(huì)保障局全權(quán)負(fù)責(zé)。而在訪問(wèn)過(guò)程中，一些人員認(rèn)為這屬于企業(yè)和雇員之間的常見(jiàn)糾紛，應(yīng)由工會(huì)出面進(jìn)行協(xié)商調(diào)解；另一部分人員則坦誠(chéng)先前沒(méi)有關(guān)注過(guò)主管部門(mén)的問(wèn)題，認(rèn)為欠薪離自己較遠(yuǎn)。這些現(xiàn)象恰恰是政策沒(méi)有得到充分宣傳的表現(xiàn)，這也是《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》在貫徹執(zhí)行中遇到的突出難點(diǎn)問(wèn)題。

（二）欠薪時(shí)有發(fā)生，治標(biāo)不治本

《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，員工獲取薪酬合法權(quán)益已取得了很大成績(jī)和進(jìn)步，但調(diào)查中人們普遍反映欠薪保障只能保障已然形成的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)侵占，不能從源頭上遏制或控制欠薪行為的發(fā)生。欠薪既有企業(yè)經(jīng)營(yíng)良莠不齊的客觀現(xiàn)實(shí)原因，還帶有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者一定的主觀行為，因而是難以控制的。只要存在經(jīng)營(yíng)不善，就有可能發(fā)生侵害現(xiàn)象，這就說(shuō)明了為什么企業(yè)負(fù)責(zé)人攜款逃匿等惡劣事件仍然屢見(jiàn)不鮮。半數(shù)以上的企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，欠薪問(wèn)題在金融危機(jī)背景下有增多的趨勢(shì)。

（三）工會(huì)職責(zé)不明確，缺乏有效的監(jiān)督體系

工會(huì)的主要職責(zé)是調(diào)解勞資雙方糾紛，是職工權(quán)益的代表，在眾多糾紛中，以工資集體協(xié)商最為突出，工會(huì)應(yīng)在這一過(guò)程中，充分擔(dān)當(dāng)起調(diào)停中間人的作用。目前，上海市欠薪保障金的主管部門(mén)是上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局，這一現(xiàn)狀使得旨在保護(hù)勞動(dòng)者合法利益而設(shè)立的工會(huì)的職能角色在無(wú)形中進(jìn)一步弱化，其職責(zé)范圍已模糊不清。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)拖欠工資等不當(dāng)行為時(shí)，職工難以從工會(huì)處得到利益訴求。因而，工會(huì)往往無(wú)法保護(hù)職工合法權(quán)益。此外，對(duì)于勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)這樣的職能單位，因?yàn)槭窃诮拥铰毠ど暾?qǐng)之后才采取相關(guān)行動(dòng)，所以只能在事后采取補(bǔ)償行為，根本無(wú)法從源頭上監(jiān)控欠薪行為的產(chǎn)生。

（四）法律缺位，欠薪懲治無(wú)法可依

早在1789年，法國(guó)《人權(quán)和公民權(quán)宣言》規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯?！雹貴rance,“Declaration of the Rights of Man and of the Citizen” (《人權(quán)和公民權(quán)宣言》),1789.我國(guó)2004年《憲法》規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！雹谥腥A人民共和國(guó)《憲法》修正案，第22條，憲法第13條，2004.《物權(quán)法》第66條規(guī)定，“私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、破壞?！雹壑腥A人民共和國(guó)《物權(quán)法》第66條，2007.薪酬作為公民合法私有財(cái)產(chǎn)的一部分，理應(yīng)受到法律保護(hù)，不受侵犯。因而，企業(yè)拖欠、克扣工資的行為，實(shí)際上是違憲行為，應(yīng)當(dāng)受到公法的約束和制裁。

目前，全國(guó)還沒(méi)有成體系的欠薪保障法，工資立法尚在起草階段。現(xiàn)階段僅有的《條例》、《規(guī)定》、《須知》等立法層次低，不足以產(chǎn)生強(qiáng)制約束力，一些企業(yè)違背經(jīng)營(yíng)誠(chéng)信原則，抱著不會(huì)被懲處的僥幸態(tài)度有意識(shí)地拖欠工資，這種惡意的拖欠行為卻無(wú)法得到法律制裁。從法律建設(shè)角度看，萬(wàn)事法為先，只有立法先行，才能切實(shí)保障制度的有效推行。另一方面，從勞動(dòng)者自身角度出發(fā)，缺乏必要的法律維權(quán)意識(shí)，也是造成企業(yè)惡意拖欠工資的主要原因之一。

（五）制度不完善，繳費(fèi)方式過(guò)于簡(jiǎn)單

從體制完善角度看，繳費(fèi)方式過(guò)于簡(jiǎn)單。以當(dāng)年月最低工資為繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，方便了征收環(huán)節(jié)的操作，但是缺乏激勵(lì)機(jī)制。以上海市為例，自2010年4月1日起每人每月最低工資由960元調(diào)高至1120元，即在滬企業(yè)一年僅需向上海市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)基金結(jié)算管理中心繳納1120元/人，這對(duì)于任何企業(yè)都不會(huì)成為負(fù)擔(dān)。一旦發(fā)生欠薪追償，也不過(guò)是向上海市人力資源和社會(huì)保障局補(bǔ)交被墊付的數(shù)額，并不對(duì)欠薪企業(yè)造成額外的影響，對(duì)于一些長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)不良，時(shí)常拖欠工資的企業(yè)來(lái)說(shuō)，反而會(huì)加強(qiáng)其主觀欠薪的意識(shí)。

（六）保障水平低，只起到一時(shí)救急作用

調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)部分人群認(rèn)為只要企業(yè)存在欠薪行為，就可以足月足額領(lǐng)取欠薪保障金，這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)真實(shí)反映了社會(huì)公眾的訴求。被欠薪者多見(jiàn)于求職困難的弱勢(shì)群體，而這一群體文化層次較低，過(guò)于繁復(fù)的行政程序會(huì)讓其在維權(quán)時(shí)遇到較多困難，比如不知如何申請(qǐng)欠薪保障金，不知需提供哪些欠薪事實(shí)證明等，常常不了了之。另一方面，一旦發(fā)生企業(yè)主管逃匿事件，需要員工自行準(zhǔn)備的材料就難以備齊。此外，不能足月足額領(lǐng)取欠薪保障金，反映出這項(xiàng)政策實(shí)施起來(lái)具有一定的局限性。在無(wú)法足額獲取應(yīng)得薪金和保險(xiǎn)金的情況下，普通員工只能通過(guò)上訴等法律渠道獲得追償，造成成本高、時(shí)間長(zhǎng)，并可能難以持續(xù)維權(quán)。

（七）政策見(jiàn)效慢，存在隱形欠薪不保

根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)好的政策從頒布到深入人心，需要兩年的時(shí)間，對(duì)《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》的說(shuō)明政策雖然頒布，但在真正落實(shí)上仍有所缺失。上海市所有企業(yè)一年1120元/人的欠薪保障費(fèi)實(shí)不算多，但即便如此，仍存在欠薪不繳的情況，相應(yīng)的處罰措施為 “由市勞動(dòng)保障局責(zé)令限期繳納；逾期仍不繳納的，從欠繳之日起，按日加收2‰滯納金，并處以1000元以上3000元以下的罰款”④上海市人民政府令第72號(hào)，上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定，2007-06-21.。這樣的處罰力度也可謂杯水車(chē)薪，不足以敲山震虎。

四、國(guó)外欠薪保障經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）通過(guò)立法，強(qiáng)制工資保障

無(wú)論是福利國(guó)家的典范英國(guó)、瑞典，還是制度體系完備的德國(guó)、法國(guó)，建立欠薪保障體系的時(shí)間都不長(zhǎng)。對(duì)欠薪保障基金的立法最早出現(xiàn)在巴西，1966年巴西建立了服務(wù)工齡保障基金，該基金僅保障雇傭合同結(jié)束時(shí)應(yīng)支付的工齡補(bǔ)貼。隨后西歐各國(guó)自1967年開(kāi)始工資保障基金立法，基金性質(zhì)屬于社會(huì)保障的范疇，設(shè)立目的在于為雇主對(duì)其工作人員欠下的債務(wù)提供擔(dān)保，所承保的風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)的無(wú)償付能力。國(guó)外欠薪保障共同特性是由工資立法的形式對(duì)國(guó)民收入加以規(guī)范。[4]如1972年丹麥的《工資保障基金法案》、1992年瑞典的《工資保障法案》、1998年澳大利亞的《雇員保護(hù)（工資保障）法案》、1998年韓國(guó)的《工資償付保障法案》等。

（二）分行業(yè)設(shè)立基本工資，確保工資剛性增長(zhǎng)

在意大利，勞動(dòng)者的收入主要由兩部分構(gòu)成：一是勞動(dòng)協(xié)議規(guī)定的最低工資，這里所說(shuō)的最低工資，是指勞動(dòng)者工資報(bào)酬中最低保障部分，視同于我國(guó)的“基本工資”；二是隨物價(jià)浮動(dòng)的物價(jià)調(diào)整津貼。據(jù)意大利《24小時(shí)太陽(yáng)報(bào)》報(bào)道，意大利國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年意大利工資平均增長(zhǎng)了2.3%，其中工業(yè)與服務(wù)業(yè)的工資增長(zhǎng)額度較明顯，分別增長(zhǎng)了3%和1.8%，同時(shí)物價(jià)比2006年同比增長(zhǎng)了1.8%。到2007年第四季意大利工資增長(zhǎng)了2.5%，但物價(jià)也隨之攀升了2.4%。也正是通過(guò)這兩種最主要的收入形式，意大利政府確保員工工資收入。

在英國(guó)，青年理事會(huì)敦促國(guó)會(huì)要求確保基本工資收入平等；在德國(guó)，規(guī)定實(shí)習(xí)生必須得到基本工資保障；在西班牙，除了基本工資的規(guī)定外，明確規(guī)定工資必須保持剛性增長(zhǎng)以滿足社會(huì)成員的需要；在比利時(shí)，社會(huì)保障系統(tǒng)有兩個(gè)基本使命：一個(gè)是保證每一個(gè)公民的生存以及獲得最低限度的收入，另一個(gè)是當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，保證每一個(gè)公民最低程度的生活。

（三）建立欠薪保障基金，保障基本工資

在一些西方國(guó)家，通常采取的直接措施是通過(guò)建立欠薪保障基金對(duì)欠薪保障體系作經(jīng)濟(jì)支持，這也是各國(guó)在保障職工權(quán)益時(shí)的最普遍做法。

表4 部分國(guó)家欠薪保障基金的來(lái)源[4]

通過(guò)上表不難看出，國(guó)際上對(duì)欠薪保障或者說(shuō)是對(duì)員工的工資保障通行的做法是建立各種旨在保證員工獲取合法工資的基金，除英國(guó)雇主、雇員均需繳費(fèi)外，多數(shù)國(guó)家都是雇主單方繳費(fèi)，但各種欠薪保障金的繳費(fèi)不是上海市現(xiàn)行的一刀切征繳模式，而是與員工工資總額相關(guān)，由雇主單方根據(jù)雇員工資總額的一定比例繳納工資保障基金，一般為雇員工資總額的0.03%—0.43%。

五、上海市欠薪保障對(duì)策思考

《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》的頒布對(duì)保護(hù)廣大勞動(dòng)者合法權(quán)益，促進(jìn)勞資關(guān)系發(fā)揮了重要的作用，欠薪保障總體呈現(xiàn)出良性運(yùn)作的狀態(tài)。但是，隨著金融危機(jī)的影響，一些領(lǐng)域出現(xiàn)了新情況、新問(wèn)題，侵害勞動(dòng)者合法收入權(quán)的現(xiàn)象在一定企業(yè)和行業(yè)中仍普遍存在。有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)所反映出的本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的欠薪問(wèn)題給予足夠的關(guān)注，充分認(rèn)識(shí)他們給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定所帶來(lái)的不良影響，認(rèn)真研究問(wèn)題發(fā)生的原因，采取積極的應(yīng)對(duì)措施。

（一）加大宣傳力度，推進(jìn)政策落實(shí)

加大對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的宣傳教育。近來(lái)年，隨著我國(guó)勞動(dòng)用工制度的改革和非公企業(yè)的不斷發(fā)展，大量工作人群流向私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織，企業(yè)主憑借勞動(dòng)用工關(guān)系中的主動(dòng)地位，不遵守國(guó)家相關(guān)規(guī)定，侵害職工勞動(dòng)權(quán)益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。部分國(guó)有企業(yè)中的此類(lèi)現(xiàn)象也不容忽視。為了從根本上減少和杜絕這類(lèi)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的宣傳教育，并把這項(xiàng)工作作為政府有關(guān)部門(mén)對(duì)企業(yè)的管理和監(jiān)督的重點(diǎn)之一。

在今后的普法宣傳中應(yīng)將有限的資源向最有效的宣傳方式傾斜，注意提高大眾傳媒從業(yè)人的欠薪保障意識(shí)，充分利用大眾傳媒，特別是網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等主流媒體，進(jìn)一步宣傳保障公民權(quán)益的法律法規(guī)和政策，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，緩解雇傭矛盾。

（二）加快工資立法進(jìn)程，完善現(xiàn)有法律體系

建立健全的法律制度，是當(dāng)前欠薪保障的重中之重?！渡虾Ｊ衅髽I(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》頒布兩年時(shí)間里，各項(xiàng)工作都在穩(wěn)步推進(jìn)，但立法保護(hù)卻遲遲沒(méi)有聲音，這是最大的遺憾。公民更熱切希望的是出現(xiàn)問(wèn)題后能夠得以快速解決，走行政程序的過(guò)程未免過(guò)于拖沓，對(duì)低收入人群的侵害較大。加快工資立法進(jìn)程的困難雖然較大，但提高欠薪保障法律層次，從歷史發(fā)展角度來(lái)看，完善立法，加強(qiáng)法律監(jiān)督，優(yōu)化欠薪權(quán)益保護(hù)的法制環(huán)境，是標(biāo)本兼治的必由之路。

（三）推動(dòng)三方協(xié)商機(jī)制，還工會(huì)以主動(dòng)權(quán)

工會(huì)的主要職責(zé)是調(diào)解勞資雙方糾紛，是職工權(quán)益的代表，在眾多糾紛中，以工資集體協(xié)商最為突出，工會(huì)應(yīng)充分擔(dān)當(dāng)起調(diào)停中間人的作用。推動(dòng)三方協(xié)商機(jī)制的良性互動(dòng)，通過(guò)工會(huì)的及時(shí)工作，介入欠薪形成的初期階段，和平協(xié)商，避免日后的追討。此外，還應(yīng)建立起監(jiān)督機(jī)制。

1．建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，設(shè)立舉報(bào)窗口，對(duì)于接報(bào)案要有留檔，建立“黑名單”，經(jīng)核實(shí)確有惡意欠薪行為，或可以償付但拒絕履行償付職責(zé)的企業(yè)，可配合工商部門(mén)給予公示，并對(duì)該企業(yè)責(zé)令整改，實(shí)行有期限的監(jiān)察。

2．給予嚴(yán)重處罰

在對(duì)企業(yè)的處罰方式方法上，一定要從嚴(yán)抓起。比如限制招標(biāo)，繳納處罰金或多倍的欠薪保障金。對(duì)于想要騙領(lǐng)基金，故意制造麻煩的個(gè)人，則以說(shuō)服教育為主，但對(duì)造成惡劣影響的個(gè)人，可追究其刑事責(zé)任。

（四）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，改變現(xiàn)行繳費(fèi)方式

按照上海市政府規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)收取欠薪保障金為按照員工工資總額的一定比例征繳，即與國(guó)際接軌。或者在行業(yè)間設(shè)置浮動(dòng)費(fèi)率，不再實(shí)行一刀切?？稍谌蟹秶鷥?nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。

1．參照國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

不僅是上海，在全國(guó)范圍內(nèi)，在各行業(yè)間建立基本工資制度，即國(guó)外各行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并由社會(huì)保險(xiǎn)精算人員計(jì)算合適的欠薪保障金征收比例，由雇主單方按職工工資總額的一定比例繳納欠薪保障費(fèi)用。缺點(diǎn)是需要立法保障作為前提，要投入大量的人力和時(shí)間，從長(zhǎng)期看勢(shì)在必行，短期實(shí)現(xiàn)卻遙遙無(wú)期。

2．以行政區(qū)域劃分試點(diǎn)

自然的，以行政區(qū)域劃分試點(diǎn)單位是最簡(jiǎn)單的實(shí)施方法，在區(qū)與區(qū)之間采用差別費(fèi)率。由各區(qū)政府按該地區(qū)企業(yè)年生產(chǎn)總值自行設(shè)定合理征繳比例上報(bào)市人力資源和勞動(dòng)保障局，采用差別費(fèi)率，繳納高額滯納金補(bǔ)償，但同一個(gè)區(qū)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。缺點(diǎn)是無(wú)法從根本著手處理繳費(fèi)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。

3．以企業(yè)所屬行業(yè)大類(lèi)劃分試點(diǎn)

不考慮區(qū)與區(qū)之間發(fā)展不平衡的特性，在不同行業(yè)之間采取浮動(dòng)費(fèi)率（類(lèi)似于工傷保險(xiǎn)的繳納），并同時(shí)繳納高額滯納金。比如，在欠薪情況較為嚴(yán)重的建筑業(yè)、零售業(yè)、餐飲業(yè)等收取較高的欠薪保障金，而對(duì)于朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，如高新技術(shù)、教育業(yè)等收取較低的欠薪保障金，缺點(diǎn)是同行業(yè)間難以保證公平。

4．制定企業(yè)名錄，設(shè)立指標(biāo)，分級(jí)征繳

所有在滬登記企業(yè)均需制定企業(yè)名錄，設(shè)置一系列的評(píng)分指標(biāo)，納入企業(yè)信用征信系統(tǒng)，每?jī)赡陮?duì)注冊(cè)企業(yè)的誠(chéng)信力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等進(jìn)行系統(tǒng)考核，考核級(jí)別可設(shè)為優(yōu)、良、中、差四等。四個(gè)等級(jí)對(duì)應(yīng)不同的征繳基數(shù)，隨等級(jí)的降低逐級(jí)遞增所需繳納費(fèi)用。評(píng)分為優(yōu)的企業(yè)少繳欠薪保障金，評(píng)分為差的則需繳納最多的欠薪保障金。缺點(diǎn)是操作起來(lái)難度較大，需要?jiǎng)佑玫牟块T(mén)、人力、財(cái)力明顯增多。

（五）取消償付上限，提高欠薪保障水平

就當(dāng)前國(guó)際情況來(lái)看，欠薪償付都有時(shí)間和數(shù)額的上限，一般為3—6個(gè)月的欠薪償付。欠薪保障水平的高低反映了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的企業(yè)誠(chéng)信力和經(jīng)營(yíng)能力，也從側(cè)面反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。追償欠薪者往往在物質(zhì)生活上不如意，也容易對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生不滿的情緒，因而更應(yīng)該要盡量縮短從申請(qǐng)欠薪保障金至領(lǐng)取到這筆錢(qián)的等待時(shí)間，要簡(jiǎn)化申請(qǐng)過(guò)程中的諸多手續(xù)，要明確提出申請(qǐng)所需準(zhǔn)備的事實(shí)材料，最重要的是應(yīng)從限期六個(gè)月的欠薪保障金支付條件過(guò)渡到足月足額給付，只有這樣才能讓公眾真正感受到欠薪保障金制度帶來(lái)的實(shí)惠。

(六）增高企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，提高企業(yè)注冊(cè)資本

我國(guó)目前有專(zhuān)門(mén)針對(duì)商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金。非金融機(jī)構(gòu)按照不同規(guī)模也有不同的注冊(cè)資本的要求，若在現(xiàn)行注冊(cè)資本基礎(chǔ)上，適度提高注冊(cè)資本，就等于增高了企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，加大了企業(yè)在資金籌措上的難度，使得一些本來(lái)不具備建立企業(yè)條件的經(jīng)營(yíng)者不敢貿(mào)然注冊(cè)，避免了資產(chǎn)不良的小企業(yè)過(guò)多地涌入市場(chǎng)；但準(zhǔn)入的門(mén)檻設(shè)為多高，需要專(zhuān)家學(xué)者共同商議，過(guò)高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于處于劣勢(shì)的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，必須要在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)運(yùn)作正?；那疤嵯?，找到一個(gè)對(duì)公眾負(fù)責(zé)的平衡點(diǎn)。如有必要，也可開(kāi)征非金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金。該項(xiàng)基金制度和銀行業(yè)的準(zhǔn)備金一樣，可由兩部分組成：一是法定存款準(zhǔn)備金，二是支付準(zhǔn)備金，建立銀行專(zhuān)戶，社會(huì)統(tǒng)籌，專(zhuān)款專(zhuān)用。

總之，欠薪保障在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下愈發(fā)熱門(mén)，從2007年《上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定》的頒布實(shí)施，到如今上海市擬設(shè)“欠薪保障金委員會(huì)”的想法提出，不過(guò)兩年多的時(shí)間。由于對(duì)于政策的解讀具有一定的主觀性，因而在盡可能保持公平公正的前提下，個(gè)人觀點(diǎn)仍會(huì)存在諸多疏漏與瑕疵。令人欣慰的是，《上海市人民政府關(guān)于修改〈上海市企業(yè)欠薪保障金籌集和墊付的若干規(guī)定＞的決定》已經(jīng)2009年9月21日上海市人民政府第57次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并頒布實(shí)施，修改后的規(guī)定適當(dāng)擴(kuò)大了先驅(qū)人力資源與社會(huì)保障局欠薪保障金審核墊付的權(quán)限，處理欠薪有望提速。

[1]曾志紅.我國(guó)企業(yè)欠薪保障體系與基金構(gòu)建研究[D].湖南：國(guó)防科學(xué)技術(shù)大學(xué)研究生院,2004.

[2]鄭盎，楊聯(lián)民.上海連鎖餐飲業(yè)欠薪欠保嚴(yán)重，涉及勞動(dòng)者14.8萬(wàn)[N].中華工商時(shí)報(bào)，2005-08-05.

[3]上海市人力資源和社會(huì)保障局.勞動(dòng)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.12333sh.gov.cn/2007sxy/2007information/2007ldbztjsj/index.shtml,2009-05-13.

[4]張學(xué)良.國(guó)外企業(yè)欠薪保障制度及其對(duì)我國(guó)的借鑒[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2006，（4）.

[責(zé)任編輯 李沖鋒]

Study on Protection of Wages on Insolvency in Shanghai

ZHANG Liu-lu
（Shanghai Institute of Technology,Shanghai 200235,China）

In recent years,it occurs from time to time that our enterprises default,deduct the wages of workers and refuse to pay their social insurance.These actions against the legitimate rights of workers.They affect the normal life of workers,and,what’s more,affect the social stability and unity.This article compares current wage protection system in foreign countries,Hong Kong,Shenzhen and Shanghai,seeking the feasible relevant policies on labor inspection and labor protection.

wage protection； labor protection； social policy

C913.7

A

1674-0955（2010）05-0073-06

2010-08-22

張留祿(1962-)，男，河南鄭州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海應(yīng)用技術(shù)學(xué)院教授。