韋彩玲

〔華中師范大學(xué)管理學(xué)院,湖北武漢 430079〕

公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行研究

韋彩玲

〔華中師范大學(xué)管理學(xué)院,湖北武漢 430079〕

實證研究表明,我國公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策的實施在總體上取得了較好成果,但在實際運行中也出現(xiàn)一些問題,如政策本身與政策對象的需求存在偏差,政策調(diào)整存在滯后性,基層政府部門執(zhí)行政策缺乏規(guī)范性,農(nóng)民參與的積極性不高等。影響公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行的因素主要包括政策本身、政策執(zhí)行主體和政策對象,解決對策是要提高政策質(zhì)量和優(yōu)化政策執(zhí)行主體。

公共產(chǎn)品;農(nóng)民權(quán)益;政策執(zhí)行

農(nóng)民權(quán)益保障問題是解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。十七屆三中全會提出“必須切實保障農(nóng)民權(quán)益,始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”,農(nóng)民權(quán)益保障問題被提升到前所未有的高度。

一、理論基礎(chǔ)和樣本說明

1.理論基礎(chǔ)

(1)史密斯模型

美國學(xué)者 T·B·史密斯提出了一個分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)的理論模型,他認(rèn)為政策執(zhí)行所涉及的因素很多,但主要有四個變量:理想化的政策、執(zhí)行機關(guān)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素。[1]四個變量對政策執(zhí)行過程影響的模式如圖 1所示。

(2)互適模型

互適模型的構(gòu)建者是美國學(xué)者M·麥克拉夫林。他在對美國當(dāng)時教育結(jié)構(gòu)改革問題進行個案研究的基礎(chǔ)上,通過由具體到抽象的方法,說明政策執(zhí)行是執(zhí)行者與受影響者之間就目標(biāo)或手段相互調(diào)適的一個過程。M·麥克拉夫林認(rèn)為這應(yīng)是一個動態(tài)平衡的過程,政策執(zhí)行是否有效取決于二者互適的程度。[2]圖 2展示了二者的互適過程及與政策的關(guān)系。

2.樣本說明

考慮到采集數(shù)據(jù)的便利性與成本問題,本文主要以廣西來賓市為抽樣框。在該抽樣框內(nèi)采取多段抽樣的方法進行抽樣。具體抽樣過程分為以下幾個階段:第一階段,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和地理位置這兩個因素,在來賓市范圍內(nèi)選取兩個縣級行政區(qū),分別是興賓區(qū)和武宣縣;第二個階段,還是以上述兩個因素為依據(jù)分別在興賓區(qū)和武宣縣各選取三個城鎮(zhèn),它們分別是蒙村鎮(zhèn)、石崖鎮(zhèn)、寺山鎮(zhèn)和桐挽鎮(zhèn)、馬步鎮(zhèn)、桐嶺鎮(zhèn);第三階段,在以上六個城鎮(zhèn)中各選取 1個村莊。最后在各村莊選取一定數(shù)量的人員對他們進行問卷調(diào)查及深度訪談。調(diào)查對象主要是當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T和農(nóng)民。因為他們是農(nóng)民權(quán)益保障政策的執(zhí)行主體和目標(biāo)群體,這對農(nóng)民權(quán)益保障政策的深入研究至關(guān)重要。

筆者在廣西進行問卷調(diào)查,共發(fā)放 350份問卷,回收 330份,甄選出有效問卷 320份,形成了本文的一個重要的數(shù)據(jù)來源。因此,本文所描述的我國公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行的現(xiàn)狀及分析、提出的問題與政策建議都基于實地調(diào)查數(shù)據(jù)與相關(guān)資料的發(fā)現(xiàn),討論具有本土化特色。另外,由于問卷回答的隨機性,部分一手?jǐn)?shù)據(jù)的樣本代表性難以判斷,但筆者并不就此推斷我國公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策的所有情況,而只是就回收的問卷情況做一些初步判斷。且廣西是西部地區(qū)的一個省份,其農(nóng)民權(quán)益保障政策的狀況具有一定的代表性。

二、公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策概述

為解決“三農(nóng)”問題,中央相繼出臺保障農(nóng)民權(quán)益的政策,各級政府?dāng)U大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍,強化政府對農(nóng)村的公共服務(wù),這都極大地促進了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,在很大程度上保障了農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益。

1.農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的涵義

十七屆三中全會提出保障農(nóng)民權(quán)益主要包括三個方面:土地權(quán)益、享有公共產(chǎn)品的權(quán)益、民主權(quán)利。同時提出我國已經(jīng)進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期,從現(xiàn)實的矛盾和問題出發(fā),要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,重要的措施是為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。

本文根據(jù)十七屆三中全會的會議精神并結(jié)合實際調(diào)查的情況來界定農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的涵義。在加快推進“城鄉(xiāng)一體化新格局”的進程中,要按照“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”明顯推進的要求,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村,公共財政向農(nóng)村傾斜,使廣大農(nóng)民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。因此,本文在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上將目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品具體化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障等五個方面的內(nèi)容。

2.公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策簡述

十七屆三中全會為農(nóng)民權(quán)益保障提供了良好的政策依據(jù)和制度空間。近年來國家制定了一系列具有里程碑意義的政策,采取了一系列具有劃時代意義的重大舉措。一是全面取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅,終結(jié)了兩千多年來農(nóng)民種地繳納稅收的歷史;二是農(nóng)業(yè)補貼制度。糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等開創(chuàng)了直接補貼農(nóng)民的歷史先河;三是全面推行農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補”政策,實現(xiàn)真正意義上的農(nóng)村免費義務(wù)教育;四是普遍建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,減輕農(nóng)民看病就醫(yī)的負(fù)擔(dān);五是全面建立農(nóng)村最低生活保障制度,構(gòu)筑困難農(nóng)民基本生活的最后一道保障線;六是加快農(nóng)村水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。這六個方面的政策基本構(gòu)筑了保障農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的政策體系,初步搭建了保障農(nóng)民權(quán)益的制度框架。

廣西根據(jù)現(xiàn)實情況推行各項供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的措施。據(jù)了解,廣西來賓市近年來一直在推行一系列措施,包括:農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品運輸綠色通道、低收入農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)銀行、基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè);五保戶集中供養(yǎng)、農(nóng)村困難群眾住房救助、政策性住房保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療;康莊工程、千百工程、生態(tài)村建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè) 1+3行動、小河流域治理、千萬農(nóng)民飲水工程、廣播電視村村通、農(nóng)村電網(wǎng)改造;規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖、沼氣工程、富民攻堅計劃;農(nóng)村污染治理、沃土工程等。這些具體的措施從不同方面加強了農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益。

三、公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行的現(xiàn)狀及問題

本文設(shè)計相關(guān)問卷,運用 SPSS對數(shù)據(jù)進行處理與分析。現(xiàn)將這些調(diào)查結(jié)果進行匯總,從中可以看到農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行的基本情況。

1.政策執(zhí)行的整體成效

(1)農(nóng)民及基層政府人員對政策的熟悉度

為了解與農(nóng)民權(quán)益保障政策相關(guān)人員對政策的熟悉度,問卷中設(shè)計了“您對所在地實施的農(nóng)民權(quán)益保障政策熟悉么?”的問題。選擇結(jié)果如表 1所示,有 214人選擇“熟悉”,所占比例高達(dá) 66.9%,90人選擇“一般”,不熟悉農(nóng)民權(quán)益保障政策的只有 16人,比例僅有 5.0%。需要指出的是,我們在調(diào)查中了解到,選擇“一般”的被調(diào)查者對相關(guān)政策有所了解,只是對政策的詳細(xì)內(nèi)容或全部內(nèi)容不是很清楚。這些數(shù)據(jù)直觀地說明了農(nóng)民及基層政府人員在總體上較熟悉農(nóng)民權(quán)益保障政策。高度的政策熟悉度在一定程度上反映了兩個問題:第一,農(nóng)民是政策執(zhí)行的目標(biāo)群體,農(nóng)民對政策比較熟悉,這從一個側(cè)面說明政策執(zhí)行主體對政策的宣傳比較到位。因為“農(nóng)村政策的傳播渠道主要是組織傳播,而組織傳播中的一個重要指標(biāo)為‘政府宣傳資料’,其發(fā)生的頻率達(dá) 53.9%;另一個指標(biāo)是干部傳播,發(fā)生頻率為 20.7%。在農(nóng)民政策的多種傳播渠道中,組織傳播所占的比例高達(dá) 74.6%,其貢獻(xiàn)最大?！盵3]這佐證了農(nóng)民對農(nóng)民權(quán)益保障政策的高熟悉度理應(yīng)歸功于當(dāng)?shù)卣男麄鳌Ｕ咝麄魇钦邎?zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一項重要的功能活動,積極的政策宣傳可以使政策對象更充分地了解政策的意義和目標(biāo)。基層政府工作人員強大的政策宣傳力度為政策的貫徹落實做了很好的鋪墊。第二,政策認(rèn)知是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。[4]基層政府工作人員是最直接的政策執(zhí)行主體,執(zhí)行主體只有在對政策的意圖和政策實施的具體措施有明確認(rèn)識和充分了解的情況下,才可能正確無誤、積極主動地去執(zhí)行政策?；鶎诱ぷ魅藛T對政策的高度熟悉為更好地落實政策奠定了堅實基礎(chǔ)。農(nóng)民及基層政府工作人員對政策的熟悉度較高,這是政策得到有效執(zhí)行的良好征兆。

表 1 政策相關(guān)人員對政策的熟悉度

(2)農(nóng)民及基層政府人員對政策的認(rèn)同度

“政策認(rèn)同在政策執(zhí)行過程中具有極為重要的作用,有人甚至將其視為政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵因素之一?！盵5]因此,問卷中設(shè)計了“您對所在地近年來實施的農(nóng)民權(quán)益保障政策總體感覺如何?”的問題。有 318人做出了選擇。選擇結(jié)果如表 2所示。有190人選擇了“很好”,對農(nóng)民權(quán)益保障政策的評價很高,比例高達(dá) 59.7%。(注:由于問卷中此題的分析數(shù)據(jù)存在缺失值,所以有效百分比更能準(zhǔn)確反映變量的取值分布情況,以下情況如有類似均取有效百分比。)對政策不太認(rèn)同的有 23人,比例僅占7.3%。這說明政策相關(guān)人員總體上對農(nóng)民權(quán)益保障政策比較認(rèn)可,表明政策獲得了較高的認(rèn)同度。

政策在付諸實施之前還只是一種具有觀念形態(tài)的分配方案,政策執(zhí)行的任務(wù)就是要將這種觀念形態(tài)的政策方案變?yōu)楝F(xiàn)實形態(tài)的政策效果。然而,政策的有效執(zhí)行是以政策目標(biāo)群體對所推行政策的認(rèn)同和接受為前提條件的。[6]在現(xiàn)階段,“之所以有些政策的執(zhí)行效果不甚理想,其主要原因之一就在于作為政策目標(biāo)群體的社會公眾對所推行的政策缺乏認(rèn)同感。”[7]據(jù)表 2所示,農(nóng)民權(quán)益保障政策獲得了農(nóng)民的高度認(rèn)同和接受,這為政策的有效執(zhí)行奠定了合法化基礎(chǔ),進而有利于提高政策的效能。

只有基層政府工作人員對政策有高度的認(rèn)同感,政策相關(guān)主體對政策內(nèi)容有全面正確的認(rèn)知,并在此基礎(chǔ)上形成政策認(rèn)同,政策才有可能得以貫徹實施。如斯諾所言:“在任何高度復(fù)雜的組織中,要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行,必須調(diào)動各個層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認(rèn)可才能決定一項決策能否及時得以貫徹。”美國著名政治學(xué)家希爾斯曼也認(rèn)為:“即使在行政系統(tǒng),總統(tǒng)制定政策也不能僅僅依靠他們自己發(fā)號施令就使政策得以貫徹執(zhí)行。他們必須取得他人的合作和支持,獲得某些人的贊同,另一些人的默許,還有一些人的熱心幫助。”[8]

表 2 政策相關(guān)人員對政策的總體評價

2.政策執(zhí)行中存在的問題

公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策的實施在總體上取得了較好的成果,但是在實際的運行中也出現(xiàn)一些問題。

(1)政策本身與政策對象的需求存在偏差

一些政策的方向與用意都很好,而在實施中我們卻發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的效果并不是很理想。比如,糧食直補政策是想借直補來激發(fā)農(nóng)民種糧的熱情以提高農(nóng)民種植的積極性,而政策執(zhí)行遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

訪談中我們發(fā)現(xiàn),其實農(nóng)戶也在算一筆賬,如果他們到附近打散工,一天也能掙一百元左右。而且農(nóng)民均反映目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格較高,而農(nóng)產(chǎn)品的銷售價格相對而言比較低,兩者價格的“剪刀差”使得大部分農(nóng)民覺得外出打工比種糧務(wù)農(nóng)更劃算,這在某種程度上說明,目前的糧食直補政策還難以激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。政策與農(nóng)民的現(xiàn)實需求存在偏差,政策執(zhí)行自然難以達(dá)到預(yù)期的效果。

圖 3 中國糧食產(chǎn)量[9]

糧食直補政策是國家鼓勵糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)民種糧收益的重要舉措。但是政策實施之后,我國糧食增產(chǎn)的速度并沒有加快。如圖 3所示,2004至2008年我國糧食增產(chǎn)率基本處于下降的態(tài)勢。所以糧食直補政策有待改進,使政策真正切合農(nóng)民的需求。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項非常好的政策,但農(nóng)戶自愿參保率并不是很高。筆者在訪談中了解到,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在實際運行中存在比較突出的問題:第一,報銷起點、報銷比例以及報銷封頂線的制定缺乏科學(xué)的依據(jù)。按規(guī)定,凡是住院費用達(dá)到 500元起付線即可按標(biāo)準(zhǔn)進行報銷,而且不限制次數(shù),每人每年累計報銷最高限額為 3萬元。但是在現(xiàn)實中患者全年累計報銷金額達(dá)到 3萬元的,實際花費的醫(yī)藥費一般都高達(dá) 10萬元。這樣大多數(shù)患病農(nóng)民能得到的報銷數(shù)額很低。對于一些患重病、疑難雜癥的普通農(nóng)民來說,這些醫(yī)保補償只是杯水車薪,沒有對農(nóng)民產(chǎn)生實際的大的幫助,不能真正體現(xiàn)保障農(nóng)民權(quán)益的功能。第二,狹窄的報銷范圍把許多農(nóng)民拒于農(nóng)村醫(yī)保的門外。按規(guī)定凡因交通事故、其他意外事故和因矯形手術(shù)所發(fā)生的醫(yī)療費用均不在報銷范圍之內(nèi)。如農(nóng)村幼兒因先天兔唇實施矯形手術(shù)不能享受農(nóng)村醫(yī)保;交通事故給農(nóng)民帶來的人身和財產(chǎn)傷害與損失,也不可報銷。第三,報銷的住院醫(yī)藥費用中不包括檢查項目的費用。對于某些參保的患病農(nóng)民來說,檢查費用有時大大高于醫(yī)藥費用,為此他們得到的相應(yīng)補償非常少。這些問題使得農(nóng)戶并沒有實實在在地享受該政策給他們帶來的實惠。

從農(nóng)業(yè)直補政策和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度執(zhí)行的效果可以看出,政策的方向和用意是很好的,但由于政策沒有真正切合農(nóng)民的現(xiàn)實需求,影響了政策的執(zhí)行效果。這從另一側(cè)面折射出政策制定需要從政策對象的立場來考慮政策方案,這樣制定出來的政策才可能符合政策對象的真實需求,從而有利于解決實際問題。

(2)政策調(diào)整存在滯后性

政策的穩(wěn)定性是公共政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的一個重要前提,但這并不是說政策一出臺就一勞永逸。相反,政策應(yīng)隨時間、環(huán)境的變化而調(diào)整。政策調(diào)整是政策執(zhí)行過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。

訪談中,村民普遍反映目前的農(nóng)村社會保障水平較低,未能發(fā)揮保障功能。典型的例子是農(nóng)村居民最低生活保障制度(農(nóng)村低保)的保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。低保戶反映,每月 35元的低保金多年來沒有調(diào)整,低保水平偏低。在目前物價高漲的情況下,這一現(xiàn)象日趨明顯。圖 4是北京、上海、廣州農(nóng)戶對現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的反映情況。

以興賓區(qū)獨石村為例,每人每月 35元的農(nóng)村低保金很難維系基本生活。低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)基本生活必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定,并結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平及物價指數(shù)的變化而不斷調(diào)整。因此,有關(guān)部門應(yīng)及時提高低保標(biāo)準(zhǔn)使其充分發(fā)揮保障功能。

(3)基層政府部門執(zhí)行政策缺乏規(guī)范性

在政策執(zhí)行組織內(nèi)部,政策是以自上而下的方式運行的?；鶎诱亲钪苯拥恼邎?zhí)行主體,為了能因地制宜地執(zhí)行政策,他們被賦予一定的自由裁量權(quán)。然而這無形之中也滋長了以權(quán)謀私的行徑,影響了政策執(zhí)行的效果。據(jù)了解,對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療,政府普遍把農(nóng)民的參合率作為工作評估考核的主要標(biāo)準(zhǔn),為能顯示“政績”,相關(guān)部門使用行政手段強迫農(nóng)民加入。一些縣市由于完不成上級下達(dá)的指標(biāo),便指定定點的醫(yī)院或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部墊資上繳合作醫(yī)療保險費,但大部分縣市在墊資時未指明具體為哪一農(nóng)戶,因此農(nóng)戶在生病時也未能得到好處,更有甚者出現(xiàn)了墊資者開假發(fā)票套取新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金的情況。

圖 4 居民評價低保[10]

筆者還了解到目前支農(nóng)惠農(nóng)項目的管理比較松散,在項目的確定上也比較隨意,人為操作的空間較大。據(jù)某些村干部透露,相同的項目因村干部的公關(guān)能力不同而獲得不一樣的補助。這種現(xiàn)象在村莊規(guī)劃和農(nóng)田水利等生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)方面尤為嚴(yán)重。這些項目獲得政府部門資助的多少在很大程度上取決于村干部對各種權(quán)力資源的挖掘能力和對上級的公關(guān)能力。這類現(xiàn)象嚴(yán)重影響了政策的公平性,致使政策的戰(zhàn)略意圖難以落實。

(4)農(nóng)民參與的積極性不高

根據(jù)政策執(zhí)行的互適模型,政策執(zhí)行是執(zhí)行主體與政策對象之間復(fù)雜的互動過程。在很多時候,村干部是最底層也是最直接的政策推行者。訪談中,他們普遍反映在工作中會遇到諸多困難,其中村民不理解、不支持、不配合使得他們的工作陷入了極大的困境之中。目前村民的參與積極性不高,參與的意識非常淡薄,在政策執(zhí)行中處于一種很被動的狀態(tài),農(nóng)民參與的被動地位使得農(nóng)民無法反映自己的意見或者建議,這容易導(dǎo)致執(zhí)行主體在政策實施中得不到相應(yīng)的信息反饋,進而影響政策執(zhí)行效果。

四、影響公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行的因素

政策執(zhí)行是在復(fù)雜的支持系統(tǒng)中進行的社會活動,受到諸多因素的影響與制約。

1.政策本身

政策執(zhí)行的效果與政策本身的質(zhì)量密切相關(guān)。史密斯模型認(rèn)為影響政策執(zhí)行過程的主要變量之一是理想化的政策。高質(zhì)量的政策是政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。高質(zhì)量的農(nóng)民權(quán)益保障政策的標(biāo)準(zhǔn)包括許多方面,但最基本的一條是政策本身要切合農(nóng)民的真實需求,給農(nóng)民帶來真正的實惠。前文已闡述,由于政策本身與農(nóng)民的現(xiàn)實需求存在偏差,或者政策的調(diào)整遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實情況,從而導(dǎo)致政策未能解決農(nóng)民的實際問題,嚴(yán)重影響了政策效能,比如糧食直補政策和農(nóng)民低保。而作為農(nóng)村義務(wù)教育的兩免一補政策卻備受農(nóng)民歡迎?！皟擅庖谎a”政策是近年來我國政府對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生就學(xué)實施的一項資助政策?！皟擅庖谎a”政策直面農(nóng)村的現(xiàn)實問題,切合了農(nóng)民的實際需求,給農(nóng)民帶來了實實在在的好處,用村民的話說就是“人人有書讀,個個有學(xué)上”,解決了農(nóng)民的實際困難。

2.政策執(zhí)行主體

政策執(zhí)行主體直接關(guān)系到政策執(zhí)行的成敗。政策執(zhí)行實質(zhì)上是執(zhí)行主體運用公共權(quán)力與目標(biāo)群體在互動中對利益加以選擇、綜合、分配和落實的過程。在政策執(zhí)行中存在著國家利益和地區(qū)利益、部門利益和個人利益的沖突與整合。現(xiàn)在我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡期,利益主體多元化的格局正在形成,這激發(fā)了政策執(zhí)行主體的利益意識。利益的驅(qū)使使得部分執(zhí)行者以權(quán)謀私,扭曲政策執(zhí)行。

公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府一旦形成,其內(nèi)部的官僚集團也是“經(jīng)濟人”,也會有自己的利益?；鶎诱藛T同樣會按“經(jīng)濟人”假設(shè)行事,追求自身利益的最大化。近年來不斷有報道指出,新農(nóng)村建設(shè)由基層政府主導(dǎo),地方政府官員大搞政績工程,對經(jīng)濟建設(shè)非但沒有起到促進作用,反而使農(nóng)民承擔(dān)了政績工程的成本,勞民傷財。諸如此類的情況并非鮮事?！吧嫌姓?、下有對策”,“有利就執(zhí)行,無利就變形”等均表明政策執(zhí)行主體會影響政策的有效執(zhí)行。

3.政策對象

政策的有效執(zhí)行需要政策對象的積極配合和主動參與。前文中提到農(nóng)民參與政策執(zhí)行的積極性不高,農(nóng)民的參與意識比較淡薄,在政策執(zhí)行中處于被動的狀態(tài)。根據(jù)政策執(zhí)行的“互適模型”理論分析,政策執(zhí)行是執(zhí)行者與受影響者相互調(diào)適的一個過程。一方面政策執(zhí)行者與受影響者之間的需求和觀點并不完全一致,基于雙方在政策上的共同利益,彼此須經(jīng)過說明、協(xié)商或妥協(xié)等確定一個雙方都可以接受的政策執(zhí)行方式;另一方面政策執(zhí)行者的目標(biāo)和手段可隨著環(huán)境因素、受影響者的需求和觀點的改變而改變。因此,政策的有效執(zhí)行需要農(nóng)民的積極參與。農(nóng)民需要積極配合政策執(zhí)行主體,參與到政策執(zhí)行環(huán)節(jié),并及時反饋相關(guān)的建議或意見,雙向互動有利于提高政策效能。

五、政策建議

保障農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)村工作中的一個突出且重大的問題,當(dāng)前急需采取相關(guān)措施來優(yōu)化政策執(zhí)行過程以提高政策效能。

首先,提高政策質(zhì)量。“政策的有效執(zhí)行是以能夠最大限度地體現(xiàn)廣大民眾切身利益的高質(zhì)量的政策為基本前提的,而高質(zhì)量的政策則需要有科學(xué)的民主決策制度作保障”。[11]第一,要建立農(nóng)民需求決定供給的決策機制。與農(nóng)民利益息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品絕大部分屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有不完全的消費非排他性和非競爭性,受益邊界相對清晰,村民一般不會隱瞞對該類公共產(chǎn)品的偏好。所以應(yīng)建立農(nóng)民需求決定公共產(chǎn)品供給的決策機制。第二,及時調(diào)整和完善政策。政策總是基于特定的社會問題,任何政策都有一個完善的過程。政策調(diào)整的根本目的在于確保政策沿著正確的軌道實施以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。而在政策的實際運行中,相關(guān)政策未能隨著環(huán)境的變化而變化。比如農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障范圍狹窄、水平較低等,這些突出問題說明政策需要及時調(diào)整和完善。

其次,優(yōu)化政策執(zhí)行主體。優(yōu)化政策執(zhí)行主體,有利于提高政策執(zhí)行效果。前文已闡述由于基層政府部門及其工作人員也是理性“經(jīng)濟人”,他們會按照“經(jīng)濟人假設(shè)”行事,追求自身利益的最大化,從而導(dǎo)致政策執(zhí)行被扭曲。因此,需要從內(nèi)在激勵政府工作人員,強化他們的“公仆”意識,一定程度上限制他們的自利動機。公仆意識一旦內(nèi)在化將會發(fā)揮不可低估的作用。

[1] T. B. Smith. The Policy Imp lementation Process[J]. PolicySciences, 1973. V. 4,No2: 203.

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[3] 黨新民.農(nóng)村政策傳播模式研究[D].武漢:華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2009年 6月.

[4] 寧騷.公共政策學(xué) [M].北京:高等教育出版社,2003:374.

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[9] http://news. u88. cn/zx/shipinzixun_mimianlei/752081.htm

[10]http://news.sohu.com/s2009/5466/s262436182/

[11]丁煌.政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策 [M].北京:人民出版社,2002:290.

(責(zé)任編輯:高 敏)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.001

F062.6

A

1008-3928(2010)06-0001-06

2010-10-28

韋彩玲(1983-),女,廣西柳州人,華中師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士生,研究方向為公共政策量化分析。