當前我國公共投資存在的問題及建議

吉林省財政廳 崔顯凱

延邊州財政局 慕永玲

當前我國公共投資存在的問題及建議

吉林省財政廳 崔顯凱

延邊州財政局 慕永玲

公共投資是我國政府實現(xiàn)經濟建設職能、公共服務職能和宏觀經濟調控職能的重要政策手段，在我國經濟發(fā)展過程中扮演著重要角色。結合當前我國公共投資的現(xiàn)狀，對其中存在的整體規(guī)模不足、結構不合理，地區(qū)分布不均，效應發(fā)揮不充分以及對民間投資的引致效應不明顯等問題進行了分析，并針對這些問題提出了相應的建議。

公共投資 問題 建議

改革開放以來，我國綜合國力不斷增強，經濟高速增長。公共投資在我國經濟發(fā)展過程中扮演著提供公共基礎設施，促進經濟發(fā)展，調節(jié)經濟周期，調整經濟結構和協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展的重要角色。特別是2008年全球金融危機爆發(fā)之后，國務院及時出臺擴大內需的十項舉措，確定4萬億投資計劃，投資于建設保障性安居工程、農村民生工程、基礎設施、社會事業(yè)、環(huán)境保護、自主創(chuàng)新和結構調整以及災后恢復重建等方面，都是國民經濟和社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，效果顯著，在這里就不一一贅述，本文僅就目前我國公共投資存在的問題進行探討，并提出相關政策建議。

一、中國公共投資的現(xiàn)狀及存在的問題

公共投資對經濟增長作用的發(fā)揮，不僅取決于投資規(guī)模的大小與投資結構的調整，在更大程度上取決于公共投資運行效率和對民間投資的引進。而事實證明我國公共投資在各方面都存在問題并在一定程度上制約著經濟的發(fā)展。

第一，整體規(guī)模不足、結構不合理

從整體規(guī)模上看，1981——2007年我國公共投資占GDP比重在4.01%——10.93%之間波動，27年間公共投資的平均規(guī)模為6.99%。根據發(fā)達國家經驗，要能有效的支持經濟持續(xù)增長，該比例應為16%左右。為應對國際金融危機的沖擊，國家在2008年末增加安排中央政府公共投資1040億元的基礎上，2009年中央政府公共投資9243億元，2010年計劃安排9927億元，分別比2008年預算增加5308億元和5722億元，兩年內新增1.21萬億元。盡管如此，仍與發(fā)達國家水平相差很多，究其原因，私人資本進入公共領域的體制性障礙以及存在的腐敗、尋租等問題是造成公共投資整體規(guī)模嚴重不足的主要壁壘。

從投資結構方面看，我國長期以來堅持發(fā)展勞動密集型和資本密集型產業(yè)，走出了一條粗放型增長模式的道路。基礎設施投資長期居于投資的較高水平。近年來，對于人力資本投資逐步開始重視，其占公共投資比重一直處于上升態(tài)勢，2007年達到57.01%?？萍佳邪l(fā)投資比重一直維持在9%——12.67%之間，比重偏小且變化不大。為應對全球金融危機，2009年公共投資投資結構做出相應調整，其中保障性住房、農村民生工程、社會事業(yè)投資占44%，自主創(chuàng)新、結構調整、節(jié)能減排和生態(tài)建設占16%，重大基礎設施建設占23%，災后恢復重建占14%。全社會固定資產投資增長30.1%，結構已經進一步優(yōu)化，但就目前情況而言，我國資本市場發(fā)育水平較低，市場化籌資能力有限。

第二，地區(qū)分布不均勻

我國的公共投資的地區(qū)分布呈現(xiàn)出以下特點:東部地區(qū)的公共投資總量相當于中、西部地區(qū)的總和；西部地區(qū)的公共投資總量已經基本持平甚至超過中部地區(qū)。盡管中西部地區(qū)的公共投資總量不斷擴大，但由于我國落后地區(qū)的人口基數過大，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的公共投資的人均差距依舊在不斷擴大。

在行政區(qū)劃上，城鄉(xiāng)間公共投資力度差異巨大。我國城市化水平發(fā)展驚人，而中國農村現(xiàn)代化建設進展相當緩慢。這種差距不但表現(xiàn)在基礎設施建設上，相應地，表現(xiàn)在“民生”問題上的，諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、農田水利、廣播電視、農村救濟和教育培訓等方面的差距更大。

公共投資在區(qū)域間分布不均勻的狀況和區(qū)域間發(fā)展差距的實際，與改革開放以來，國家制定的整體發(fā)展戰(zhàn)略對公共投資體制導向的影響有著直接關系。中國的東西差距和城鄉(xiāng)分割問題是阻礙經濟健康發(fā)展的重要問題，也是當前必須面對的問題。

第三，效應發(fā)揮不充分

我國公共投資效應發(fā)揮不充分主要表現(xiàn)在：首先，受公共投資外部環(huán)境和內在體質的影響，導致公共投資產出效應、人力資本投資和科技研發(fā)投資產出效應均不顯著；其次，由于公共投資的“擠出效應”，私人資本對經濟增長的貢獻率不大；再次，粗放型增長方式在經濟中仍然占有主導地位，因此勞動力因素對經濟增長的貢獻最為明顯。另外，我國公共投資管理帶有濃厚的行政監(jiān)管色彩，所以監(jiān)管效率低下甚至監(jiān)管失效的情況經常出現(xiàn)?？傮w看來，我國公共投資效應發(fā)揮不充分的因素很多，諸如:社會政治經濟因素、公共投資結構因素、公共投資規(guī)模因素和公共投資體制因素等。

第四，對民間投資的帶動作用仍欠缺

這一輪政府公共投資主要集中在與能源、交通、基礎設施等壟斷、半壟斷性質的相關行業(yè)上，民間資本參與的機會較少。在2009年全年和2010年1-2月的城鎮(zhèn)投資中，非國有及國有控股投資分別增長27.8%和26.1%，增速比國有及國有控股投資分別低7.4個和1.3個百分點，占城鎮(zhèn)投資的比重比上年同期分別下降1.6個和0.2個百分點；民間投資較為集中的制造業(yè)投資增速比上年同期分別回落3.8個和7.8個百分點。《2009年中國民營經濟發(fā)展形勢分析報告》指出，2009年“民”雖沒有“退”，但部分領域存在民間資本被擠出的現(xiàn)象。針對這一現(xiàn)象，國務院曾于2009年10月通過的《關于進一步鼓勵和促進民間投資的若干意見》就明確鼓勵和支持民資進入基礎設施、公用事業(yè)、金融服務和社會事業(yè)等領域，同時加快推進鐵路、電力、市政公用事業(yè)等壟斷行業(yè)改革?？墒鞘聦嵶C明，制約民間投資發(fā)展的困難和障礙仍“揮之不去”：在一些傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領域仍然存在著制約民間投資進入的“玻璃門”或“彈簧門”問題；銀行信貸更多投向大項目和大企業(yè)，中小企業(yè)融資難的問題未得到根本解決；民間投資的政策環(huán)境需要不斷改進等等。

二、改善當前我國公共投資現(xiàn)狀的建議

針對當前我國公共投資存在的一系列問題，本文在這里提出以下幾點建議。

第一，科學界定公共投資范圍，保持合理規(guī)模

中國經歷了三十年的粗放型增長模式，要走以創(chuàng)新為導向的內涵式發(fā)展道路，必須注重界定以政府為主導的公共投資范圍的合理性，適度地弱化其行政職能，正確地發(fā)揮其現(xiàn)實作用。

應該明確公共投資在國民經濟中引導資本流向的調節(jié)職能，進而針對具體的經濟形勢確定公共投資的重點內容。當前，我國公共投資主要集中于基礎設施建設、教育及公共衛(wèi)生領域，在經濟蕭條期，政府加大對這些領域的投資是為了加大私人資本對國家經濟狀況的信心，進而引導私人資本的流入，而在經濟繁榮時間，通過公共投資的擠出效應，抑制這些領域的過度增長。公共投資應該始終發(fā)揮引導為主、補充為輔的作用，針對不同時期、不同經濟形勢相應地制定合理的范圍。

當然，確定公共投資“質”的同時，還應注意“量”的控制，即保持一個合理規(guī)模。根據國內一些專家和學者的計算，我國公共投資的合理規(guī)模也應保持在16%左右，我國每年固定資產投資占GDP比重大至在35%左右，據此推算，公共投資占固定資產投資的合理比重約為45%，否則則不利于經濟發(fā)展。而從我國的實際情況看，我國占比重最高值也僅為1999年的39.52%，遠遠低于45%的合理比重。

第二，優(yōu)化公共投資結構，調整地區(qū)分布

公共投資的供給量對經濟增長的質量和效益影響較大，公共資本的過度擁擠和稀缺都不能有效的促進經濟穩(wěn)定持續(xù)的增長。根據我國當前的國情與國際環(huán)境，調整和優(yōu)化目前公共投資的結構，對維持我國經濟高速增長具有重要的指導和現(xiàn)實意義。

在公共投資結構方面，應進一步向經濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。一是增加自主創(chuàng)新和結構調整方面的投入。建立政府投入的穩(wěn)定增長機制，大力支持研發(fā)能有效促進產業(yè)升級、技術改造的自主創(chuàng)新技術；有序支持新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等新興產業(yè)的發(fā)展。二是進一步增加對節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境建設的投資。進一步增加重點領域節(jié)能、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理及配套管網建設以及水土資源保護、荒漠化沙漠化治理、建立生態(tài)補償機制和應對氣候變化能力建設等方面的投入，大力推動能源資源節(jié)約和環(huán)境保護。三是增加對人力資本的投資。勞動者技能培訓、公共就業(yè)服務平臺建設等尚未納入這一輪中央投資范圍。四是適當控制交通基礎設施投資規(guī)模?？紤]到目前國內交通基礎設施已有較大改善，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)一定的閑置，交通基礎設施建設攤子不應鋪得太大，更不能過度超前。同時，應加強對地方投資的正確引導，防止各地盲目進行投資攀比。

另外，在地區(qū)分布方面，應適當調整和控制，以達到均衡發(fā)展。首先應加大對西部地區(qū)的公共投資，改善西部地區(qū)經濟增長的微觀基礎，加快西部地區(qū)經濟增長。其次是加大對農業(yè)農村的公共投資規(guī)模，進一步增加水庫治理、垃圾處理等系統(tǒng)的投資，加強對農民的技術指導和教育。

第三，提高公共投資的引致效應，鼓勵民間投資

民間投資與公共投資對經濟發(fā)展具有同樣重要的作用，只是在不同環(huán)境中有不同表現(xiàn)而已。公共投資對于民間投資具有很強的誘導功能。為提高公共投資對民間投資的引致效應，可采取如下手段：第一，合理界定國有經濟的范圍和領域。國有投資應限定在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，有序退出一般競爭性行業(yè)，防止對民間投資的擠出效應。第二，為民間資本創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，加強服務和引導，出臺政策措施鼓勵和促進民間投資。建立公平的市場競爭環(huán)境，破除民間投資投入的障礙，綜合運用政府投資補助、貸款貼息等多種手段，引導民間資本投向政府鼓勵項目和符合國家產業(yè)政策的領域。第三，完善民間投資服務體系。清理和規(guī)范涉及民間投資管理的行政審批項目，健全產業(yè)政策導向和市場供求狀況等信息發(fā)布制度。依法保護民間投資的合法權益，提倡和營造尊重勞動、尊重創(chuàng)業(yè)、尊重守法經營企業(yè)家的社會氛圍。第四，借鑒國外發(fā)展較好和國內比較成熟的一些民間資本進入公共投資領域的模式，如BOT模式（建設一經營一轉讓），實現(xiàn)了公共產品的私人生產或提供；TOT模式（移交—經營—移交）為緩解我國交通基礎設施建設資金供需矛盾找到一條現(xiàn)實出路，可以加快交通基礎設施的建設和發(fā)展。另外PFI和PPP模式也是近幾年國外發(fā)展很快的兩種融資模式，值得我國借鑒和學習。

第四，提高公共投資效率

針對我國公共投資效率不高的現(xiàn)狀，可以采取以下措施。第一，正確認識公共投資的特點，靈活調整其定位，避免對民間投資產生擠出效應。第二，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，積極推動科研的發(fā)展與技術的進步，從而推動產業(yè)的升級和經濟的增長。第三，正確利用政府調控職能，加強公共投資與市場的聯(lián)系，減少相關的交易費用，清理不必要的支出，進而提高資源的配置效率。

在經濟全球化背景下，全面開放的中國經濟不可能在粗放增長模式上走得很遠，因而在金融危機爆發(fā)后，發(fā)展道路和增長方式的選擇問題就顯得更加重要。目前失衡的結構和失調的發(fā)展直接威脅著經濟的穩(wěn)定與安全。中國經濟實現(xiàn)平穩(wěn)快速增長，完全可以走出一條符合國情的新型工業(yè)化道路。進一步增加公共投資，優(yōu)化公共投資結構，鼓勵民間投資，從而轉變經濟增長方式，提高經濟效率，這是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。

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（責任編輯：袁曉軍）