張千帆

全國人大常委會修改《村委會組織法》中,有一個爭論焦點(diǎn),是村委會的任期究竟應(yīng)該維持目前的3年,還是和政府任期一樣改為5年。據(jù)調(diào)查,絕大多數(shù)村干部主張5年,但是華東師大農(nóng)村研究中心的調(diào)查卻發(fā)現(xiàn),超過3/4的農(nóng)民反對延長任期。

誰是誰非,是一個必須弄明白的問題,因為它關(guān)系到村民自治的前途。既然村民自治的出發(fā)點(diǎn)是為了村民而不是村干部的利益,法律修改理應(yīng)尊重農(nóng)民的想法;在農(nóng)民普遍反對的情況下,延長任期的主張必須具備過硬的理由才能成立。

歸納起來,主張延長任期的理由主要有三條。

一是節(jié)省成本。據(jù)估計,每次村委會換屆選舉的全國總成本達(dá)30億元。在某些人看來,這可能是天文數(shù)字,但它對每年數(shù)萬億元的國家財政收入來說微不足道,在每年數(shù)千億元的“三公”消費(fèi)面前,也只是一個零頭。既然有能力負(fù)擔(dān)地方政府的公款吃喝、公費(fèi)旅游和公車費(fèi)用,負(fù)擔(dān)這區(qū)區(qū)幾十億選舉開銷,自然也不在話下;更何況5年一選也同樣有成本,只不過比3年稍加節(jié)省。

事實(shí)上,只有在民主意識極不發(fā)達(dá)的國家,才會把選舉看成是純粹的負(fù)擔(dān),才會在選舉上花一點(diǎn)錢都覺得心疼,成本考慮顯然忽視了規(guī)范的村民自治,給中國社會帶來的巨大好處。如今農(nóng)村征地拆遷引發(fā)的許多群體性沖突,正是因為村委會不維護(hù)農(nóng)民權(quán)益造成的。如果維持短的任期有助于村委會選舉和運(yùn)行的規(guī)范化,有助于減少農(nóng)村征地拆遷造成的社會悲劇和群體性沖突,有助于維護(hù)真正的社會和諧與穩(wěn)定,那么延長任期表面上節(jié)省了一點(diǎn)選舉成本,實(shí)際上是得不償失之舉。

延長任期的第二個理由是治理效率。有人認(rèn)為村委會在三年任期中“一年看,二年干,三年等著換”,真正干事的只有一年;延長任期有助于村委會干部安心工作,提高效率。

中國農(nóng)村是一個規(guī)模不大的半熟人社會,并不存在村委會必須長時間熟悉工作,才能進(jìn)入狀態(tài)的問題。更何況村委會可以連選連任,也不存在第三年村委主任心不在焉、忙著琢磨選舉的問題。事實(shí)上,村委主任要想連任,就必須為本村做實(shí)事、做好事。如果村委主任在任期間不好好干,甚至濫用權(quán)力、胡作非為,那就不是任期三年五年的問題,而是需要反思和改進(jìn)整個村民自治的模式。這樣的人,與其延長他的任期,顯然不如早點(diǎn)把他選下來。

如果農(nóng)民對選舉產(chǎn)生了“厭倦”情緒,正確的對策是探討并消除農(nóng)民厭選的根源,而不是降低選舉頻率。效率論的錯誤在于只看到延長任期的好處,卻忽視了它對村民自治的弊端。尤其在民主自治尚不成熟的中國農(nóng)村,選舉和治理必然是試錯的過程;一任村委主任干得不好,就得讓他早點(diǎn)下臺換人,而不是過早將某個人選長期固定在村委會職位上。在中途罷免事實(shí)上很困難的情況下,及時換屆選舉是村委會代表村民利益的重要制度保障。

延長任期的第三類理由也和效率相關(guān)。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆是5年,村委會換屆與之銜接便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)工作。一個值得注意的普遍規(guī)律是,所有強(qiáng)調(diào)上級領(lǐng)導(dǎo)的國家,都喜歡把各級任期規(guī)定得整齊劃一,因為任期不統(tǒng)一會產(chǎn)生諸多“不適應(yīng)”——原先的領(lǐng)導(dǎo)還在,下邊的人換了,上下還得重新磨合、“熟悉”,反之亦然,似乎都是徒然勞神費(fèi)事。

問題在于,村委會組織法強(qiáng)調(diào)的不是上級領(lǐng)導(dǎo),而是村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)可以提供“指導(dǎo)、幫助”,但不得“干預(yù)”村委會工作。就指導(dǎo)工作本身而言,有什么理由強(qiáng)求村委會任期和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一致?事實(shí)上,法治國家的經(jīng)驗恰好相反。要保證地方自治,正確的做法不是統(tǒng)一任期,而恰恰是刻意對不同層次的政府設(shè)置不同任期。

美國聯(lián)邦憲法只管聯(lián)邦政府任期,根本沒提州和地方政府任期,因而州政府及其下屬地方單位完全各行其是。即便在聯(lián)邦政府內(nèi)部,任期也不統(tǒng)一:總統(tǒng)4年,眾議員2年,參議員6年,法官則采取終身制,目的正在于保證這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)。

統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會任期固然便利了政府對村委會的“領(lǐng)導(dǎo)”,卻恰恰削弱了村民自治,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制、干預(yù)村委會提供方便,而與村委會組織法的精神背道而馳。

2010年10月28日,第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》,維持了目前村委會每屆任期三年的規(guī)定,是符合絕大多數(shù)農(nóng)民意愿的。