李大偉

西方發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)學(xué)費(fèi)與獎(jiǎng)學(xué)金制度改革動(dòng)向

李大偉

一、學(xué)費(fèi)與獎(jiǎng)學(xué)金的配套改革

大學(xué)教育原則上免費(fèi)的歐洲各國(guó)及我國(guó)近十年來(lái)高等教育急速大眾化,出現(xiàn)了要求父母及學(xué)生也交納學(xué)費(fèi)以分擔(dān)教育費(fèi)負(fù)擔(dān)的趨勢(shì)。英國(guó)及我國(guó)2004年以來(lái)學(xué)費(fèi)上漲也成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。美國(guó)及澳大利亞上世紀(jì)80年代以后該問(wèn)題也成為重要爭(zhēng)論焦點(diǎn)。高額的學(xué)費(fèi)已使高等教育的機(jī)會(huì)均等受到威脅而成為各國(guó)共同的政策課題。為此,與學(xué)費(fèi)搭配的獎(jiǎng)學(xué)金制度改革及實(shí)施已成為主要國(guó)家高等教育改革的一大特點(diǎn)。

美國(guó)的學(xué)費(fèi)與獎(jiǎng)學(xué)金或教育貸學(xué)金的配套改革從上世紀(jì)90年代起向高學(xué)費(fèi)、高獎(jiǎng)學(xué)金政策轉(zhuǎn)移引人關(guān)注。其高學(xué)費(fèi)、高獎(jiǎng)學(xué)金政策是對(duì)以學(xué)費(fèi)的上漲保持平衡的形式而提供獎(jiǎng)學(xué)金特別是供給獎(jiǎng)學(xué)金的政策。因?qū)W費(fèi)上漲觸及所有學(xué)生,而獎(jiǎng)學(xué)金的對(duì)象又有限,所以,利用該政策既增加學(xué)費(fèi)收入,又能擴(kuò)大低收入階層受高等教育的機(jī)會(huì)。

高學(xué)費(fèi)、高獎(jiǎng)學(xué)金政策也波及其他國(guó)家。如英國(guó)上世紀(jì)80年代大學(xué)實(shí)質(zhì)上免費(fèi),獎(jiǎng)學(xué)金也屬供給性,但1990年實(shí)行貸學(xué)金,尤其從1998年征收學(xué)費(fèi),撤銷(xiāo)供給獎(jiǎng)學(xué)金。特別是以2006年度開(kāi)始大學(xué)雖可獨(dú)自制定學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),但制定的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)法定學(xué)費(fèi)2 700英鎊時(shí),必須設(shè)立大學(xué)獨(dú)自供給獎(jiǎng)學(xué)金(最低300至最高5 000英鎊)。約90%的大學(xué)雖將學(xué)費(fèi)上限額制定為3 000英鎊(約平均教學(xué)成本四分之一),但有關(guān)大學(xué)獨(dú)自獎(jiǎng)學(xué)金因大學(xué)不同對(duì)應(yīng)方式各種各樣。其平均額1 000英鎊約占學(xué)費(fèi)的30%。

為使學(xué)費(fèi)與獎(jiǎng)學(xué)金搭配,學(xué)生實(shí)際上雖支付純學(xué)費(fèi)(定價(jià)學(xué)費(fèi)—供給獎(jiǎng)學(xué)金),但學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的獲取狀況各異。該現(xiàn)象在美國(guó)廣泛可見(jiàn),但在英國(guó)這種新制度在部分大學(xué)難以實(shí)行。澳大利亞1989年實(shí)行學(xué)生學(xué)費(fèi)相當(dāng)部分畢業(yè)后還貸方式的高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃(HECS)。該學(xué)費(fèi)的相當(dāng)數(shù)額實(shí)質(zhì)上是無(wú)息貸學(xué)金。特別是2004年對(duì)歷來(lái)的高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃又新增一種學(xué)費(fèi)接近按高等教育全額成本計(jì)算的程度。為此,即使同樣在大學(xué)就讀,但有的學(xué)生按高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃支付相當(dāng)數(shù)額學(xué)費(fèi),而有的學(xué)生學(xué)費(fèi)額要超出其兩三倍。這樣的定員雖少,但這對(duì)學(xué)生選擇大學(xué)及專(zhuān)業(yè)也開(kāi)始有較大的影響。

概言之,主要國(guó)家近期都在進(jìn)行學(xué)費(fèi)與獎(jiǎng)學(xué)金(供給與貸款)的配套改革,定價(jià)學(xué)費(fèi)或純學(xué)費(fèi)(定價(jià)學(xué)費(fèi)—供給獎(jiǎng)學(xué)金)無(wú)定額的可變性是其特點(diǎn)。但其基準(zhǔn)因各國(guó)不同有較大差異,英國(guó)由大學(xué)決定、澳大利亞按專(zhuān)業(yè)與成績(jī)、美國(guó)參照需求(經(jīng)濟(jì)必要性)與功績(jī)(成績(jī))等。與此相對(duì),日本育英會(huì)的獎(jiǎng)學(xué)金(貸學(xué)金)免收制度2004年改組為日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)時(shí)被撤銷(xiāo)。如果取消學(xué)費(fèi)減免則本科生將失去公共供給獎(jiǎng)學(xué)金,這本身是日本獎(jiǎng)學(xué)金的一大特點(diǎn)。

二、教育費(fèi)負(fù)擔(dān)的變化

各國(guó)的教育都與各自的文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)有著深厚的根基。學(xué)費(fèi)及獎(jiǎng)學(xué)金的國(guó)際比較可見(jiàn)教育費(fèi)負(fù)擔(dān)的觀點(diǎn)并不相同。如北歐各國(guó)有“個(gè)人主義”,東亞各國(guó)有“家庭主義”,相差較大。北歐各國(guó)的大學(xué)生學(xué)費(fèi)及生活費(fèi)父母一般不負(fù)擔(dān),大學(xué)學(xué)費(fèi)幾乎免費(fèi)。獎(jiǎng)學(xué)金及貸學(xué)金的獲取也不必考慮父母及配偶的收入。父母及配偶雖高收入但學(xué)生本人如無(wú)收入也可獲取獎(jiǎng)學(xué)金及貸學(xué)金,還貸也同樣。

同時(shí),在北歐各國(guó)中,教育費(fèi)(學(xué)費(fèi))是公共性負(fù)擔(dān)即用稅金來(lái)籌措的觀點(diǎn)較一致。高收入階層的父母要按收入納稅負(fù)擔(dān)教育費(fèi)。學(xué)生畢業(yè)后也要還貸以負(fù)擔(dān)同樣的教育費(fèi)(生活費(fèi))。在這社會(huì)整體中,支持教育的觀點(diǎn)與“個(gè)人主義”兩不誤。不僅教育費(fèi),養(yǎng)老金、保險(xiǎn)、護(hù)理等的福利也同樣。教育費(fèi)是其公共負(fù)擔(dān)體系的一部分。另外,這其中還意味著教育費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題不是一代人的問(wèn)題,還需從幾代人的長(zhǎng)期性觀點(diǎn)來(lái)推斷。

經(jīng)過(guò)以上學(xué)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金制度配套改革,美、英、澳等國(guó)的高等教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)已從免費(fèi)向有償化、從學(xué)費(fèi)上漲和供給獎(jiǎng)學(xué)金向貸學(xué)金轉(zhuǎn)移、從公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)移動(dòng)。如英國(guó)1998年供給獎(jiǎng)學(xué)金原則上全部撤消(其后又恢復(fù));美國(guó)上世紀(jì)90年代貸學(xué)金總額大于供給獎(jiǎng)學(xué)金;澳大利亞上世紀(jì)80年代公立大學(xué)雖免費(fèi),但1989年實(shí)行高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃實(shí)質(zhì)上開(kāi)始征收學(xué)費(fèi),進(jìn)而又實(shí)行了高價(jià)學(xué)費(fèi)(FEEHELP),從公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移。總之,教育費(fèi)的公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是各國(guó)改革動(dòng)向明顯特點(diǎn)。尤其是私人負(fù)擔(dān)中實(shí)行的貸學(xué)金正在從父母轉(zhuǎn)向?qū)W生本人。

三、高等教育機(jī)會(huì)均等的危機(jī)

各國(guó)的獎(jiǎng)學(xué)金本來(lái)目的都是為達(dá)到高等教育的機(jī)會(huì)均等。但高等教育的大眾化與一系列學(xué)費(fèi)與獎(jiǎng)學(xué)金的改革中,不同收入階層或不同地區(qū)不平等的擴(kuò)大引起爭(zhēng)論。美國(guó)上世紀(jì)90年代以后,州政府功績(jī)性獎(jiǎng)學(xué)金增加,這對(duì)需求性獎(jiǎng)學(xué)金有影響,其結(jié)果對(duì)低收入階層及少數(shù)民族的升學(xué)機(jī)會(huì)影響如何出現(xiàn)爭(zhēng)議。英國(guó)的學(xué)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金政策頻繁變更也出自圍繞其機(jī)會(huì)均等較大爭(zhēng)論的背景。另外,澳大利亞實(shí)行高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃理由之一并非是對(duì)在籍學(xué)生征收學(xué)費(fèi),而是根據(jù)學(xué)生畢業(yè)后的收入以連鎖式貸學(xué)金回收,對(duì)高等教育機(jī)會(huì)無(wú)影響。特別是對(duì)負(fù)擔(dān)感較重的低收入階層有不減少升學(xué)需求的目的。

而貸學(xué)金負(fù)擔(dān)感特別是對(duì)低收入階層影響較大,有回避貸學(xué)金的趨勢(shì)。高等教育機(jī)會(huì)均等的獎(jiǎng)學(xué)金轉(zhuǎn)為貸學(xué)金狀況時(shí),最需要資助的低收入階層無(wú)效果現(xiàn)成為大問(wèn)題。因?qū)Φ褪杖腚A層資助的認(rèn)識(shí)匱乏,對(duì)低收入階層的高等教育機(jī)會(huì)的選擇正出現(xiàn)爭(zhēng)論?？傊?學(xué)費(fèi)及獎(jiǎng)學(xué)金的多樣化是希望增加選擇余地的一種觀點(diǎn)。相反,也增加了選擇途徑的較難課題。

四、連鎖型貸學(xué)金回收方案的反差

作為貸學(xué)金的還貸方法,理論上提倡最佳的方案是所得收入連鎖型貸學(xué)金(Income Contingen Loan,ICL)。即按所得收入決定還款額,貸款人的收入在最低基準(zhǔn)以下可以延期還貸,一定期間后或一定年齡以上最終可以免還貸款以減少負(fù)擔(dān)感。這是“按過(guò)去的收入獲取、按未來(lái)的收入支付”的觀點(diǎn)。嚴(yán)格地說(shuō),所得收入連鎖型貸學(xué)金包含按收入連鎖型還款額,一定收入以下延期還貸或免收,扣除預(yù)先征收的稅款或類(lèi)似的征收三要素。

該方式首先在澳大利亞的高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃中實(shí)行,其后在一些國(guó)家普及。英國(guó)1998年的學(xué)生貸學(xué)金也采用,尤其從2006年開(kāi)始學(xué)費(fèi)征收也采用連鎖型貸學(xué)金。與其相對(duì),美國(guó)聯(lián)邦貸學(xué)金的還款方法也利用連鎖型貸學(xué)金占一定份額比例。但連鎖型貸學(xué)金在澳、英、美反差極大。其原因之一是制度設(shè)計(jì)不同尤其是利息。澳大利亞的高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃及英國(guó)的貸學(xué)金僅因物價(jià)上漲而增加,實(shí)質(zhì)上無(wú)利息。而美國(guó)的貸學(xué)金有利息,長(zhǎng)期的連鎖型貸學(xué)金還貸總額極大。

關(guān)于誰(shuí)負(fù)擔(dān)利息的問(wèn)題,實(shí)行免還貸款及利息補(bǔ)償時(shí),利息相當(dāng)部分可看做是供給獎(jiǎng)學(xué)金,這是難以直接看到的利息補(bǔ)償形式的公共負(fù)擔(dān)部分。其意義也是為教育機(jī)會(huì)均等提供成本。但也有觀點(diǎn)主張這樣的成本高,應(yīng)讓納稅人特別是非升學(xué)者負(fù)擔(dān)。實(shí)質(zhì)上在無(wú)利息情況下,利息部分是由公共補(bǔ)助?？梢?jiàn)貸學(xué)金多是為中等收入階層的補(bǔ)助。

貸學(xué)金回收的另一大問(wèn)題是貸學(xué)金的效率性。貸學(xué)金的效率性是與滯納率(未還貸率)與管理成本相關(guān)的成本回收重要因素。一般若提高成本回收率、加強(qiáng)貸學(xué)金的回收、降低滯納率,則貸學(xué)金借款人的信息數(shù)據(jù)及追蹤回收等管理成本將大增或關(guān)系反常。為此,怎樣解決效率性的制度設(shè)計(jì)已成問(wèn)題。未還貸也稱(chēng)為風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。作為對(duì)應(yīng)手段可將風(fēng)險(xiǎn)獎(jiǎng)金部分利息率上調(diào)或征收手續(xù)費(fèi)以分散承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及作為懲罰收取滯納金或罰金、停止信用貸款、采用保證制度及連帶保證人制度等。這些在發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)配備比較齊全,但發(fā)展中國(guó)家亟須探討。

五、日本的學(xué)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金應(yīng)有方式

當(dāng)前,教育費(fèi)的公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)移動(dòng),父母的負(fù)擔(dān)向子女的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是世界性趨勢(shì)。而學(xué)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金與教育費(fèi)的負(fù)擔(dān)問(wèn)題有很大關(guān)系,為了機(jī)會(huì)均等教育費(fèi)的公共負(fù)擔(dān)尤為重要。日本與韓國(guó)相比,私人負(fù)擔(dān)最重,再增加私人負(fù)擔(dān)已有難處。但私人負(fù)擔(dān)用貸學(xué)金使父母的負(fù)擔(dān)向子女的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移值得參考。將此與養(yǎng)老金、護(hù)理等其他負(fù)擔(dān)問(wèn)題對(duì)比研討很有必要。

隨著貸學(xué)金的增加,滯納率也在增加,各國(guó)都在探討貸學(xué)金的回收課題。日本雖然也在加強(qiáng)貸學(xué)金的回收,但僅強(qiáng)調(diào)罰款害怕會(huì)引起回避貸學(xué)金進(jìn)而放棄升學(xué)等問(wèn)題,正在考慮如何應(yīng)對(duì)。許多國(guó)家的獎(jiǎng)學(xué)金因父母收入不同而異,正采取所得收入連鎖型貸學(xué)金的學(xué)生畢業(yè)后還貸方式。但這還需日本國(guó)稅廳的協(xié)助等,為使之成為事實(shí),現(xiàn)實(shí)中要解決的問(wèn)題還較多。

日本以往對(duì)學(xué)費(fèi)與獎(jiǎng)學(xué)金的配套政策不太重視。但近年來(lái),大學(xué)獨(dú)自獎(jiǎng)學(xué)金在許多大學(xué)開(kāi)始采用。東京大學(xué)現(xiàn)已實(shí)行對(duì)年收入400萬(wàn)日元以下家庭經(jīng)濟(jì)拮據(jù)學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。這樣的新嘗試對(duì)高等教育機(jī)會(huì)及公共獎(jiǎng)學(xué)金的應(yīng)有方式會(huì)帶來(lái)怎樣影響也將是今后學(xué)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金制度走向成為關(guān)注的重要課題。

(作者單位：東北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院)

2009-10-08