德國的哈茲改革及其對我國的啟示

曹清華

(江西師范大學政法學院,江西南昌330022)

德國是世界上最早建立社會保險的國家,1927年引入強制失業(yè)保險,加上以前就存在的健康、工傷和養(yǎng)老保險,二戰(zhàn)結束后德國開始建立起對國民實行高度社會保障的福利國家。1970年以來,隨著世界石油危機以及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級,德國的失業(yè)率開始大幅上升,積極就業(yè)政策①西方國家所謂的積極勞動力市場政策(Active labor market policy)在我國稱為“積極就業(yè)政策”,為便于理解,在此將“Active labo r market policy”翻譯為“積極就業(yè)政策”。于是被引入并運用。積極就業(yè)政策是相對于消極就業(yè)政策而言的,是為了刺激有就業(yè)能力的失業(yè)者積極就業(yè)而實施的一系列勞動力政策措施的總稱。2003年德國啟動了二戰(zhàn)以來歷史上最為廣泛而深刻的就業(yè)政策改革,史稱哈茲改革②以聯(lián)邦政府成立的一個專家委員會即現(xiàn)代勞動力市場委員會主席、Volkswagen的人力資源部長Peter Hartz的名字命名。哈茲改革發(fā)布的四個法案均主要來自于該委員會所提的一系列建議。。這次前所未有的勞動力政策改革,以對德國積極就業(yè)政策體系大幅度革新為核心。本文將對哈茲改革中積極就業(yè)政策體系的改革進行論述,以期找出對我國的有益啟示。

一、哈茲改革的背景

(一)經(jīng)濟增長速度放慢,新增就業(yè)崗位少

20世紀90年代是世界經(jīng)濟增長的黃金時期。但是,德國自1990年統(tǒng)一以來,其經(jīng)濟增長水平顯著低于歐洲許多國家。數(shù)據(jù)顯示,1991-2003年,德國的GDP僅增長18%,而同期英國和新西蘭分別增長35%和34%。過慢的經(jīng)濟增長導致國家財政收入增長緩慢以及所創(chuàng)造的就業(yè)崗位過少。由于原東、西德在意識形態(tài)、經(jīng)濟社會發(fā)展存在的差異頗大,德國統(tǒng)一以及統(tǒng)一后的沖擊波使得德國在社會經(jīng)濟以及勞動力市場方面的成績不太令人滿意。在此期間,德國就業(yè)率甚至輕微下降了0.4%[1]。

(二)失業(yè)率高位運行,福利支出不堪重負

20世紀90年代以來,在美國、英國、新西蘭、EU-15國③指歐盟(EU)到2004年4月已有的15個成員國,包括Austria、Greece、Belgium、Germany、Spain、Ireland、Portugal、Denmark、Finland、Italy、France、Luxembourg、Netherlands、Sweden和United Kingdom。和OECD失業(yè)率普遍下降的情況下,德國失業(yè)率仍保持增長和高位運行(圖1)。2003年德國總失業(yè)率為9.3%,高于同期英國(4.9%)、美國(6%)、新西蘭(4.6%)、EU-15國(8%)和 OECD (7.1%)的失業(yè)率。而且,德國失業(yè)狀況呈現(xiàn)的一個顯著特征是長期失業(yè)人數(shù)(失業(yè)12個月及以上)占總失業(yè)人數(shù)的比率很高,例如 2004年超過了50%[2]。失業(yè)率以及長期失業(yè)率過高主要有三個因素:一是德國失業(yè)津貼替代率過高。失業(yè)保險津貼達到了領取者最后凈收入的67%(沒有孩子的家庭可拿60%),失業(yè)救助津貼則為最后凈收入的57(沒有孩子的家庭為53%)。其二,過高的收入邊際有效稅率。由于獲取就業(yè)收入會按比率削減甚至取消津貼,失業(yè)者尤其長期失業(yè)者再就業(yè)大多只能賺到低工資,他們再就業(yè)往往面臨100%甚至更高的收入邊際有效稅率。其三,過于寬松的積極就業(yè)政策。事實上,德國所有的失業(yè)津貼體系對受助者都有正式的積極求職要求,但是它們從來沒有系統(tǒng)實施過。在多種因素的影響下,失業(yè)者寧愿失業(yè)也不愿在低工資部門工作,領取失業(yè)津貼的人數(shù)日益上升。這種“沒有工作的福利國家”[3]所帶來的日益上升的非工資勞動力(津貼領取者)成本,轉(zhuǎn)而對社會保障繳費和國家預算(彌補社會保險赤字和提供有就業(yè)能力者的社會救助津貼及服務支出)構成支出壓力。

(三)世界范圍內(nèi)福利國家的積極就業(yè)政策改革的影響

20世紀90年代,現(xiàn)代福利國家紛紛改革對失業(yè)者的社會保護政策,實行“工作導向型”政策以調(diào)動失業(yè)者的就業(yè)積極性。英國布萊爾政府實施了“從福利到工作”政策,通過發(fā)放就業(yè)補貼、提供培訓和廣泛的咨詢服務、改革稅收和福利待遇等政策明確激勵失業(yè)者積極就業(yè)。美國、新西蘭等國家改革福利和就業(yè)激勵政策來推動失業(yè)者從福利走向工作。例如1996年美國以 TANF項目(貧困家庭臨時援助)取代了A FDC(撫養(yǎng)未成年子女家庭補助), TANF救援對象限于貧困家庭,并規(guī)定列入救援名單時間最多只有5年,借此鼓勵福利領取者加入有薪勞工的行列。這些改革對促進失業(yè)率下降產(chǎn)生了積極影響,相比較20世紀90年代,失業(yè)率在新世紀有了較大幅度的下降(圖1)。

圖1 各國失業(yè)率變化圖

二、哈茲改革的內(nèi)容

面對日益困難的經(jīng)濟形勢和就業(yè)狀況以及其他國家成功的改革經(jīng)驗,2002年德國聯(lián)邦政府利用PES(公共就業(yè)服務部門,下同)的一則丑聞①2002年2月,聯(lián)邦審計法院發(fā)現(xiàn)PES(聯(lián)邦勞動辦公室)提交的所謂成功安置失業(yè)工人的數(shù)據(jù)是夸大失真的。發(fā)起了一場大規(guī)模的就業(yè)政策改革,史稱哈茲改革。哈茲改革分別發(fā)布了 Hartz I(2003年1月生效)、Hartz II(2003年1月生效)、Hartz III(2004年1月生效)和 Hartz IV(2005年1月生效)改革四個法案。四個改革法案涉及的主要變革內(nèi)容如下。

(一)提高勞動市場服務和政策的效率、效益

1.變革地方PES組織。PES被認為是一個對顧客不友好的、反應遲鈍的公共官僚機構,缺乏競爭動力。Hartz改革的目標是提升該組織的效率和勞動力市場政策的效益。Hartz III按照新公共管理路線來改革PES,把PES變成一個以顧客為導向的一站式服務管理中心:負責對符合工作要求的津貼申請者進行分類管理、提供工作搜尋服務、社會服務和津貼支付管理等;按照效率效益原則分配PES的人事資源和積極措施;管理方式由過去的指令管理轉(zhuǎn)向目標管理,依據(jù)當?shù)厍闆r設置 PES要完成的目標。

2.推行再就業(yè)分類救助法(2005年起)。PES工作人員通過與求職者(jobseekers)的面談或問卷調(diào)查來評估求職者的相關情況,而后把他們分成四類,每類人員都匹配相應的救助措施。第一類是“市場型顧客”(market clients),指有找工作的積極性且最有可能找到工作的失業(yè)者,給他們提供快速且可持續(xù)性的安置措施;第二類是需要提出建議和進行激勵的顧客(clients fo r counseling and activation),在工作搜尋過程中他們需要被激勵或者提供短暫的培訓提高技能,以此改變他們的就業(yè)觀點和能力;第三類是需要建議和支持的顧客(clients fo r counseling and suppo rt),他們需要更多的關注,很可能被安排培訓項目和其他的措施以提高流動性和就業(yè)彈性;第四類是需要監(jiān)管的顧客(clients in need of supervision),他們只有最低的再就業(yè)可能性,面臨成為長期失業(yè)者的風險,因此他們需要特殊的關注。救助原則以維持其市場就業(yè)能力和案例管理為主。會談之后,工作人員與求職者簽署一份具體的個人重新融入勞動市場的行動計劃(re-inte-gration agreement)。

3.建立政策效果的委托評價制度。為了在實證基礎上優(yōu)化已經(jīng)實施的積極就業(yè)政策各項目效果,哈茲改革制定了嚴格的項目效果科學評價制度,由政府委托某些研究機構對已在實施的積極就業(yè)政策進行評估,這在德國福利國家歷史上是首創(chuàng)。至2006年,德國已有超過20個經(jīng)濟社會研究機構和100多位研究者從事這項評估工作。

4.引入準市場機制。主要指就業(yè)服務的外包,最突出的是引入針對安置服務和培訓項目的補助券系統(tǒng)(vouchers system)。任何一個失業(yè)6個月后仍沒在PES幫助下得到安置的失業(yè)者,可在私有的服務提供者間選擇安置服務,如果私有的服務提供者成功安置了失業(yè)者,則可以獲得一次性支付的補助金券。培訓項目同樣。另外一種是針對臨時工的PSA.PSA是一種由公共財政資助的臨時工代理機構,地方PES把那些短期內(nèi)難以就業(yè)的人介紹給PSA安置,作為報酬,PSA獲得PES的支付。此舉目的是把PSA臨時工作作為失業(yè)者的一個通向長期就業(yè)的途徑。

(二)激勵失業(yè)者

1.調(diào)整失業(yè)津貼體系。在哈茲改革之前,德國有一個三層次的失業(yè)者收入保護體系,即失業(yè)保險、失業(yè)救助和社會救助。隨著失業(yè)救助和社會救助津貼支出的急劇增加和長期失業(yè)者人數(shù)的持續(xù)上升,改革這些津貼體系成為勞動市場和社會政策的重要議題。2005年1月,隨著 Hartz IV生效,無資格享受失業(yè)保險且有就業(yè)能力的失業(yè)者(改革前由失業(yè)救助或社會救助負責)由一個單一的家計調(diào)查式的津貼體系即失業(yè)津貼II(UB II)負責。表1列舉了新舊失業(yè)津貼體系的特征。

表1 德國新舊失業(yè)津貼體系比較

新津貼體系體現(xiàn)的激勵元素:首先,津貼資格的變化。津貼領取不再依賴原有工資水平而是工作能力及意向。其次,縮減津貼領取期限。54歲以下津貼領取最長期限由26個月降為12個月,55歲及以上津貼領取最長期限由32個月降為18個月。其三,降低了失業(yè)津貼替代水平。UBII為家計調(diào)查型失業(yè)津貼,與原有工作收入不掛鉤,從而降低了原失業(yè)救助者可領取的津貼數(shù)目。其四,懲罰措施。PES與求職者簽訂個人重整協(xié)議,規(guī)定了求職者可獲得的服務以及求職方面的義務。求職者如不遵守協(xié)議將可能受到懲罰,主要是津貼削減。

2.確立優(yōu)先項目。哈茲改革把促進失業(yè)者通過自力更生改善自身前景并盡快融入就業(yè)市場的積極措施作為優(yōu)先重視的項目。最能體現(xiàn)這種積極新戰(zhàn)略的是針對失業(yè)者自創(chuàng)小企業(yè)的啟動補貼(start-up subsidies),這種津貼支付6個月,數(shù)量相當于原來可獲得的失業(yè)津貼。另外,改革還調(diào)整了幾種工資補貼(將補貼支付給雇主,用以彌補企業(yè)因雇傭低技能工人而造成的低產(chǎn)出損失),簡化了這些補貼的領取資格條件,并將補貼優(yōu)先支付給雇傭老、殘工人的企業(yè)。

3.提高再就業(yè)收入(make work pay)。各項改革的目的在于提高失業(yè)者的就業(yè)激勵。除了啟動補貼和各種工資補貼外,哈茲改革還積極促進M inijobs和M idijobs的發(fā)展。M inijobs指月收入低于400EUR(歐元,下同)的工作,從事這種工作的再就業(yè)者免繳社會保障費;M idijobs是月收入在400～ 800EUR之間的工作,社會保障繳費實行從0至100%比率逐漸增加的繳費方式。這些措施用以激勵失業(yè)者去低工資部門就業(yè)。

(三)通過解除勞動市場管制培育就業(yè)需求

主要是放松關于臨時工、解雇保護和固定期限合同方面的管制。目的是通過放松管制來培育就業(yè)需求。

1.臨時用工方面。改革目的是顯著促進正在成長的臨時工部門發(fā)展。1972年臨時工部門在德國被嚴格管制,而在建筑部門臨時工則被完全禁用,至20世紀90年代這個管制逐漸放松。哈茲改革最后廢除了關于臨時就業(yè)在固定期限合同、重新安排和最長期限等方面的限制,而且允許建筑部門雇傭臨時工,同時要求雇傭臨時工的機構要平等對待臨時工與固定工。

2.解雇保護和固定期限合同方面。改革并沒有改變標準的就業(yè)關系,但簡化了原本十分嚴格的豁免權適用范圍。例如,改革前免簽固定期合同的年齡是58歲及以上,改革后把適用年齡降至52歲及以上。而且,以前解雇保護的豁免適用雇傭5人及以下的小公司,現(xiàn)在包括雇傭10人及以下的公司。

三、哈茲改革的啟示

哈茲改革后,德國的就業(yè)狀況有了較大改善。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2005年至2008年德國失業(yè)率由11.1%一路下降為7.5%,同期失業(yè)一年及以上的長期失業(yè)人數(shù)由2005年的246.9萬人持續(xù)下降為2008年的170.2萬人,同期總失業(yè)人數(shù)則由460.8萬人降為322.5萬人[4]。哈茲改革的效果是較為顯著的,我國積極就業(yè)政策的完善可以從中得到一些重要的經(jīng)驗啟示。

(一)效率與公平的適度平衡應成為積極就業(yè)改革的理念

德國通過與勞動市場地位相連的慷慨失業(yè)津貼收入替代計劃和廣泛的積極就業(yè)政策體系,來維持失業(yè)者原有的社會地位和生活水平。這種俾斯麥模式的福利體制有助于限制收入不平等和工資離散,但是增加了失業(yè)者再就業(yè)的機會成本,促進了失業(yè)者的福利依賴。德國福利體制的這種“高平等、低積極性”的平衡[5]在面對更激烈的國際競爭與工資成本壓力時容易侵蝕自己的經(jīng)濟基礎,因此是無效率的、不可持續(xù)的[6]。哈茲改革通過變革PES組織與管理以及引進一些權利與義務相結合的方法,如領取失業(yè)津貼須積極求職等,提高了勞動力市場政策的效率、效益。我國的積極就業(yè)政策體系制定于2002年,目前我國正處于大力發(fā)展積極就業(yè)政策時期,效率與公平的適度平衡原則是必須堅持的:一方面,應該將積極就業(yè)政策惠及所有有需求的失業(yè)者(包括無業(yè)農(nóng)民工),以提高積極就業(yè)政策的平等性;其次,在對失業(yè)者提供適度生活保障的同時,重視對受助者工作義務的強調(diào)并為其再就業(yè)提供良好的勞動市場環(huán)境,以改善積極就業(yè)政策的效率。

(二)以政府委托評估為基礎的質(zhì)量保證體系成為促進積極就業(yè)政策效率效益不斷提高的重要推動力

由于缺乏合適的數(shù)據(jù)等原因,多年來德國對積極就業(yè)政策的評估是不夠科學的。哈茲改革在德國勞動力市場政策歷史上首創(chuàng)了政府的委托評價制度,能夠提供完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、更好的評價方法與技術,更保證了評價的獨立性,因此改革后的委托評估更加科學、有力。我國政府一般公共政策和具體政策實行內(nèi)部評估方式,獨立的第三方評估作為一種新的評估方式也開始在中國產(chǎn)生和發(fā)展,建立以政府委托外部評價為基礎的質(zhì)量保證體系應成為完善我國就業(yè)政策體系、促進我國就業(yè)政策效率的重要內(nèi)容。

(三)建立失業(yè)者的分類救助體系是提高積極就業(yè)政策效率的重要方法

現(xiàn)實生活中非自然失業(yè)原因不盡相同,有非自愿失業(yè)也有自愿失業(yè)。失業(yè)者非自愿失業(yè)的原因有技能學歷低、家庭有人需要照顧以及生理心理存在疾患等等,而引起自愿失業(yè)的主要原因是失業(yè)者預期再就業(yè)收入比不上拿失業(yè)津貼或者純粹是失業(yè)者的懶惰。因此,對失業(yè)人員依其特征進行分類并實施相應救助有助于提高失業(yè)救助的效率。哈茲改革通過建立分類救助法以提供個性化的再就業(yè)服務,并結合降低失業(yè)津貼替代率來改變以往高水平的失業(yè)津貼與積極就業(yè)政策的內(nèi)部作用所導致的失業(yè)者理性的長期失業(yè)行為。在我國,下崗失業(yè)的原因也不盡相同,建立分類救助法對失業(yè)者群體進行專業(yè)的分類救助,將會顯著提高下崗失業(yè)人員的再就業(yè)率。這項工作要求有較多數(shù)量以及專業(yè)性強的工作人員,我國在短期內(nèi)難以實施,但應該是將來就業(yè)政策發(fā)展的方向。

(四)培育市場對勞動力的需求是促進積極就業(yè)政策效果的重要途徑

失業(yè)者積極就業(yè)的前提是有“崗”可上,因此,德國通過放松關于臨時工、解雇保護和固定期限合同方面的管制來培育企業(yè)對勞動力的需求。當前中國存在數(shù)量巨大的剩余勞動力,除了發(fā)展經(jīng)濟以創(chuàng)造就業(yè)崗位這個根本途徑外,通過相關措施培育市場對勞動力的需求也是發(fā)揮積極就業(yè)政策效果的重要途徑。不過,與對勞動力市場實施嚴格管制的德國不同,中國的主要問題在于中小企業(yè)尤其是特別有利于增加就業(yè)的勞動密集型中小企業(yè)發(fā)展滯后。中國應該通過解除中小企業(yè)發(fā)展的各種束縛來培育其對勞動力的需求,以促進我國積極就業(yè)政策在再就業(yè)方面取得更好的效果。

從國際經(jīng)驗來看,積極勞動力市場政策對一國經(jīng)濟社會的發(fā)展尤其轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重大意義。因此,中國借鑒發(fā)達國家包括德國積極就業(yè)政策實施的經(jīng)驗教訓,并在此基礎上結合國情差異、地區(qū)差異、行業(yè)差異和個性差異來完善本國的積極就業(yè)政策,對于促進中國就業(yè)增長、維護社會穩(wěn)定和保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的意義。

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