郭小聰，李譚君

一、問題的提出

非稅收入是政府財政收入中相對于稅收收入的一種收入汲取方式。在我國，“非稅收入”一詞2001年首次出現(xiàn)在官方文件中，一般包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等。在中國，中央政府的非稅收入比重比較正常，地方政府的非稅收入的比重卻過大。以省級數(shù)據(jù)為例，2005—2007年，陜西省非稅收入占一般預(yù)算收入比重分別為80%、72%和81%;吉林省2006年歸口財政統(tǒng)管的非稅收入達(dá)到234億元，比上年增加21%，占當(dāng)年地方財政全口徑收入507.8億元的46.9%①齊守印、王朝才:《非稅收入規(guī)范化管理研究》，北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2009年，第14頁。。這些數(shù)據(jù)說明，地方財政中非稅收入占據(jù)非常重要的地位。

非稅收入的前身是預(yù)算外資金，計劃經(jīng)濟時代就已存在。與現(xiàn)在的非稅收入相比，從計劃經(jīng)濟時代到1992年確立市場經(jīng)濟之前，預(yù)算外資金的主體還是國有企業(yè)。不過，計劃經(jīng)濟時代我國對預(yù)算外資金的控制非常嚴(yán)格。改革開放后，1978—1986年我國的預(yù)算外資金實行部門所有、自收自支、自行管理的制度;1986—1995年實行部門所有、計劃收支、區(qū)別管理的制度②高培勇:《實行全口徑預(yù)算管理》，北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2009年，第20頁。。實際上，1978—1995年預(yù)算外資金管理制度是將預(yù)算外資金的產(chǎn)權(quán)界定給部門，是一種部門產(chǎn)權(quán)制度。1996年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》將預(yù)算外資金界定為財政性資金，這本質(zhì)上是將之前的部門產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲耶a(chǎn)權(quán)。自此，預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)的非稅收收入構(gòu)成了現(xiàn)今的非稅收入。需要指出的是，即使是納入預(yù)算內(nèi)的非稅收入，與預(yù)算外資金一樣，也是收支掛鉤的，這一點往往被忽視。實際上，“雖然名義上將部門的非稅收入納入了預(yù)算內(nèi)管理，支出通過預(yù)算安排，收支脫鉤管理，但為了防止非稅收入的減少，財政部門實際工作中往往仍采取‘收支掛鉤’的管理原則，即只有執(zhí)收部門收取非稅收入后，財政部門才會給執(zhí)收部門撥付款項”①徐永翥:《完善我國政府非稅收入預(yù)算管理的思考》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2007年第8期。。

非稅收入收支掛鉤，意味著部門具有實質(zhì)的安排自身收入和支出的預(yù)算權(quán)力，這損害了預(yù)算的完整性。這種有違現(xiàn)代公共財政理念的做法引發(fā)了許多問題，如“三亂”現(xiàn)象嚴(yán)重、社會分配不公、政府部門收費養(yǎng)人、社會負(fù)擔(dān)沉重等。為應(yīng)對這些問題，中央政府實行了收支兩條線、國庫集中支付、部門預(yù)算等改革②國庫集中支付和部門預(yù)算改革是獨立的改革，非稅收入管理的方方面面都滲入其中，為論述方便本文將其劃入非稅收入改革的范疇。。各級地方政府所采取的措施，往往是在綜合這些措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實際情況進(jìn)行更為全面和深入的改革。比如，2004年湖南省率先在省級層面進(jìn)行了非稅收入管理改革，2006年以來江西省在一些部門和地區(qū)實施的收支脫鉤改革等。

那么，地方政府的改革是否已經(jīng)消除了非稅收入管理所帶來的種種問題?改革背后的邏輯是什么?有關(guān)非稅收入的文獻(xiàn)絕大多數(shù)采取“問題—對策”式的分析框架，著重于非稅收入的管理過程，忽視了非稅收入背后的政治過程，也缺乏扎實的經(jīng)驗研究。本文擬通過對一個縣級區(qū)非稅收入管理的個案研究，偏重于分析非稅收入背后的政治過程，對上述問題進(jìn)行回答。

二、研究設(shè)計

本文以個案研究為研究方法，選取中部J省P市A區(qū)為研究對象③A區(qū)概況信息來自A區(qū)官方網(wǎng)站，預(yù)算內(nèi)財政數(shù)據(jù)來自A區(qū)2008年預(yù)算報告，預(yù)算外數(shù)據(jù)來自作者對A區(qū)財政局預(yù)算股股長WCH的訪談。。A區(qū)位于J省的西部，屬P市管轄，轄區(qū)面積853平方公里，人口約40萬。A區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)在中部縣區(qū)里面相對較好，2008年該區(qū)三產(chǎn)業(yè)比重為12:66:22，第二產(chǎn)業(yè)中以工業(yè)陶瓷、煤炭和水泥等資源型產(chǎn)業(yè)為支柱。2008年A區(qū)GDP為80.17億元，財政總收入51，530萬元;一般預(yù)算收入29，375萬元，其中預(yù)算內(nèi)非稅收入4，741萬元;基金預(yù)算收入8，053.8萬元，其中土地出讓金收入7，444.2萬元。另外，2008年A區(qū)預(yù)算外非稅收入約為3，000萬左右。將預(yù)算內(nèi)外的非稅收入以及基金預(yù)算收入合并統(tǒng)計，2008年A區(qū)非稅收入總額約為15，794.8萬元，占A區(qū)一般預(yù)算收入的53.8%，財政總收入的30.7%。上述數(shù)字沒有計入A區(qū)垂直管理部門的非稅收入，一旦計入，相應(yīng)數(shù)字會更高。

個案研究可以追求結(jié)論的外推，“個案研究……遵循了‘分析性擴大化原則’。所謂分析性擴大化，就是運用思維抽象，從個別(即個案樣本)中解剖或抽象出一般或普遍結(jié)論”④王寧:《個案研究中的樣本屬性與外推邏輯》，《公共行政評論》2008年第3期。。從A區(qū)的案例來看，A區(qū)的典型性體現(xiàn)在三個方面:首先，如上所述，非稅收入在A區(qū)財政收入中所占據(jù)的份額比較高，這在中部縣區(qū)中比較典型。其次，A區(qū)與多數(shù)中部縣區(qū)一樣，面臨嚴(yán)重的財政壓力。學(xué)界普遍認(rèn)為分稅制改革所導(dǎo)致的地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配，是地方政府陷入財政壓力的重要原因。財政壓力使地方政府更加重視非稅收入，這對地方發(fā)展經(jīng)濟，在招商引資中構(gòu)建良好的聲譽不利。這種困境在中部縣區(qū)廣泛存在，因而，分析A區(qū)的非稅收入改革，很大程度上也是探討財政困境下中部縣區(qū)政府的制度選擇。再次，A區(qū)在非稅收入管理方面進(jìn)行了比較大的改革，收支兩條線、國庫集中收付、部門預(yù)算等方面的改革都已經(jīng)陸續(xù)付諸實施，其自主性的改革，如會計集中核算、非稅收入集中征收等措施，也都具有一定的典型性。

本文采用目的性抽樣的方式，通過對涉及A區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的各類行動者進(jìn)行訪談獲取信息。訪談分三次進(jìn)行:2009年8月，作者走訪了A區(qū)的財政、地礦、建設(shè)、水務(wù)、文廣、環(huán)保、公安等部門;2010年4月，有針對性地走訪了A區(qū)的一些企業(yè)，涉及工業(yè)陶瓷、鞭炮、煤礦、建筑等行業(yè);2010年11月，針對寫作中所出現(xiàn)的信息盲點，又做了一些回訪，重點走訪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、A區(qū)主管過人事部門工作的官員以及一些退休干部等。三次調(diào)研總共訪談了25人，32人次。另外，作者從一些公開渠道獲取了大量信息，如《A區(qū)區(qū)志》、A區(qū)檔案館、A區(qū)政府官方網(wǎng)站和政府信息公開網(wǎng)站等。為保護(hù)訪談對象的隱私權(quán)，本文對這些對象的姓名做了處理，用被訪者姓名拼音的首字母來代替。

三、從等級機制到準(zhǔn)市場機制:A區(qū)非稅收入管理演化的實質(zhì)

(一)A區(qū)非稅收入管理從等級機制到準(zhǔn)市場機制的演進(jìn)

韋伯在論及官僚制時指出:“整個國家的行政費用都放在它的財政預(yù)算上，撥給下級機構(gòu)以經(jīng)常性的運作資金，國家調(diào)節(jié)和監(jiān)督資金的使用?！雹伲鄣拢蓠R克斯·韋伯著、林榮遠(yuǎn)譯:《經(jīng)濟與社會》下卷，北京:商務(wù)印書館，1997年，第304頁。從交易費用的角度來講，這是一種等級治理機制。Frant借用威廉姆森的觀點，對等級機制和市場機制做了詳細(xì)的界定:“在等級制組織中，個人可能獲得加薪或升職等，但不能夠直接占有交易中的收益”，“是一種低能激勵(low-powered incentive)”;市場機制則是一種“高能激勵”(high-powered incentives)，它“是由市場交易提供的激勵，特定交易所產(chǎn)生的特定收益直接由交易方占有”，私人部門的高能激勵，即市場機制不適應(yīng)公共部門②Frant H.High-Powered and Low-Powered Incentives in the Public Sector.Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.6，No.3(1996).P.367.。本文所考察的A區(qū)的非稅收入管理，實質(zhì)是兩種機制的混合，是一種“準(zhǔn)市場機制”。

1984年以前，A區(qū)沒有獨立的財政部門，支出由P市直接安排。1984年以后，A區(qū)建立了自己的財政部門。“1984—1988年，區(qū)機關(guān)各部門的經(jīng)費由區(qū)機關(guān)事務(wù)局管理，各單位為報賬制，事業(yè)單位經(jīng)費則下?lián)苤粮髦鞴芫止芾?。”③《A區(qū)區(qū)志(1971—2002)》，第492頁。所謂報賬制，也就是不獨立核算，所有的收支都要報給上級指定的單位做賬，本單位只經(jīng)手，不做賬。這樣一來，支出控制權(quán)完全集中在區(qū)機關(guān)事務(wù)局手中。從交易費用理論角度來講，這一制度的實質(zhì)是等級機制，A區(qū)下屬職能部門受到A區(qū)政府嚴(yán)格的預(yù)算控制④1980—1990年代預(yù)算外資金還包括以集體企業(yè)利潤上繳形式存在的預(yù)算外資金，但1990年代中后期改制后集體產(chǎn)權(quán)企業(yè)基本消失。為保持論述的一致性，本文放棄關(guān)注這一時期來自集體企業(yè)的預(yù)算外資金，聚焦于A區(qū)部門的預(yù)算外資金。?！?989年起實行分單位經(jīng)費包干制，超支不補，結(jié)余留用。這一制度的實行，對調(diào)動各單位的理財積極性起到了很好的作用，但對部門的行政事業(yè)收費的管理卻有所放松，因而造成一些單位搞‘小金庫’，出現(xiàn)亂發(fā)獎金、補貼的現(xiàn)象?！雹荨禔區(qū)區(qū)志(1971—2002)》， 第492頁。經(jīng)費包干意味著預(yù)算內(nèi)財政依然承擔(dān)了對職能部門的財政供給責(zé)任，但在財政下?lián)芙?jīng)費之外，A區(qū)職能部門要通過行政事業(yè)性收費自己承擔(dān)一部分經(jīng)費供給責(zé)任。這一制度變遷表明A區(qū)的職能部門在財務(wù)上獲得了一定的自主權(quán)。

在A區(qū)1990年預(yù)算報告中，時任財政局長聲稱:“積極支持行政事業(yè)單位創(chuàng)收，組織收入，彌補事業(yè)費的不足，凡有條件的單位，要逐步做到事業(yè)費的自給?！边@一目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到，作者訪談的環(huán)保、地礦、建設(shè)等部門的被訪者幾乎不談及財政撥款，只談收費問題。用A區(qū)地礦局征費股工作人員FGX的話來說，是“自掙自吃”:“我們局有行政編制6人，全額撥款事業(yè)編制14人，全局現(xiàn)有工作人員42人……說是說有20個區(qū)財政全額保障的編制，實際上還是靠局里自掙自吃，我們所有的開支都是靠自己征的費。區(qū)財政每年會下達(dá)收入任務(wù)，收入任務(wù)數(shù)完成后區(qū)財政和我們局進(jìn)行分享，目前的分享比例是3∶7。區(qū)里對我們局收錢都是按收支兩條線管理，先交財政，后返還?！?/p>

垂直管理部門的經(jīng)費也主要靠自給自足。A區(qū)土地分局部門信息公開網(wǎng)站上的一則信息詳細(xì)地說明了該局2007年的經(jīng)費管理狀況:“分局財務(wù)納入市、區(qū)財政統(tǒng)一管理，實行綜合預(yù)算，在市本級會計核算統(tǒng)一核算，嚴(yán)格實行收支兩條線，所收取的土地規(guī)費一律先繳入市財政，再按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行返還。市財政局對我局的年收入預(yù)算為262.4萬元，其中:固定收入12.4萬元(公務(wù)員撥款9.7萬元、退休人員撥款2.7萬元)、變動收入250萬元(主要指征地管理費、土地登記費、土地證照工本費等)，支出預(yù)算為248萬元(包括基本支出、直接成本支出、征管經(jīng)費支出)，而我局實際年預(yù)算支出為500萬元，人員經(jīng)費年需250萬元，公用經(jīng)費的不足主要從下屬事業(yè)單位予以彌補?！币簿褪钦f，P市財政對A區(qū)土地分局真正的“無償撥款”只有12.4萬元，其余超過500萬的經(jīng)費全靠收費解決。

當(dāng)然，也有一些單位沒有什么非稅收入，如統(tǒng)戰(zhàn)部、檔案局等，A區(qū)實行財政全額保障，這些部門在A區(qū)被稱為“清水衙門”。另外，有些單位本身有一定的非稅收入來源，但不足以保障自身的運轉(zhuǎn)，如法院、安監(jiān)局等部門，A區(qū)采取的是一部分經(jīng)費收支掛鉤、一部分經(jīng)費財政補足的制度。

表面看，A區(qū)對非稅收入來源豐厚的單位采取的是完全的市場機制。實地調(diào)研中，作者則發(fā)現(xiàn)A區(qū)財政部門試圖遏制收支掛鉤所帶來的負(fù)面效應(yīng)，這體現(xiàn)了等級機制的邏輯。A區(qū)地礦局辦公室主任HGY談到:“我們收費也不是想收多少就收多少，區(qū)財政每年會給我們下一個任務(wù)數(shù)，這個任務(wù)數(shù)不像稅收那樣年年增長，而是依據(jù)我們每年的開支來決定，我們每年的開支還是可以大概確定的，因為有市里確定的人均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，這一人均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，乘以我們的部門人數(shù)，再進(jìn)行一些微調(diào)，就可以決定了……我們收費，基本上是按照任務(wù)數(shù)來，如果花不完，就會‘黑賬’，區(qū)財政會沒收這些沒花完的錢……之所以會出現(xiàn)花不完的情況，是因為區(qū)里的會計核算中心會有一些審批，這些審批總歸是有些用處的?！彼?，從A區(qū)的案例來看，非稅收入收支掛鉤制度并非完全的市場機制，部門經(jīng)費自給行為也受到了財政控制;在財政程序的約束下，收支掛鉤并不等同于“多收多支，少收少支”。本文將這種現(xiàn)象稱為“準(zhǔn)市場機制”:一方面，部門需要通過非稅收入實現(xiàn)經(jīng)費的自給自足，這體現(xiàn)了市場機制的邏輯;另一方面，財政部門對職能部門所施加的程序控制，可以在一定程度上限制部門的支出行為，這體現(xiàn)了等級機制的邏輯。

(二)A區(qū)非稅收入管理中準(zhǔn)市場機制演進(jìn)的原因及后果

顯然，在1980年代國家將預(yù)算外資金界定為部門產(chǎn)權(quán)的背景下，A區(qū)1988年之前實行的等級治理機制是一種變異，這一變異需從A區(qū)的獨特情況來解釋。A區(qū)建區(qū)于1971年，當(dāng)時的機構(gòu)和人員非常精簡:“1971年9月成立區(qū)革委會，下設(shè)機構(gòu)12個，公社8個，鎮(zhèn)1個，場1個，年末統(tǒng)計，區(qū)公社機關(guān)在編行政干部195人，其中區(qū)機關(guān)33人，公社機關(guān)162人，加上區(qū)機關(guān)借用五七戰(zhàn)士9人，自費干部3人，業(yè)務(wù)技術(shù)人員5人;公社機關(guān)借用五七戰(zhàn)士36人，業(yè)務(wù)技術(shù)人員32人?！雹佟禔區(qū)區(qū)志(1971—2002)》，第780頁。亦即，建區(qū)之初的1971年，A區(qū)區(qū)機關(guān)實有工作人員數(shù)為50人。隨著各項工作的開展，A區(qū)機構(gòu)和人員的增加是必要的。表1反映了A區(qū)區(qū)機關(guān)1971—2000年的機構(gòu)編制增長情況。

表1 A區(qū)區(qū)機關(guān)1971—2000年機構(gòu)編制增長情況

依表1，1971—2000年的三十年間，A區(qū)區(qū)機關(guān)的機構(gòu)編制數(shù)一直處于增長狀態(tài)。從1980年代初期的情況看，由于建區(qū)不久，A區(qū)機構(gòu)編制數(shù)的增長是政府職能完善和擴展的正常需要。而且，機構(gòu)編制數(shù)的較快增長并沒有導(dǎo)致A區(qū)政府人員規(guī)模的急劇膨脹。據(jù)被訪者的普遍看法，A區(qū)1980年代區(qū)政府機關(guān)的人員規(guī)模比較精簡。這種情況下，A區(qū)對區(qū)屬職能部門實行報賬制，亦即等級治理機制，管理難度并不大，技術(shù)上也可行。

對區(qū)屬職能部門實行報賬制，意味著A區(qū)財政承擔(dān)著更多的財政負(fù)擔(dān)。隨著A區(qū)機構(gòu)在“職責(zé)同構(gòu)”的約束下不斷增長，以及分配大中專畢業(yè)生和城鎮(zhèn)戶口退伍軍人任務(wù)的加重，A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者可以預(yù)見到機構(gòu)和人員增長對財政所造成的壓力。從《A區(qū)區(qū)志》的記載看，各職能部門1980年代以來都經(jīng)歷了人員增長，其中有關(guān)土地局的記載最為詳盡，如表2所示。

表2 A區(qū)土地局1983—1999年一些年份的在冊人員數(shù)

作為理性行動者，A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者可以預(yù)期到職能部門的規(guī)模由于職能擴展和人員分配任務(wù)的增加而增加，這種情況下鼓勵職能部門實現(xiàn)經(jīng)費的自給自足，可以降低預(yù)算內(nèi)財政的負(fù)擔(dān)，有利于A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者將資金投放于自己偏好的政策領(lǐng)域。另外，1980年代我國財政管理中的主流是“放權(quán)讓利”，A區(qū)這種選擇也符合這一潮流。需要指出的是，被訪者們普遍表示，1980年代和1990年代初期A區(qū)政府人員增長是正常的，遠(yuǎn)沒有到人浮于事、人滿為患的程度。這與當(dāng)時的人事編制體制相關(guān)，據(jù)1991—2000年間擔(dān)任A區(qū)勞動人事局局長的被訪者YCX說:“1996年之前編制管理由市里主導(dǎo)，當(dāng)時的大中專畢業(yè)生及退伍軍人的分配都是由市計委統(tǒng)一安排。這一體制的權(quán)力主要是在市里，不過這也意味著市里承擔(dān)了更多責(zé)任。當(dāng)然，當(dāng)時市里的分配渠道也比較多，包括各種行政機構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)單位?！?/p>

這種體制遏制了A區(qū)政府人員規(guī)模的急劇膨脹，因而，采取準(zhǔn)市場機制之后，A區(qū)非稅收入管理狀況還能夠保持相對平穩(wěn)的狀態(tài)。為遏制職能部門對企業(yè)可能的“攫取之手(grabbing hand)”，A區(qū)發(fā)展了一種獨特的制度安排，即相關(guān)的收費主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府談判，商定一個雙方都能夠接受的額度，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一向下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收取。H鎮(zhèn)1990—1996年擔(dān)任財政所長、后擔(dān)任過該鎮(zhèn)主管財政副鎮(zhèn)長的YCW就這一制度安排談到:“我們在談判時肯定是要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)考慮的。如果我們覺得收費有些多，我們就會跟他們討價還價。所以有時要收兩萬的話，我們經(jīng)常能夠砍到一萬五甚至更低?！薄禔區(qū)區(qū)志》的記載也反映了當(dāng)時非稅收入管理的相對有序狀況:“通過清理1993年1—6月各單位的收費情況，發(fā)現(xiàn)區(qū)直38個單位行政性收費317項，不符合市區(qū)精神的收費項目9項，收取金額23，148元?！钡@種狀況并沒有維持多久。隨著市屬企業(yè)改制的進(jìn)行，P市消化待分配人員的能力顯著下降，因而1996年P(guān)市向縣區(qū)下放了人事分配權(quán)力。這一政策的本質(zhì)是P市“甩包袱”，由縣區(qū)自己來消化新進(jìn)人員，這導(dǎo)致了A區(qū)人員分配壓力大增。YCX談到了人事分配權(quán)下放到區(qū)級后對A區(qū)人員規(guī)模的影響:“從2000年開始，區(qū)里每年都要分配五六十人，這比以前市里控制的時候增加了很多。我們曾算了一下，人事分配權(quán)下放后，A區(qū)每年政府工作人員都要增加一個中型鄉(xiāng)鎮(zhèn)(的機關(guān)工作人員規(guī)模)……上級考慮到區(qū)里的壓力，特意在自收自支編制上給開了一些口子，算是給予政策上的支持。”

人員分配制度的轉(zhuǎn)變，打開了人員無序膨脹的潘多拉魔盒?？陀^上，政策規(guī)定需要分配的人員，如計劃內(nèi)招生的大中專畢業(yè)生以及城鎮(zhèn)戶口退伍兵，造成了A區(qū)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員規(guī)模在1990年代中后期超過省編辦下達(dá)的財政全額撥款編制數(shù)，但這也消解了編制控制的嚴(yán)肅性，為A區(qū)人事分配中的腐敗行為提供了制度空間。在調(diào)研中，被訪者不諱言人事分配中的腐敗現(xiàn)象，他們均指出A區(qū)科級以上干部在人員安置上有一定特權(quán)。實際上，給予A區(qū)科級以上干部人員分配的特權(quán)，可以使這些官僚大力支持A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的施政，從而形成一種施恩—回報(patron-client)關(guān)系。這對A區(qū)有權(quán)力的干部而言是共贏的安排，但不可避免地帶來人員膨脹的后果。從表1數(shù)據(jù)看，由于行政編制一般變動不大，我們可假定A區(qū)1993年的行政編制與2000年持平，7年內(nèi)A區(qū)人員規(guī)模已膨脹一倍以上。到2010年，據(jù)A區(qū)預(yù)算股股長WCH的信息，A區(qū)職能部門的自收自支編制人員已超過1，000人。這一數(shù)字相當(dāng)于10年前A區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級事業(yè)編制人員的總和。人員膨脹必然帶來職能部門所需經(jīng)費的迅速增加，這直接影響到A區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

據(jù)《A區(qū)區(qū)志》記載，在1998年該區(qū)對部門收費進(jìn)行的檢查中，共檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)6個、個私企業(yè)5個，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)金額達(dá)20多萬元，相對1993年清查時的數(shù)字呈幾何級數(shù)的增長。進(jìn)入到21世紀(jì)，A區(qū)雖然也間或?qū)Σ块T收費進(jìn)行清理和檢查，但成效不大。A區(qū)某工業(yè)瓷廠老板DWM在談到職能部門的收費時說:“區(qū)里的部門簡直把我們當(dāng)成唐僧肉了，走外婆家樣來個不停。我們千萬不能得罪這些部門，否則他們隨便一個理由就可以讓我們受不了?！盇區(qū)紀(jì)委書記XBP在2006年進(jìn)行的“A區(qū)發(fā)展大討論”活動中發(fā)表《軟環(huán)境建設(shè)之管見——關(guān)于我區(qū)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的調(diào)查和思考》，文中也談到了這種亂象:“行政事業(yè)性收費巧立名目，提高標(biāo)準(zhǔn)，延長期限。有的部門擅自設(shè)立收費項目或搞搭車收費，捆綁收費，有的部門把已經(jīng)廢止的文件作為依據(jù)繼續(xù)收費。去冬今春，我區(qū)有幾個部門在沒有任何法定依據(jù)的情況下，到14家企業(yè)收取了3，000—5，000元不等的工作經(jīng)費……有的部門和公職人員利用職務(wù)之便，到企業(yè)或吃吃喝喝，或進(jìn)行娛樂消費，或報銷發(fā)票，轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān);或攤派書刊，或強制接受指定服務(wù)，從中牟利;或無償占用車輛和其他財物，甚至要求企業(yè)為其個人消費埋單。”①資料來源:A區(qū)官方網(wǎng)站。

這種亂象，既與準(zhǔn)市場機制所提供的高能激勵相關(guān)，也與A區(qū)職能部門非稅收入管理中的自由裁量權(quán)相關(guān)。被訪者FGX和HGY透露，他們在征收礦產(chǎn)資源補償費時，并不是嚴(yán)格按照銷售收入的1%來征收的。這一方面是因為“煤礦做假賬比較普遍，很難確定其真實銷售額”;另一方面按照這一標(biāo)準(zhǔn)征收會導(dǎo)致“所有煤礦都將會被征死”，在征收中他們會具體看煤礦的煤質(zhì)、銷售狀況和實力，結(jié)合區(qū)財政下達(dá)的任務(wù)數(shù)，確定一個合理的、各方都基本能接受的數(shù)額。A區(qū)水務(wù)局副局長DPL也認(rèn)為:“坐實征收企業(yè)的水土保持費，企業(yè)根本承受不了，區(qū)政府也指示水務(wù)局不要征得太厲害了?！边@種狀況使職能部門在征收相關(guān)規(guī)費時具有高度的自由裁量權(quán)，A區(qū)企業(yè)處于絕對弱勢地位。到企業(yè)吃吃喝喝、報銷發(fā)票、收贊助費等現(xiàn)象，就是職能部門和企業(yè)力量完全不對等的產(chǎn)物。收贊助費、報銷發(fā)票等行為完全脫離于財政程序的監(jiān)控之外，這使得職能部門能夠在正常的財政程序之外獲得額外的福利。因而，部門有激勵將非稅收入轉(zhuǎn)移到制度外。

A區(qū)非稅收入管理從等級機制演化到準(zhǔn)市場機制，造成了部門對企業(yè)的攫取，加之政府間競爭的升級，A區(qū)企業(yè)流失情況在2000年后日益嚴(yán)重。作為A區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的工業(yè)陶瓷產(chǎn)業(yè)，許多大廠家已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了P市的其他縣區(qū)。A區(qū)一位公務(wù)員的反思性文章反映了這種情況:“根據(jù)初步調(diào)查，截止到2006年5月底，我區(qū)陶瓷業(yè)界人士在P城內(nèi)及Y區(qū)、L縣、開發(fā)區(qū)新辦公司的達(dá)50余家，其中30%既有公司又有經(jīng)濟實體，70%是以陶瓷貿(mào)易為主，但多有實體掛靠。這一塊的資金流失主要是三個方面:一是在注冊資金方面，50家公司中，注冊資金在300萬元以上的有8家，計2，400萬元以上，注冊資金在50萬元的有42家，計2，600萬元，兩項共計5，000萬元。二是在固定資產(chǎn)投資方面，約5，500萬元，如在開發(fā)區(qū)的XA陶瓷公司已上1，700萬，在Y區(qū)的AY化工有限公司已上1，300萬，YA工業(yè)陶瓷有限公司已上1，100萬，僅這三家合計固定資產(chǎn)投資就達(dá)4，100萬元。三是個人存款轉(zhuǎn)移及利潤分配方面……以上三項共計流失資金在3億元以上……根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)框算，僅陶瓷業(yè)一項，A區(qū)一年流失稅收不少于2，000 萬元。”②資料來源:A區(qū)官方網(wǎng)站。

研究改革開放后地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用的文獻(xiàn)，普遍認(rèn)為財政包干制為地方發(fā)展經(jīng)濟提供了激勵。需要指出的是，財政包干制對地方政府的激勵主要來自于集體產(chǎn)權(quán)企業(yè)以利潤形式上繳的預(yù)算外資金，部門所征收的行政性收費并不具有發(fā)展經(jīng)濟的激勵效應(yīng)，反而，它對企業(yè)發(fā)展是不利的。正如A區(qū)案例所反映的，A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時期，政府人員規(guī)模受到了以市為主導(dǎo)的人事分配體制的嚴(yán)格約束，這使得A區(qū)部門的人員相對較少，部門所需經(jīng)費也較少，所以A區(qū)可以從容發(fā)展出保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制的進(jìn)行，以及A區(qū)職能部門人員的持續(xù)增加，上述制度喪失了存在的基礎(chǔ)，進(jìn)而，A區(qū)政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用也從扶持轉(zhuǎn)變?yōu)榫鹑?。本文這一觀點與陳抗等人不同。陳抗等人認(rèn)為:分稅制導(dǎo)致了地方政府的財政壓力，地方政府的財政資源因此迅速從預(yù)算內(nèi)向預(yù)算外甚至是制度外渠道轉(zhuǎn)移，二者管理的不規(guī)范使得地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中由扶持之手轉(zhuǎn)向攫取之手①陳抗、Ayre L Hillman、顧清揚:《財政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2002年春季號。。從A區(qū)案例看，分稅制固然是地方財政壓力的重要原因，但將非稅收入/預(yù)算外收入管理的不規(guī)范僅僅歸結(jié)于分稅制，會掩蓋地方治理中的一些非理性因素。實際上，A區(qū)政府除了在土地出讓金方面可以分享到大部分收入②按照A區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理工作的通知》，A區(qū)土地局只享有土地出讓金凈收益的5%，其余為A區(qū)所有。該文件來自于A區(qū)財政局信息公開網(wǎng)站。，其余非稅收入的大部分由職能部門占有，這決定了A區(qū)政府不可能通過加大非稅收入的征收力度來獲取大量可自主支配的財政收入。

A區(qū)政府對非稅收入管理中的準(zhǔn)市場機制的態(tài)度是矛盾的。一方面，非稅收入的征收權(quán)掌握在部門手中，這決定了非稅收入(土地出讓金除外)主要由職能部門控制;同時，在政策性因素和人事腐敗因素造成政府人員規(guī)模膨脹不可避免的情況下，準(zhǔn)市場機制將人員膨脹帶來的財政負(fù)擔(dān)落在了部門肩上，這并不會損害A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的可支配財力，從而將成本外部化了。從這個角度看，A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者樂于在非稅收入管理中采用準(zhǔn)市場機制。另一方面，非稅收入管理中的準(zhǔn)市場機制又造成了部門對企業(yè)的攫取，這損害到了A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的利益。這種狀況，蘊育著改革的可能。

四、A區(qū)非稅收入改革的政治邏輯

A區(qū)的非稅收入改革是一個連續(xù)過程。一方面，中央政府自1990年代以來采取了諸如收支兩條線、國庫集中收付、部門預(yù)算等措施，J省政府在2008年左右也實行了執(zhí)收執(zhí)罰部門收支脫鉤的改革，這些改革是自上而下的，A區(qū)是這些改革措施的執(zhí)行者;另一方面，A區(qū)政府也自主進(jìn)行了比較全面的非稅收入改革③這種改革并不一定以非稅收入改革的名義出現(xiàn)，但其內(nèi)容與非稅收入管理密切相關(guān)，本文也將其納入非稅收入改革的范疇。。從性質(zhì)來說，這些改革屬于強制性制度變遷。按林毅夫的觀點，強制性制度變遷中，只要統(tǒng)治者的預(yù)期收益高于強制推行制度變遷的預(yù)期費用，他將采取行動消除制度不均衡;但是，如果制度變遷會降低統(tǒng)治者可獲得的效益或威脅到其生存，那么可能仍然會維持某種無效率的不均衡④林毅夫:《誘致性制度變遷和強制性制度變遷》，盛洪主編:《現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)》下卷，北京:北京大學(xué)出版社，2003年。。林毅夫強調(diào)的是強制性制度變遷給政府性行動者所帶來的政治收益和政治成本，而政治成本和政治收益，由于利益集團的干擾，會導(dǎo)致強制性制度變遷并不一定實現(xiàn)社會收益最大化，這體現(xiàn)了制度創(chuàng)新的政治理性和政治邏輯。所以，A區(qū)非稅收入改革中的制度選擇，本質(zhì)上是基于政治理性的計算，是政治邏輯作用的結(jié)果。

(一)自上而下的非稅收入改革

A區(qū)的非稅收入改革是一個連續(xù)漸進(jìn)的過程。早在1990年代中期，A區(qū)的預(yù)算報告中就已經(jīng)談到收支兩條線改革。據(jù)A區(qū)財政局預(yù)算股股長WCH介紹:A區(qū)財政部門通過收支兩條線等改革，已經(jīng)實現(xiàn)了對職能部門收費的嚴(yán)密監(jiān)控。需要指出的是，收支兩條線只是實現(xiàn)了非稅收入管理中的收與支的分離，而非徹底的脫鉤。為進(jìn)一步加強對職能部門的監(jiān)控，1999年A區(qū)實行了會計集中核算制度，“實行委派會計制度，各單位賬務(wù)由會計中心集中統(tǒng)一核算，工資由財政統(tǒng)一發(fā)放”①《A區(qū)區(qū)志(1971—2002)》，第492頁。。在被訪者A區(qū)職業(yè)中專校長YZF看來，會計集中核算制度的效能并不太明顯，“單位一把手已經(jīng)簽字了，這筆錢可以發(fā)。會計核算中心作為一個審查機構(gòu)，只要這筆錢不是太過分，也犯不著在這些問題上跟支出單位鬧別扭”。

國庫集中支付改革和部門預(yù)算改革對職能部門的約束要大一些。A區(qū)國庫集中支付改革相對較晚，2010年才開始實施?！禔區(qū)國庫集中支付改革實施方案》②資料來源:A區(qū)財政局政府信息公開網(wǎng)站。規(guī)定:A區(qū)建立國庫單一賬戶體系，同時取消區(qū)會計核算中心現(xiàn)有集中管理的預(yù)算單位銀行賬戶，重新設(shè)立單位基本賬戶和單位零余額賬戶。在支付方式上，采取直接支付和授權(quán)支付的方式進(jìn)行，直接支付主要包括工資福利支出、政府采購支出、專項經(jīng)費支出、商品和服務(wù)支出中可以直接辦理轉(zhuǎn)賬支付的購買服務(wù)、貨物、工程項目等支出;授權(quán)支付主要包括零星招待費、差旅費、零星辦公用品購置等費用。在A區(qū)財政局工作人員JMH看來，國庫集中支付對控制職能部門的支出行為有效果:“這樣一來，區(qū)財政對下面部門多了一個控制手段。以前，隨便拿張票就可到局里報賬，甚至白條子都可以。現(xiàn)在就不行了，報銷超過一千，就要區(qū)財政審批。國庫改革之后，造假也難了，因為不是單位直接拿現(xiàn)金去銷賬，而是要獲得財政局同意，并通過銀行付款，想虛開和高開發(fā)票，就要收款單位配合，風(fēng)險就大了，也犯不著為這幾塊錢去冒險?！辈贿^，在被訪者XGF看來，這些改革措施還是難以控制職能部門的一把手，“有時招待費會超過額度，但職能部門一把手還是有辦法的，比如，把一些招待費造到項目經(jīng)費里，問題就解決了”。

A區(qū)部門預(yù)算改革也是從2010年開始實施，這一改革最大的變化在于預(yù)算外資金被強制納入預(yù)算內(nèi)管理，一個單位一本預(yù)算。同時，部門收入和支出預(yù)算的程序、內(nèi)容都得到了相當(dāng)程度的細(xì)化。不過，在XGF看來，“部門預(yù)算只是加強了對部門的控制，對區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的控制相對較小”;在WCH看來，“部門預(yù)算改革還是未能實現(xiàn)真正的收支脫鉤，因為區(qū)財政比較緊張，也怕部門沒有積極性收錢”。實際上，即使是在財力寬裕的地區(qū)，部門預(yù)算改革也沒有實現(xiàn)收支脫鉤。馬駿和於莉?qū)|部發(fā)達(dá)地區(qū)某市的經(jīng)驗研究表明:財政改革雖然成功地將預(yù)算外資金趕進(jìn)了財政的“籠子”，但財政部門并未將這一部分資金視為可統(tǒng)籌使用的一般性收入，因為部門控制著征收的努力程度;如果財政部門對這一部分收入動硬刀子，職能部門會采取“你統(tǒng)籌，我就少收”的策略，財政部門還需要彌補這一部分收入下降的后果③馬駿、於莉:《中國的核心預(yù)算機構(gòu)研究——關(guān)于中部某省會城市的案例研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。。

本文認(rèn)為:這些改革可以較好地控制部門小金庫現(xiàn)象，經(jīng)由正規(guī)的財政程序，A區(qū)職能部門征收的非稅收入的收與支都受到嚴(yán)格監(jiān)控，這可降低A區(qū)職能部門制度外的收費行為，從而A區(qū)財政部門能夠用制度化程序在一定程度上控制職能部門的攫取之手。比如，打白條和收贊助費之類的制度外收費行為，在正規(guī)程序之內(nèi)不可能實施，一旦實施，部門領(lǐng)導(dǎo)就面臨著司法指控的風(fēng)險。所以，自上而下的非稅收入改革措施，符合A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的利益追求，因而得到了他們的忠實執(zhí)行。然而，這些改革措施沒有廢除收支掛鉤機制，也就沒有觸及非稅收入管理中的準(zhǔn)市場機制。

(二)回歸等級機制何以難?

非稅收入管理問題受到了J省財政廳的重視，J省財政廳急切地希望實現(xiàn)非稅收入的收支脫鉤。2006年，J省財政廳發(fā)起了各級政法部門收支脫鉤改革。依據(jù)J省財政廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好政法部門收支脫鉤管理工作的意見》，J省財政廳試圖實現(xiàn)政法部門的收支脫鉤。但是，改革經(jīng)費“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”④資料來源:J省財政廳官方網(wǎng)站。，這實質(zhì)上是將改革成本大部放在下級政府身上。在A區(qū)財政非常困難的情況下，這一改革很難實施。被訪者WCH透露:“收支脫鉤完全變成財政部門的事了，其實應(yīng)該是區(qū)領(lǐng)導(dǎo)才可能推得動，有些事情不是我們財政部門能做得了的……根本就無法收支脫鉤，省下?lián)艿氖罩撱^改革配套撥款已經(jīng)成為了政法部門的固定補貼了。”另外，J省2007年起在HC縣進(jìn)行了執(zhí)收執(zhí)罰部門收支脫鉤改革的試點，后在2008年和2009年分兩批在全省60個縣區(qū)推行，A區(qū)也在其中。從筆者的調(diào)研來看，受訪者普遍表示，收支脫鉤沒有落到實處。A區(qū)的津補貼改革，即俗稱的陽光工資和績效工資改革，能夠反映這一事實。A區(qū)《關(guān)于規(guī)范區(qū)鄉(xiāng)兩級機關(guān)公務(wù)員津貼補貼發(fā)放工作的實施意見》規(guī)定:“津貼補貼發(fā)放資金區(qū)直機關(guān)在職人員按原渠道負(fù)擔(dān)，離退休人員無非稅收入和專項工作經(jīng)費的單位由財政全額負(fù)擔(dān)、有非稅收入和專項工作經(jīng)費的單位自行負(fù)擔(dān)?！雹儋Y料來源:A區(qū)政府信息公開網(wǎng)站。

這兩項改革是上級政府為恢復(fù)非稅收入管理中的等級機制所做的努力，但沒有取得預(yù)期的效果。實際上，一系列困難阻礙了A區(qū)非稅收入管理實現(xiàn)收支脫鉤，回歸等級機制。

第一，財政壓力 政府人員膨脹，加上1994年分稅制改革，A區(qū)財政逐步陷入困境。一旦A區(qū)在非稅收入管理方面回歸等級機制，原先受準(zhǔn)市場機制激勵的職能部門的征收努力程度將下降，從積極的方面說，這可以減少職能部門的攫取行為，但不可避免地導(dǎo)致非稅收入的下降。P市檢察院退休干部XYQ在談及檢察院的財政保障制度時說:“政法部門收支脫鉤喊了很多年，但一直脫不了鉤。這迫使檢察院去‘找蛇打’，只有‘找蛇打’才能維持運轉(zhuǎn)……檢察院自己負(fù)責(zé)的那部分錢，只有把錢打到財政去了，財政才會撥錢下來?！憋@然，收支脫鉤之后，“找蛇打”的現(xiàn)象將不復(fù)存在，這一部分收入不可避免地會下降，需要A區(qū)財政彌補，自然會進(jìn)一步加劇A區(qū)的財政壓力。必須承認(rèn)，A區(qū)非稅收入管理中存在種種亂象，但這種“亂”，至少有一部分是用于部門的正常運轉(zhuǎn)。要精確區(qū)分“亂”與“不亂”的臨界點，現(xiàn)有體制下似無可能。

第二，編制管理的難題 如前所述，A區(qū)政府人員規(guī)模的膨脹既有政策性原因，也有庇護(hù)政治的原因。實行收支脫鉤改革后，在財政壓力的約束下，A區(qū)必然要進(jìn)行人員編制的調(diào)整。人員編制的調(diào)整面臨種種困難，問題的癥結(jié)在于沒有一個具有可行性的編制標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《A區(qū)區(qū)志》的信息，A區(qū)幾乎所有區(qū)屬職能部門的行政編制都是個位數(shù)。就J省編辦核定的編制數(shù)來說，由于允許事業(yè)編制的存在，A區(qū)職能部門名義上的財政撥款編制數(shù)有了增加。作者在訪談時發(fā)現(xiàn)，對于一些部門，如地礦局、公安局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，省定全額撥款編制是比較充分的，但對建設(shè)局、環(huán)保局和文廣局等部門卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以A區(qū)建設(shè)局為例，A區(qū)建設(shè)系統(tǒng)現(xiàn)有人員197人，全額財政撥款人員19人②資料來源:A區(qū)政府信息公開網(wǎng)站。。全額財政撥款編制數(shù)，在A區(qū)建設(shè)局副局長YJG看來，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠正常工作的需要”。但是，全系統(tǒng)197的人數(shù)，在其他被訪者如地礦局的FHX和HGY看來，則是人浮于事③《A區(qū)區(qū)志》記載，2002年建設(shè)局局機關(guān)有工作人員28人。到2009年，據(jù)A區(qū)信息公開網(wǎng)站數(shù)據(jù)，這一數(shù)目已膨脹到50人。，這是A區(qū)“油水衙門”的通病。然而，在現(xiàn)有人員數(shù)和省定財政撥款編制數(shù)之間，何種規(guī)模的編制數(shù)才最適宜，卻難以確定。當(dāng)然，財政壓力有可能倒逼A區(qū)政府確定合適的編制數(shù)，但隨即而來的問題是:如何消化超過這一數(shù)額的冗員?現(xiàn)有人員中誰留誰去?如何給予斥退人員補償?補償資金如何籌集?這既會沖擊政府冗員現(xiàn)象背后的庇護(hù)政治網(wǎng)絡(luò)，又會進(jìn)一步惡化A區(qū)的財政狀況。對于任職期限一般不超過5年的A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者，顯然沒有激勵去觸及這些深層次問題。

第三，交易費用的干擾 在等級治理的情況下，即使排除職能部門超越正常要求的征收行為(相當(dāng)于上文所謂的“找蛇打”行為)，A區(qū)在監(jiān)控職能部門正常的非稅收入征收行為中也面臨著高昂的交易費用。一些非稅收入項目，如證照費、考試費等，A區(qū)已經(jīng)建立的辦證中心可以實現(xiàn)集中收費。這一制度安排實現(xiàn)了對征收部門的現(xiàn)場監(jiān)控，會顯著降低A區(qū)財政部門監(jiān)控職能部門征收這些非稅收入項目中的交易費用。但是，諸如排污費、礦產(chǎn)資源補償費等，征收的額度大，征收部門和繳納對象之間存在著激烈的討價還價，因而財政部門所面臨的衡量費用非常高昂。當(dāng)然，財政部門可以通過下達(dá)征收任務(wù)的方式來確保征收部門的努力程度，但非稅收入不像稅收那樣與經(jīng)濟增長之間存在相對直接的相關(guān)關(guān)系，由此可以預(yù)見任務(wù)數(shù)額的確定和征收額度的完成過程中，財政部門會面臨高昂的討價還價費用。所以，高昂的交易費用進(jìn)一步降低了A區(qū)進(jìn)行非稅收入收支脫鉤改革、實現(xiàn)非稅收入管理從準(zhǔn)市場機制回歸等級機制的激勵。

(三)選擇性保護(hù):A區(qū)自主進(jìn)行的非稅收入改革的實質(zhì)

周黎安認(rèn)為:我國對地方官員的治理存在著“晉升錦標(biāo)賽治理模式”，地方政府的經(jīng)濟發(fā)展績效與地方官員晉升存在著顯著關(guān)聯(lián)，是一種強激勵，這會使地方政府對所屬部門形成強有力的約束，從而發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的“扶持之手”作用①周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第5期。。本文不同意這一觀點。如上文所述，現(xiàn)有體制下A區(qū)無法廢除非稅收入管理中的準(zhǔn)市場機制，也就無法從根本上遏制職能部門對企業(yè)的攫取。不過，在“晉升錦標(biāo)賽治理模式”的約束下，A區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)者雖無法從根本上解決問題，但其有能力在一定范圍內(nèi)約束職能部門，降低非稅收入管理中準(zhǔn)市場機制的負(fù)面效應(yīng)。

戴慕珍認(rèn)為:地方政府層面的法團主義將企業(yè)家的利益吸納進(jìn)入了地方國家利益結(jié)構(gòu)之中②Oi，J.C..Rural China takes off.Berkley，Los Angeles and London:University of California press，1999.。Yep指出:中國地方政府的法團主義并非真正的法團主義，企業(yè)家之間存在著按照對轄區(qū)貢獻(xiàn)構(gòu)成的等級排序③Yep，R.The Limitations of Corporatism for Understanding Reforming China:an Empirical Analysis in a Rural County.Journal of Contemporary China，2000，9(25).。在A區(qū)，如果說存在“地方政府法團主義”，那也只是吸納數(shù)目有限的大企業(yè)，絕非吸納所有的企業(yè)。2001年，針對企業(yè)非稅收入負(fù)擔(dān)沉重的現(xiàn)實，A區(qū)規(guī)定全區(qū)16個重點新改擴項目均由一位縣級領(lǐng)導(dǎo)掛點幫扶。2002年，A區(qū)又制定了《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的規(guī)定》等文件，向全區(qū)一批外資企業(yè)和年產(chǎn)值500萬以上的企業(yè)發(fā)放了A區(qū)發(fā)展保護(hù)環(huán)境重點保護(hù)單位銅牌，為企業(yè)制定了《企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)卡》，加大了對這些重點企業(yè)的保護(hù)力度④《A區(qū)區(qū)志(1971—2002)》，第745頁。。同年，A區(qū)成立了專門的優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境辦公室、A區(qū)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組、百強企業(yè)涉政事務(wù)代理中心，在此基礎(chǔ)上，A區(qū)成立了公共政務(wù)管理局，與A區(qū)優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境辦公室合署辦公⑤資料來源:A區(qū)公共政務(wù)管理局宣傳冊。。這些制度創(chuàng)新，核心在于保護(hù)A區(qū)的以百強企業(yè)為代表的大企業(yè)。比如，針對職能部門收費行為使企業(yè)不堪其擾的狀況，從2006年8月份開始，A區(qū)實行了百強企業(yè)和重點項目“二十個平靜日”制度以及之外時段檢查備案制度，要求各部門和單位除安全生產(chǎn)和稅務(wù)稽查外，每月1日至20日，不得對百強企業(yè)和重點項目進(jìn)行檢查，此外時段進(jìn)行檢查，必須先到區(qū)百強企業(yè)涉政事務(wù)代理中心備案，由代理中心進(jìn)行前置接待⑥資料來源:《A區(qū)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境工作情況匯報》。;為避免繁雜的審批和許可手續(xù)影響企業(yè)的發(fā)展，A區(qū)發(fā)展了百強企業(yè)涉政事務(wù)代理制度，為全區(qū)百強企業(yè)和重點項目無償提供區(qū)本級設(shè)計行政管理的事務(wù)代理服務(wù)，包括行政審批、行政收費、行政檢查(前置接待)等，對區(qū)級以上的性質(zhì)事項和中介服務(wù)也可受申辦人的委托進(jìn)行代理或協(xié)助辦理⑦資料來源:A區(qū)公共政務(wù)管理局宣傳冊。;為進(jìn)一步遏制職能部門的亂收費行為，A區(qū)在百強企業(yè)設(shè)立軟環(huán)境建設(shè)監(jiān)測點，每個監(jiān)測點的監(jiān)督員原則上為監(jiān)測點企業(yè)的法人代表或負(fù)責(zé)人，監(jiān)督員可以切實加強對各部門涉企收費、服務(wù)以及執(zhí)法檢查等內(nèi)容的社會監(jiān)督⑧資料來源:A區(qū)政府信息公開網(wǎng)站。。

相比起大企業(yè)所受到的優(yōu)待，中小企業(yè)的境遇并沒有多大的改善。被訪者WSD是H鎮(zhèn)通過招商引資引進(jìn)的客商，從事鞭炮生產(chǎn)，他的情況在中小企業(yè)主中較有代表性:“當(dāng)初招商引資的時候，政府所做的承諾非常漂亮，我開鞭炮廠所需的各種證件根本就不要我自己去跑，各個部門非常爽快、迅速。但等我落地生產(chǎn)后，收費的部門就來了。都是獅子大開口……掛在廠房墻上的一些牌子，有關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)程的，收了我們3，000多塊。D鎮(zhèn)一個鞭炮廠不信邪，就按照區(qū)安監(jiān)局規(guī)定樣式做，只花300多塊，但安監(jiān)局不同意，強迫那個廠撤下來，否則什么證件都辦不了。最后那個廠也沒辦法，只得乖乖掏錢?！?/p>

本文將地方政府對大企業(yè)和中小企業(yè)給予不同待遇的做法稱作“選擇性保護(hù)”。與中小企業(yè)相比，大企業(yè)產(chǎn)生了更多的稅收，資產(chǎn)的可移動性也更強，自然具有更大的討價還價能力，這自下而上地向A區(qū)政府施加了壓力。從政府治理的角度來講，“晉升錦標(biāo)賽治理模式”向A區(qū)施加了自上而下的壓力。在這兩種壓力的作用下，在不能從根本上廢除非稅收入管理中的準(zhǔn)市場機制的前提下，A區(qū)通過選擇性保護(hù)機制保護(hù)了百強企業(yè)，既可實現(xiàn)財政和政治上的收益，也規(guī)避了全面改革所要面臨的管理風(fēng)險和政治風(fēng)險。

五、結(jié) 語

要根除非稅收入管理所帶來的種種社會問題，研究者普遍認(rèn)為需要實現(xiàn)非稅收入的“分流歸位”，即對現(xiàn)有非稅收入，應(yīng)取消的取消，應(yīng)保留的進(jìn)一步規(guī)范，應(yīng)合并入稅的合并。從本文的觀點看，“分流歸位”可以使一些主要的非稅收入項目轉(zhuǎn)變?yōu)槎?，由此剝奪了一些職能部門的征收權(quán)力，地方政府在獲取這一部分收入方面不再受制于職能部門，進(jìn)而，地方政府監(jiān)控剩余的非稅收入項目數(shù)量下降，由此也降低了監(jiān)控的交易費用。在此基礎(chǔ)上，輔以嚴(yán)格的預(yù)算制度，就可為實現(xiàn)非稅收入管理的等級治理打下堅實的基礎(chǔ)。不過，正如A區(qū)案例所表明的，政府人員規(guī)模的膨脹是非稅收入管理采取準(zhǔn)市場機制的重要原因，所以，要根本解決非稅收入管理問題，必須考慮與非稅收入密切相關(guān)的冗員問題。在冗員問題已經(jīng)形成路徑依賴的情況下，要徹底解決也會面臨非常多的困難，但不解決這一問題，由此產(chǎn)生的社會問題會繼續(xù)積累，政府治理的理性化也無從談起。從目前的情況看，盡快切斷人員膨脹的途徑，多渠道消化現(xiàn)有超編人員，用雇員制解決長期困擾編制管理中編制員額不能滿足實際工作需要的問題，是解決地方政府冗員問題的可行政策選擇。這些措施有利于控制政府人員規(guī)模，由此非稅收入管理的準(zhǔn)市場機制的負(fù)面效應(yīng)可以降低，“分流歸位”也就具備了良好的基礎(chǔ)，這最終會使非稅收入管理走向完全的等級治理。