預(yù)算公開：迂回與合圍

■本刊記者 賀海峰

預(yù)算公開的鑿冰之旅異常艱難。不過(guò)，經(jīng)由高層領(lǐng)導(dǎo)的垂范與推動(dòng)，以及多方力量的迂回與合圍，這項(xiàng)改革開始不斷釋放出積極的信號(hào)。

4月14日，一貫低調(diào)的科技部，出人意料地在98個(gè)中央部門中率先公布了2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算：4018.72萬(wàn)元。輿論普遍認(rèn)為，科技部邁出的一小步，堪稱中國(guó)政務(wù)公開與反腐制度化的一大步。

此前，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、藥監(jiān)總局、人口計(jì)生委、工商管理總局等部委陸續(xù)公布了2011年部門預(yù)算，但對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算始終三緘其口。

更早一些時(shí)候，四川省白廟鄉(xiāng)黨委書記張映上，堅(jiān)持將鄉(xiāng)財(cái)政所用的每一分錢，包括迎來(lái)送往的消費(fèi)賬目，毫無(wú)保留“曬”到網(wǎng)上。豈料，其后兩個(gè)多月，他再?zèng)]能爭(zhēng)取到上級(jí)部門一筆資金；到白廟鄉(xiāng)的上級(jí)官員減少大半，即使來(lái)了，也是餓著肚子就走，不愿留下吃飯。

而在2008年，深圳公民吳君亮借《政府信息公開條例》施行之機(jī)，向中央20多個(gè)部委、全國(guó)20多個(gè)省市財(cái)政部門提交申請(qǐng)，要求公開部門預(yù)算信息。“全是拒絕?！畤?guó)家機(jī)密，恕不公開’、‘這個(gè)事與你們無(wú)關(guān)’、‘不要跟政府過(guò)不去……各種各樣的理由?！?/p>

覆蓋于信息公開之上的冰層如此堅(jiān)硬，注定了預(yù)算公開的鑿冰之旅將會(huì)異常艱難。所幸的是，經(jīng)由高層領(lǐng)導(dǎo)的垂范與推動(dòng)，以及多方力量的迂回與合圍，這項(xiàng)改革開始不斷釋放出積極的信號(hào)。

改革以退為進(jìn)？

因?yàn)槌晒ν崎_深圳、廣州、上海等地公共預(yù)算公開之門，吳君亮和他創(chuàng)辦的“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊(duì)聲名鵲起2008年5月，他們?cè)谏钲谑胸?cái)政局閱覽室看到了完整的政府部門預(yù)算；2009年10月，他們?cè)俅未俪蓮V州市財(cái)政局首開全國(guó)先河，在門戶網(wǎng)站上公開了114個(gè)本級(jí)部門預(yù)算。

然而，進(jìn)入2011年，這支團(tuán)隊(duì)突然遇到了挫折：曾經(jīng)率先向他們和社會(huì)公開全部政府部門預(yù)算的深圳、廣州，出現(xiàn)了不同程度的倒退。

2011年1月17日，剛一拿到深圳市本級(jí)2011年部門預(yù)算草案，吳君亮就發(fā)現(xiàn)，在全市92個(gè)政府部門中，沒有公開部門預(yù)算的多達(dá)62家，占67.4%；公開部門預(yù)算的僅有30家，占32.6%。而在已經(jīng)公開的30個(gè)部門中，很不詳細(xì)的有5家，不詳細(xì)的有7家，較詳細(xì)的有18家。

“令人滿意的，也就是公開的部門預(yù)算內(nèi)容透明詳細(xì)，民眾通過(guò)閱讀這些預(yù)算，能夠知道政府部門拿了多少錢、做了什么事、錢具體花在什么地方的部門，則一個(gè)都沒有?？傮w上看，深圳2010年市本級(jí)部門公開情況‘不及格’?！眳蔷猎谝黄治鰣?bào)告中犀利地指出。

為此，他甚至以“反穿衣服”的方式約見媒體。在西裝的背面，貼著一張紙條：“本人反穿衣服，用行為藝術(shù)的方式，表達(dá)對(duì)公共預(yù)算不透明現(xiàn)狀的抗議?！彼f(shuō)，自己以后每年都將在深圳“兩會(huì)”期間反穿衣服，直至深圳的預(yù)算公開透明。

廣州也陷入了同樣的僵局。2011年，廣州僅有21家市直單位主動(dòng)公開部門預(yù)算。相較于過(guò)去114個(gè)部門全部公開，全市部門預(yù)算的公開程度從100%驟降至18.4%。

變化來(lái)自一份由財(cái)政部2010年3月發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》。

這份指導(dǎo)意見，除了要求各級(jí)政府部門“充分認(rèn)識(shí)做好預(yù)算信息公開工作的重要性和緊迫性”，“積極做好預(yù)算信息主動(dòng)公開工作”，還對(duì)“預(yù)算公開的主體”進(jìn)行了界定：各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)總預(yù)算、決算的公開，各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。

據(jù)此，廣州市財(cái)政局發(fā)布了《關(guān)于公開部門預(yù)算的通知》，要求各部門在本部門的門戶網(wǎng)站上公開部門預(yù)算，不再由財(cái)政局統(tǒng)一公布。

對(duì)于93個(gè)沒有公開預(yù)算的部門，吳君亮曾經(jīng)逐一打電話進(jìn)行咨詢?！暗械牟块T說(shuō)沒有接到財(cái)政局的通知，有的說(shuō)要向市財(cái)政局詢問(wèn)，還有的說(shuō)如果網(wǎng)站沒有查到，說(shuō)明屬于不予公開的內(nèi)容范疇。迄今為止，我們?cè)儐?wèn)的部門中，沒有一個(gè)公開部門預(yù)算?！?/p>

吳君亮感嘆說(shuō)，現(xiàn)在的問(wèn)題是，“預(yù)算即機(jī)密”的觀念剛被打破，財(cái)政部的一紙指導(dǎo)意見，又使整個(gè)預(yù)算公開進(jìn)程面臨一個(gè)新的“技術(shù)壁壘”。

財(cái)政部為何對(duì)預(yù)算主體進(jìn)行重新界定？多位研究人員猜測(cè)，可能在于大量“預(yù)算外資金”的存在。

某財(cái)政部門官員曾抱怨，在本級(jí)政府財(cái)政收支情況中，包括社保資金、土地出讓金在內(nèi)的許多“預(yù)算外資金”使用情況，財(cái)政部門都不清楚；而對(duì)于當(dāng)?shù)氐膰?guó)企資金管理，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門也僅掌握50%，因?yàn)檫€有相當(dāng)一部分是屬于央企和各部委直屬的企業(yè)。

在這種情況下，各級(jí)財(cái)政部門即使愿意公布完整的預(yù)算，也難免會(huì)以偏概全，更有可能因此觸犯其他同級(jí)甚至更高級(jí)別部門的利益。于是，財(cái)政部不得不出臺(tái)指導(dǎo)意見，讓其他政府部門在預(yù)算公開上各負(fù)其責(zé)。

后退一步，能否跳得更遠(yuǎn)？

劍指“三公消費(fèi)”

在2011年政府工作報(bào)告中，國(guó)務(wù)院總理溫家寶向“三公消費(fèi)”亮劍：“三公”支出原則上零增長(zhǎng)。3月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，6月向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

多位官員、學(xué)者研判認(rèn)為，此舉意味著中國(guó)公共預(yù)算改革開啟了一個(gè)全新的突破口。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“三公消費(fèi)”在百姓心中呈現(xiàn)出一個(gè)巨大的財(cái)政“黑洞”，重創(chuàng)了政府的公信力。2011年全國(guó)“兩會(huì)期間，200多名代表委員劍指此處，呼吁遏制公款鋪張浪費(fèi)。

“‘三公’現(xiàn)象為什么管不住？治理‘三公消費(fèi)’真的那么難嗎？”在與溫家寶在線交流時(shí)，一位網(wǎng)友曾經(jīng)發(fā)問(wèn)。溫家寶當(dāng)即表態(tài)說(shuō)：“應(yīng)該管得住，必須管得住其實(shí)，我們能夠做到最根本的是兩條：第一條就是公開透明，就是要讓任何一項(xiàng)行政性支出都進(jìn)入預(yù)算，而且公開讓群眾知道，接受群眾監(jiān)督。第二條就是民主監(jiān)督。”

以公車改革為例。

2010年12月,律師助理葉曉靜以普通市民身份，分別向北京市公安局、財(cái)政局、交通委提交了政府信息公開申請(qǐng)表要求公開公車確切數(shù)量。

讓她意外的是，北京市財(cái)政局很快給她回函，表示2011年3月會(huì)形成公車數(shù)據(jù)，“屆時(shí)我局將提供信息”。在全國(guó)“兩會(huì)”上，北京市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)吉林再次證實(shí)了這一說(shuō)法。

3月31日，北京市財(cái)政局正式公布：截至2010年底，北京市黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位公務(wù)用車實(shí)有數(shù)為62026輛，其中市級(jí)公務(wù)車20288輛。此舉在全國(guó)尚屬首例。

“作為法律人，這是行使知情權(quán)的正常行為。對(duì)于公權(quán)力，我們應(yīng)該警惕它，時(shí)時(shí)監(jiān)督?！比~曉靜事后評(píng)論說(shuō)。

而在中央層面，進(jìn)步同樣明顯。

3月5日，溫家寶在政府工作報(bào)告中專門提到，“規(guī)范公務(wù)用車配備管理并積極推進(jìn)公務(wù)用車制度改革”。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青聽到以后非常興奮。之前，他為呼吁公車改革奔走了15年，甚至自費(fèi)買車，每月只領(lǐng)取1000元補(bǔ)貼。在3月6日的微博上，葉青寫道：“吃早飯時(shí)，代表們紛紛與我討論總理談到的公車改革問(wèn)題，絕大多數(shù)贊成。大家十分關(guān)心車改。這是沒有想到的?！?/p>

更讓葉青沒有想到的是，3月8日，財(cái)政部新聞發(fā)言人戴柏華主動(dòng)向媒體通報(bào)，財(cái)政部將公開2011年中央預(yù)算部門出國(guó)經(jīng)費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算總體情況，中央預(yù)算部門相應(yīng)公開本部門出國(guó)經(jīng)費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

3月25日，在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上，溫家寶針對(duì)公車改革問(wèn)題進(jìn)一步表態(tài)：“今年要拿出改革方案，在一些部門試行?！敝?，中央已經(jīng)下發(fā)“公務(wù)車管理辦法”，規(guī)定省部級(jí)官員配車，使用年限從5年一換調(diào)整為8年一換；廳局級(jí)以下官員不得“違規(guī)”配用專車。

對(duì)此，全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)博導(dǎo)蔣洪給予了肯定：“中央以身作則，發(fā)揮表率作用，是財(cái)政透明成敗的關(guān)鍵。這種帶頭示范效應(yīng)，我認(rèn)為也會(huì)給地方財(cái)政形成壓力?！?/p>

謹(jǐn)慎的樂(lè)觀

目前，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算分類科目，并不存在“三公”經(jīng)費(fèi)科目。在部委的預(yù)算表中，也沒有專門為“三公”經(jīng)費(fèi)設(shè)立科目。知情人士推測(cè)，科技部公開的“三公”支出，極有可能是從原始科目中扣出來(lái)的數(shù)字。

僅僅盯住幾個(gè)數(shù)據(jù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決問(wèn)題。這就如同一支利箭扎在這里，把它砍掉，箭身沒了，箭頭還在。所以，必須從體制上找準(zhǔn)病因。

“三公消費(fèi)”備受詬病，與當(dāng)前過(guò)于粗放、封閉的公共預(yù)算體制密切相關(guān)。中國(guó)政府預(yù)算科目設(shè)置了四個(gè)級(jí)別的指標(biāo)，即類、款、項(xiàng)、目。但中央和地方普遍只公開到“款”級(jí)，屬于預(yù)算公開的初級(jí)階段?！叭绻?00分為滿分的話，我國(guó)財(cái)政的透明度總體情況約為20分?！背Ｄ赀M(jìn)行相關(guān)評(píng)估的蔣洪認(rèn)為。

回顧1998年以來(lái)的預(yù)算體制改革進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，存在兩條相互交織的改革路徑。一條是貫穿始終，并由財(cái)政部主導(dǎo)的全口徑預(yù)算管理改革；一條是發(fā)端于2003年，并隨著2007年《政府信息公開條例》的發(fā)布，在民間和社會(huì)力量推動(dòng)下，獲得重大突破的政府預(yù)算公開化運(yùn)動(dòng)。

如果說(shuō)前者意在將大量失控的預(yù)算外收入“關(guān)在籠子里”，那么后者是要將已經(jīng)鎖在籠子里的賬本“曬在陽(yáng)光下”。

進(jìn)而言之，預(yù)算公開的真正目的在于，公民不是關(guān)心政府部門花了多少錢，而是關(guān)心錢花到哪里去了。全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委主任高強(qiáng)表態(tài)說(shuō)：“最根本的是通過(guò)預(yù)算公開，加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算管理的法律監(jiān)督和社會(huì)的民主監(jiān)督，促進(jìn)政府改善預(yù)算管理，用好人民賦予的財(cái)權(quán)?！?/p>

這一進(jìn)程無(wú)疑阻力重重。

譬如，《預(yù)算法》的修改，早在2004年就已啟動(dòng)。2007年，曾經(jīng)形成一個(gè)修訂草案，但是未見下文。2010年，全國(guó)人大、財(cái)政部共同完成了最新版本的修訂草案，但遲遲沒有提交全國(guó)人大預(yù)審。

關(guān)于預(yù)算公開，原法并無(wú)相關(guān)規(guī)定而修改草案雖提出公開，但明確提出“預(yù)算公開的具體內(nèi)容由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，體現(xiàn)了權(quán)力之間的拉鋸。同時(shí)，這次修訂還面臨著諸多部門利益的掣肘。此外，中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分尚不清晰，分配關(guān)系尚未理順，也是局限之一。

另一遺憾之處在于，一些地方預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)，比如上海閔行公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革、河南焦作預(yù)算公開改革、浙江溫嶺民眾參與制訂預(yù)算，仍然未能促進(jìn)《預(yù)算法》的實(shí)質(zhì)修改。究其原因主要在于財(cái)權(quán)、事權(quán)分配的限制，在于上位約束。

按時(shí)間上來(lái)算，《預(yù)算法》修訂草案要上全國(guó)“兩會(huì)”審議，最早也要等到2012年了。

但是，人大實(shí)行預(yù)算監(jiān)督，還面臨著操作程序上的障礙。每年全國(guó)人大會(huì)議一般不會(huì)超過(guò)15天，地方上則只有幾天。事前、事中監(jiān)督不夠，審查時(shí)間過(guò)于吃緊，嚴(yán)重弱化了人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。

作為全國(guó)政協(xié)委員，蔣洪所在的小組共有20多名委員，但真正看預(yù)算報(bào)告的僅有3人?！鞍胩鞎r(shí)間，200多頁(yè)，這么多的數(shù)字，連我這個(gè)財(cái)政專家也不可能看完，只能用鉛筆記錄一個(gè)框架?！笨梢婎A(yù)算審議“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象仍普遍存在。

針對(duì)代表熱情不高的問(wèn)題，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任吳曉靈認(rèn)為，這與財(cái)政預(yù)算的專業(yè)性特點(diǎn)和代表的自身素質(zhì)關(guān)系不大。她反問(wèn)道：“如果像閔行區(qū)那樣公布按部門預(yù)算分類做的預(yù)算明細(xì)表格，大家不僅能明白財(cái)政資金使用的方向，還會(huì)知道具體的用途，還會(huì)沒有熱情嗎？”現(xiàn)實(shí)的做法是，充分發(fā)揮人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)的作用，讓它們提早介入預(yù)算的編制與審議，然后再提交人民代表大會(huì)審議。

“預(yù)算公開改革不是技術(shù)問(wèn)題，而是政治決心問(wèn)題，是敢不敢公開的問(wèn)題。吳曉靈說(shuō)。