薛立強，楊書文

(1.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134;2.天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300222)

近年來隨著中國城市化進程的加速，很多城市在迅速向周邊農(nóng)村擴張。城市擴張占用了大量的農(nóng)村土地，導(dǎo)致了大量的失地農(nóng)民。在這一過程中，由于相關(guān)制度建設(shè)滯后，法律法規(guī)政策不合理、不配套，對失地農(nóng)民補償不到位，加上迅速城市化引起的農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的驟然變化，引發(fā)了大量的涉農(nóng)土地信訪問題。一些涉農(nóng)土地信訪問題甚至演變成嚴(yán)重的群體性事件，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。因此，以信訪問題為切入點，深入探究城市化進程引致的深層次矛盾，進而提出解決問題的思路與策略，對于成功推進城市化進程、保持社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會，具有十分重要的意義。

1 城市化進程中涉農(nóng)土地信訪現(xiàn)狀

迄今為止，各級政府并沒有公布關(guān)于城市化進程中涉農(nóng)土地信訪問題的專門數(shù)據(jù)。但是，在既有的研究以及一些新聞報道中，可以發(fā)現(xiàn)一些因城市化占用農(nóng)村土地引起農(nóng)民信訪的情況。國土資源部地籍管理司王亦白等人介紹，從全國情況看，土地信訪問題從2003年起開始出現(xiàn)持續(xù)大幅攀升的現(xiàn)象。［1］2003年1月至2004年3月，廣東全省因征地拆遷問題所引發(fā)的群眾集體上訪共行608批16 176人次，批次和人次分別占上訪總數(shù)的30.7%和30.5%。［2］2009年上半年，浙江省國土資源廳共受理群眾信訪件4 005件，比上年同期上升19.9%。［3］2005年河北省信訪局受理的群眾來信來訪中農(nóng)民的信訪量約占70%。［4］在內(nèi)蒙古，從2003年到2005年6月，因土地征收引發(fā)的群眾到自治區(qū)黨委、政府集體上訪共1 005批8 042人次，分別占同期集體訪總量的17.8%和17.2%。［5］山西省2010年一季度全省信訪形勢分析通報顯示，土地征收征用問題10批次150人次，占集體訪批次人次的 5.2% 和 3.5% 。［6］

與其他問題引起的信訪相比，城市化進程中的涉農(nóng)土地信訪具有如下特點:

第一，問題的集中性。涉農(nóng)土地信訪問題集中體現(xiàn)在征地補償政策上。這具體表現(xiàn)在下述六個方面:一是征地補償標(biāo)準(zhǔn)低。二是征地補償安置費不能依法按時足額到位。三是征地補償費容易在村民之間分配過程中出現(xiàn)矛盾。四是村委會非法倒賣土地、村干部貪占土地補償費、村務(wù)不公開等問題。五是土地權(quán)屬爭議，如“五荒地”、輪歇地、墾荒地、國有農(nóng)牧場與農(nóng)村地界等在遇到征地補償時發(fā)生爭議糾紛。六是農(nóng)民的預(yù)期利益受到損害，而粗暴的操作又導(dǎo)致農(nóng)民心理上對抗情緒的產(chǎn)生。

第二，區(qū)域性。城市化進程中的涉農(nóng)土地信訪主要由于城市向周邊農(nóng)村的擴張引起，因此從地域上看，主要發(fā)生在城郊結(jié)合部及經(jīng)濟相對發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而且城市化、工業(yè)化速度愈快，涉農(nóng)土地信訪問題愈突出。例如，在浙江省象山縣，2002至2005年間，隨著城市化、工業(yè)化的加速發(fā)展，僅該縣丹城中心城區(qū)、石浦鎮(zhèn)、西周鎮(zhèn)等經(jīng)濟相對比較發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信訪量就占了總數(shù)的60%以上。［7］

第三，群體性。城市化、工業(yè)化往往是成村成片征用土地，由此造成一個或數(shù)個村莊的農(nóng)民同時失去土地。由于不同土地具有不同價值，加上在評估過程中可能存在標(biāo)準(zhǔn)、程序等不合理、不規(guī)范，很難使所有農(nóng)民滿意。而農(nóng)村內(nèi)部由于長時期的共同生產(chǎn)生活，形成的各種關(guān)系錯綜復(fù)雜，這進一步加大了征地補償工作的難度。由此導(dǎo)致在征地過程中一旦處理不慎，極易引發(fā)群體性的信訪事件。

第四，激烈性。中國社會保障制度不健全，長期以來缺乏覆蓋普通農(nóng)民的、能夠發(fā)揮較大作用的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保險。在這樣的情況下，對于普通農(nóng)民來說，土地在很大程度上發(fā)揮著基本的社會保障作用。因此，征地在農(nóng)民看來不僅僅是失去土地，更重要的是失去了基本的社會保障。加上農(nóng)民對土地特有的感情、征地過程中存在的諸多不規(guī)范問題、征地帶來的生產(chǎn)生活方式的變化，以及集體上訪中的從眾心理，導(dǎo)致農(nóng)民在上訪中容易產(chǎn)生情緒激烈、行為失控。

第五，難解決性。當(dāng)前中國城市化進程中征地數(shù)量巨大，涉及的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，要求的補償數(shù)額日益增加。而且，中國各方面處于迅速變化之中，有關(guān)政策缺乏連貫性、一致性，因此在相關(guān)問題的處理上，一旦拖延起來，將更難處理，還極有可能引起既有問題的反復(fù)。再加上前面提到的若干特點，共同導(dǎo)致了城市化進程中涉農(nóng)土地信訪問題的難解決性。

2 城市化進程中涉農(nóng)土地信訪問題的深層次矛盾

在既有的研究中，人們多從現(xiàn)有法律法規(guī)的某些不合理性、征地行為的不規(guī)范、信訪接待的不周全等局部和操作層面解釋城市化進程中涉農(nóng)土地信訪問題的原因。本文認(rèn)為，這些原因無疑應(yīng)當(dāng)受到重視，但同時更應(yīng)全面探討更深層次的原因。這就涉及相關(guān)的制度安排以及由此引起的某些帶有普遍特征的行為。城市化進程中的涉農(nóng)土地信訪問題主要涉及下述五個主體:地方政府及其土地管理部門、具體占地主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、信訪部門。在現(xiàn)行的體制下，這些主體在面對和解決城市化進程中的信訪問題時，不同程度地都陷入了某種“困境”。這種“困境”反映出相關(guān)制度安排的深層次矛盾。

2.1 地方政府發(fā)展經(jīng)濟與維護社會穩(wěn)定的兩難選擇

改革開放以來，中國經(jīng)濟獲得了迅速發(fā)展。1999年，人均GDP突破1 000美元，同時中國也進入了“人均GDP 1 000～3 000美元”的社會矛盾凸顯期。雖然到2008年，全國人均GDP已經(jīng)突破3 000美元大關(guān)，但由于各省、各地經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，因此中國總體上還未渡過社會矛盾凸顯期。各級政府肩負(fù)著推進經(jīng)濟發(fā)展與維護社會穩(wěn)定的雙重責(zé)任。在中國的政府間縱向關(guān)系中，上下級政府間在性質(zhì)上是一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在實踐中，這種關(guān)系主要通過上級政府向下級政府層層下任務(wù)、增壓力的方式進行。在經(jīng)濟增長方式尚未轉(zhuǎn)變到位的情況下，這在很大程度上“逼迫著”地方政府通過土地資源，特別是城郊土地資源的開發(fā)利用，來推進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。這無疑是一種增量較快的經(jīng)濟發(fā)展方式，但同時帶來一些涉農(nóng)土地信訪等影響社會穩(wěn)定的嚴(yán)重問題。

2.2 占地主體及其不規(guī)范行為

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國城市化進程中的占地主體實現(xiàn)了多元化。據(jù)對內(nèi)蒙古4個盟市的調(diào)查，2000—2004年各項非農(nóng)建設(shè)征收集體土地7 431.85公頃。在征收總量中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)和社會公益事業(yè)用地占57%;經(jīng)營性用地占9%;工礦、制造、加工、能源等企業(yè)用地占34%。［6］可以看出，這些占地主體可以分為兩大類:政府和企業(yè)。在實踐中，這兩類主體都不同程度地存在不規(guī)范行為，力圖通過較低補償去征收農(nóng)民集體土地。對于政府而言，由于民眾對其“自下而上”的制約不夠，依法行政意識不強，加上現(xiàn)實中受到“加快發(fā)展”的壓力，造成往往越是政府征地，其行為越不規(guī)范。各類企業(yè)，特別是一些以土地資源為基本生產(chǎn)資料的企業(yè)(如房地產(chǎn)企業(yè))往往以“接近”政府，與政府“結(jié)盟”，甚至“俘獲”部分政府官員的方式獲得土地。而在清理所征土地階段，又以威脅、暴力、甚至動用黑惡勢力等手段對待處于弱勢的農(nóng)民。這些占地主體的不規(guī)范行為造成大量失地農(nóng)民上訪。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織公共性與自利性的矛盾

村民小組、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的經(jīng)營管理者，征地行為往往通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具體實施。其中行政村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是村民選舉產(chǎn)生的村委會。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織往往既有公共性，又有自利性。其公共性體現(xiàn)在，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者是一級政府，代表國家的公共利益(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府);或者是村民自治組織(村委會)以及部分村民的集體組織(村民小組)，代表的是該集體成員的共同利益。其自利性體現(xiàn)在，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理者也在追求其個人利益，在相關(guān)法律法規(guī)不健全、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜的情況下，會利用手中的“職權(quán)”為自身牟利。在現(xiàn)實中，往往是后者勝過了前者。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理者將征地視為牟取私利的重要時機，不惜代價去爭取。這在部分城郊農(nóng)村的村委會選舉中已經(jīng)是一個“公開的秘密”，競選者不惜付出巨大代價參與村委會主任選舉，其主要目的就是看好了任期內(nèi)有“征地的機會”。出于私利的原因，征地過程中部分集體經(jīng)濟組織往往會以公利的面貌成為占地主體不規(guī)范行為的同道，從而引起農(nóng)民的不滿，引發(fā)上訪。

2.4 土地集體所有制下農(nóng)民的弱勢地位

這是由農(nóng)村土地的基本產(chǎn)權(quán)制度和征地標(biāo)準(zhǔn)兩方面原因造成的。首先，集體所有制是農(nóng)村土地的基本產(chǎn)權(quán)制度。對此《土地管理法》第八條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”這里的“集體所有”是指屬于一定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員所有。但是，對這些集體土地的經(jīng)營管理權(quán)卻屬于村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。這樣，在征地過程中，擁有農(nóng)村土地經(jīng)營管理權(quán)的“農(nóng)村集體組織”可以支配這些土地，而作為所有者一員的農(nóng)民個體卻處于弱勢地位。其次，這樣的產(chǎn)權(quán)制度又導(dǎo)致征地中對農(nóng)民個體的補償過低。關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》第四十七條規(guī)定，應(yīng)“按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。因此，征地過程中農(nóng)民得到的補償，并不是土地本身的價值或價格，而是對農(nóng)民的土地使用權(quán)、安置新居的費用，以及土地上的附著物的補償。按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，被征地農(nóng)民得到的補償費最高是其耕種土地年產(chǎn)值的30倍多一點。而在實際操作中，農(nóng)民得到的補償費往往是法律規(guī)定的下限。再加上補償費中的一部分要留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織作為公共資源使用，因此，真正分到農(nóng)民手中的補償費是有限的。

2.5 各級信訪部門解決問題的權(quán)威和能力不足

在科層制的官僚組織中，一個部門的權(quán)威和能力首先來自于其在官僚組織中的地位。從橫向上看，各級信訪部門是一個黨政合署辦公、機構(gòu)人員編制屬于行政機關(guān)序列的部門，與同級政府的其他組成部門屬于同一等級。例如，在國務(wù)院的機構(gòu)序列中，國家信訪局是部委管理的國家局之一，實際上與其他部級機構(gòu)處于同一等級。從縱向上看，信訪部門又屬于“塊塊”部門之一，其人員配置、財政撥款等歸本級政府支配。這造成各級信訪部門在履行職責(zé)、解決問題過程中，更多的是尋求同級政府其他部門，以及上下層級政府之間的“協(xié)調(diào)配合”，沒有要求其他部門和政府“執(zhí)行”的權(quán)力。其次，從運行方式上看，《信訪條例》規(guī)定，信訪問題的處理應(yīng)當(dāng)堅持“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則。這決定了信訪事項辦理中信訪部門主要起的是一種“穿針引線”作用，即吸納民眾的利益表達，將利益表達傳遞給相關(guān)責(zé)任部門，由責(zé)任部門解決問題。在這一過程中，由于問題的復(fù)雜性以及各個部門之間錯綜復(fù)雜的職責(zé)關(guān)系，很容易造成“公文旅行”、相互推諉、久拖不決等現(xiàn)象，從而降低了政府的回應(yīng)力，引起信訪民眾的不滿。

3 化解城市化進程中涉農(nóng)土地信訪深層次矛盾的思路與對策

上述一系列深層次矛盾構(gòu)成了一個城市化進程中涉農(nóng)土地信訪問題的基本邏輯:地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展“第一要務(wù)”的需要，征收城郊農(nóng)村土地成為重要選擇;由于長期以來政府的主導(dǎo)地位、快速發(fā)展經(jīng)濟的壓力、法治建設(shè)的滯后，政府以及其他占地主體往往通過不規(guī)范行為征地;在這一過程中，集體經(jīng)濟組織由于其成員追求個人利益而不能成為農(nóng)民集體利益的稱職代表;農(nóng)民個體由于其弱勢地位，并不能有效地保護其應(yīng)得利益;而肩負(fù)吸納民眾利益表達、解決農(nóng)民信訪問題責(zé)任的信訪部門卻由于其在官僚組織中的地位和特定的運行方式，權(quán)威和能力不足。可以看出，這一邏輯中最可能的利益受損者(這種利益受損可能是絕對的利益受損，也可能是相對的利益受損)是征地涉及的大量普通農(nóng)民，而導(dǎo)致其利益受損的根源正是其相對于地方政府、占地主體以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的弱勢地位。因此，本文認(rèn)為，解決城市化進程中涉農(nóng)土地信訪問題的基本思路在于改變農(nóng)民的弱勢地位，進而通過對策組合實現(xiàn)農(nóng)民正當(dāng)利益的維護。

3.1 建立和完善維護普通農(nóng)民主體地位的運行機制

應(yīng)該認(rèn)識到，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地屬于該集體內(nèi)的全體農(nóng)民所有。這里的“全體農(nóng)民”不是抽象的，而是具體的，即具體化為各個農(nóng)民個體。也就是說，征地行為應(yīng)征得所涉及的承包經(jīng)營集體土地的絕大多數(shù)農(nóng)民的“同意”。為此，當(dāng)前應(yīng)建立和完善以下兩個方面的運行機制:

(1)健全征地過程中普通農(nóng)民的民主參與機制。征地過程應(yīng)做到公開、透明，應(yīng)使涉及到的普通農(nóng)民都能夠民主參與。為此，可以嘗試建立在集體經(jīng)濟組織主持下，占地主體與普通農(nóng)民直接對話的機制，讓普通農(nóng)民對被征地的用途、占地主體付出的成本、每一個普通農(nóng)民的收益等有詳細(xì)的了解。在此基礎(chǔ)上，通過民主表決做出征地決策。

(2)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地補償費分配機制，探索根據(jù)被征地的不同用途支付不同標(biāo)準(zhǔn)征地補償費的新機制。特別對于商業(yè)開發(fā)性質(zhì)用地，應(yīng)使征地補償費占到其平均收益的一定比例，實現(xiàn)“利益共享”。即使對于公共設(shè)施用地，也應(yīng)根據(jù)一定時期內(nèi)預(yù)期生活成本的提高適當(dāng)提升補償標(biāo)準(zhǔn)。在征地補償費分配方面，應(yīng)按照現(xiàn)行法律規(guī)定的種類分別計算，按類分配，提升對普通農(nóng)民直接貨幣補償?shù)谋戎?，對于用于失地農(nóng)民社?；?、集體事業(yè)公積金的費用，做到財務(wù)公開。中央政府主管部門或省級政府制定政策或法規(guī)，明確界定農(nóng)村土地征收補償?shù)氖芤嬷黧w資格，以消除有關(guān)糾紛。

(3)建立城郊農(nóng)村“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“區(qū)片綜合地價”的浮動價格機制。2006年以來，在國土資源部的統(tǒng)一要求下，各省區(qū)已經(jīng)完成了“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“區(qū)片綜合地價”測算及發(fā)布工作。當(dāng)前需要進行的是，各城市應(yīng)進一步建立針對周邊農(nóng)村“征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“區(qū)片綜合地價”的浮動價格機制，使地價和征地補償費能夠隨著經(jīng)濟發(fā)展進行自動調(diào)整。

3.2 強化地方政府的責(zé)任機制

地方政府，特別是相關(guān)城市政府在城市化進程中不僅要發(fā)揮主導(dǎo)作用，更要肩負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，切實做好與之相關(guān)的各種基礎(chǔ)性工作。主要包括兩個方面:

(1)做好對失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn)工作，疏通失地農(nóng)民的“出口”。從長遠(yuǎn)考慮，給予失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動素質(zhì)和技能進而增加就業(yè)，是解決失地農(nóng)民出路的根本途徑。對此，政府應(yīng)加大投入，建立失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金;出臺優(yōu)惠政策，鼓勵失地農(nóng)民自主擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

(2)制定和完善失地農(nóng)民社會保障辦法，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。為失地農(nóng)民建立社會保障是維護失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。當(dāng)前，應(yīng)區(qū)別失地農(nóng)民的不同情況(如退休年齡段、勞動年齡段等)，參照城鎮(zhèn)居民的社會保障體系，建立、完善失地農(nóng)民的社會保障體系，提升失地農(nóng)民社會保障水平。各地方政府要結(jié)合本地實際，建立相應(yīng)的保障制度。

(3)進一步規(guī)范占地主體行為，對于不同類型的占地主體應(yīng)采取不同的策略。對于政府類的占地主體而言，關(guān)鍵是提高依法行政的意識和水平，杜絕未征先占、擅自改變被征土地用途、對征地農(nóng)民工作方式粗暴等現(xiàn)象。中央政府和省級政府應(yīng)率先垂范，做好榜樣;各級土地資源管理部門應(yīng)加大對土地違法的督查力度;紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門應(yīng)切實履行職責(zé)，加強監(jiān)督和懲戒力度。另外，應(yīng)切實兌現(xiàn)對失地農(nóng)民的承諾，消除征地過程中政府的不誠信現(xiàn)象。對于企業(yè)類的占地主體而言，應(yīng)探索其與失地農(nóng)民平等、直接對話的機制，杜絕其與政府的“結(jié)盟”，堅決打擊其在征地過程中動用黑惡勢力的行為。

3.3 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“服務(wù)者”地位

由于國家行政權(quán)力的滲透，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“行政化”嚴(yán)重，不少村委會事實上變成了鄉(xiāng)政府的“一條腿”。這既不利于維護農(nóng)民的利益，也不符合建設(shè)服務(wù)型政府的要求。在城市化進程中的涉農(nóng)土地信訪問題上，應(yīng)推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“去行政化”，還其“服務(wù)者”本色。為此，要做到以下三點:

(1)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)，即無論是村民小組、村集體，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都是向村民提供服務(wù)的組織。在這一點上，一方面應(yīng)加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的教育和培訓(xùn)，增強其服務(wù)意識;另一方面，也應(yīng)教育村民，改變其傳統(tǒng)上的視集體經(jīng)濟組織成員為“官”的意識，樹立其主體意識。

(2)進一步完善農(nóng)民對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督制約機制。特別對于村民自治組織而言，應(yīng)使村民能夠及時罷免不稱職的村委會成員，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正能夠“對村民負(fù)責(zé)”。

(3)各級政府及其部門應(yīng)正確理解政府與村民自治的關(guān)系，擺脫“村民自治范圍內(nèi)的事情由村民自己解決，政府不介入”的錯誤觀念。各級政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強其對村民自治事務(wù)的指導(dǎo)、支持和幫助。司法機關(guān)及時受理征地過程中出現(xiàn)的農(nóng)民與村民自治組織的糾紛。

3.4 增強信訪部門化解涉農(nóng)土地信訪問題的能力

近年來，雖然各地通過提高信訪部門在官僚體制中的規(guī)格，加大對信訪部門人力、物力、財力的投入，授予信訪部門更大的協(xié)調(diào)解決社會矛盾的職責(zé)等方式提升了信訪部門的地位;但是，與解決日益復(fù)雜的社會矛盾的要求相比，信訪部門能力還應(yīng)繼續(xù)增強。就化解城市化進程中的涉農(nóng)土地信訪問題而言，主要應(yīng)做好下述工作:

(1)建立健全城郊農(nóng)村征地的信訪穩(wěn)定評估機制。這一機制的目的在于對城郊農(nóng)村征地可能引起的信訪穩(wěn)定問題進行事前評估，防止設(shè)立不合理的征地項目，詳細(xì)謀劃征地的策略，防止錯誤的征地策略引發(fā)不必要的社會沖突和上訪。

(2)完善信訪穩(wěn)定聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮其制度效力，切實落實相關(guān)責(zé)任單位解決征地引起的信訪穩(wěn)定責(zé)任。征地引起的信訪穩(wěn)定問題往往錯綜復(fù)雜，需要多個部門協(xié)調(diào)解決。信訪穩(wěn)定聯(lián)席會議制度正是近年來為防止相關(guān)責(zé)任單位溝通協(xié)調(diào)困難、責(zé)任不落實，導(dǎo)致信訪穩(wěn)定問題相互推諉、久拖不決而建立的一項制度。當(dāng)前，應(yīng)切實發(fā)揮這一制度的效力，落實各個責(zé)任主體的相關(guān)責(zé)任，形成解決涉農(nóng)土地信訪問題的合力。

(3)強化信訪部門的督辦權(quán)，推進涉農(nóng)土地信訪問題的有效解決。2005年修訂的《信訪條例》授予信訪部門對某些信訪事項的督辦權(quán)，這針對的是一些責(zé)任單位辦理信訪事項過程中不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。但是，由于前面提到的信訪部門在整個官僚組織中的尷尬地位，這一權(quán)力實際上往往被“束之高閣”。當(dāng)前，各級政府的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)支持信訪部門運用這一權(quán)力，推進相關(guān)信訪問題的有效解決。

(4)建立和完善上訪農(nóng)民的穩(wěn)控工作制度。在解決城市化進程中的涉農(nóng)土地信問題時，信訪部門、公安部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應(yīng)密切合作，妥善做好上訪農(nóng)民的穩(wěn)控工作，避免更大的損失。

(5)探索建立信訪解決和司法解決的有效銜接機制。應(yīng)該認(rèn)識到，涉農(nóng)土地問題的信訪解決僅僅是解決問題一種途徑，除此之外，司法途徑也是解決渠道之一。而且，隨著中國法治建設(shè)的推進、司法制度的完善，后者應(yīng)該成為解決問題的主渠道。當(dāng)前，應(yīng)探索解決問題過程中二者有效銜接的機制，為完善中國法治建設(shè)和司法制度助力。

應(yīng)該看到，由于中國地域面積廣大、人口眾多、情況復(fù)雜、發(fā)展起步較晚且不平衡，中國的城市化進程雖然在加快，但還將持續(xù)一個較長的時期。在這個時期中，涉農(nóng)土地信訪問題不但不會弱化，反之還有強化的趨勢。對此，各級政府應(yīng)長遠(yuǎn)謀劃，以改變農(nóng)民的弱勢地位為基本思路，一方面注重解決現(xiàn)實中的問題，另一方面注重制度建設(shè)，多管齊下，切實推進深層次矛盾的有效化解。

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［2］肖莉.廣東土地信訪問題成因與對策［J］.廣東省社會主義學(xué)院學(xué)報，2006(1):78－82.

［3］盧曉潮.維護好集體土地權(quán)益是化解土地信訪的根本［J］.浙江國土資源，2009(11):24－25.

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［5］連輯.關(guān)于土地征收引發(fā)信訪問題的調(diào)查報告［J］.內(nèi)蒙古工作，2006(8):17－21.

［6］李強.一季度全省信訪形勢分析通報顯示:26%的集體上訪直指“勞動保障”［EB/OL］.(2010－05－22).http://www.daynews.com.cn/961803.html.

［7］楊宏宇.當(dāng)前農(nóng)村土地征用工作中的信訪問題分析——以象山縣為例［J］.三江論壇，2006(3):26－27.