□生秀東

（河南省社會科學(xué)院，鄭州 450002）

2011年是食品安全問題頻發(fā)之年，僅在2011年上半年，以瘦肉精為典型案件的食品安全事件就超過500件，為此相關(guān)監(jiān)管部門在全國開展為期一年的非法食品添加劑專項整治行動。而在下半年，農(nóng)村食品安全問題又進(jìn)入公眾視線：假冒、仿冒、劣質(zhì)、過期等假冒偽劣食品充斥農(nóng)村市場，嚴(yán)重危害農(nóng)村居民尤其是青少年的健康安全。河南省消費(fèi)者協(xié)會于2011年7月25日發(fā)布農(nóng)村食品安全警示，提醒廣大農(nóng)村消費(fèi)者要謹(jǐn)慎消費(fèi)。特別提到：在近期，河南省農(nóng)村食品消費(fèi)問題日趨突出，主要表現(xiàn)為：一是假冒偽劣食品、傍名牌食品在鄉(xiāng)村的代銷（經(jīng)銷）點(diǎn)、小賣部及集貿(mào)市場屢見不鮮。例如：“營養(yǎng)在線”傍上知名品牌“營養(yǎng)快線”，“唐師傅方便面”假冒成“康師傅方便面”在這些地方銷售。二是一些散裝食品生產(chǎn)作坊問題多。例如：無消毒設(shè)備，無防塵、防蠅設(shè)施，原材料、半成品、成品隨意堆放［1］。社會反響更大的是2011年8月20日《中國青年報》的報道：在山東省濰坊、萊蕪、臨沂等地，每塊1元的名牌巧克力、脹袋漏水的果凍、霉變的辣條，這些國家禁止銷售的假劣食品，雖已在城市難覓蹤跡，卻在農(nóng)村沉渣泛起。通過追蹤調(diào)查農(nóng)村小賣部、批發(fā)市場、生產(chǎn)作坊發(fā)現(xiàn)，由于監(jiān)管缺位等原因，一些“問題食品”專供農(nóng)村市場［2］。針對日益嚴(yán)重的農(nóng)村食品安全形勢，國務(wù)院食品安全委員會辦公室近期印發(fā)通知，要求各地區(qū)、各有關(guān)監(jiān)管部門采取有效措施，嚴(yán)厲打擊假劣食品，進(jìn)一步提高農(nóng)村食品安全保障水平，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的身體健康和合法權(quán)益［3］。這將是今年第二次全國性的食品安全綜合整治行動。

一、從消費(fèi)者行為看“問題食品”專供農(nóng)村現(xiàn)象

“問題食品”專供農(nóng)村，農(nóng)村市場變成了“三無”食品及“垃圾”食品銷售的“天堂”。此類現(xiàn)象直接暴露出農(nóng)村食品安全監(jiān)管部門形同虛設(shè)的無限尷尬。有流行觀點(diǎn)就此認(rèn)為：食品安全的這種“城鄉(xiāng)二元分割”局面，背后存在的是食品監(jiān)管的“二元分割”：城里的監(jiān)管力度大于農(nóng)村的監(jiān)管力度，城市已形成相對健全的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村地區(qū)還存在大量“監(jiān)管盲區(qū)”。近年來隨著城市食品安全監(jiān)管查處力度不斷加大，才使得偽劣食品在城市失去生存空間，進(jìn)而將黑手伸向農(nóng)村市場［4］。這種觀點(diǎn)從表面看有一定的道理，符合中國城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前城鄉(xiāng)之間不僅在戶籍制度、公民福利方面存在二元格局，在公共服務(wù)特別是食品監(jiān)管上同樣存在二元格局。但用二元經(jīng)濟(jì)社會體制來說明農(nóng)村食品安全問題的原因有失偏頗，顯然是對當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)村“問題食品”的一種誤讀誤判，由此也會得出治理農(nóng)村食品市場需要城市監(jiān)管部門出城下鄉(xiāng)的錯誤結(jié)論［5］。

事實(shí)上，“問題食品”在農(nóng)村一直存在且由來已久，并非始自今日。早在2004年“大頭娃娃”劣質(zhì)奶粉事件發(fā)生后，全國各地曾經(jīng)多次開展農(nóng)村食品安全專項整治行動，但“問題食品”在農(nóng)村的銷售也只是得到了暫時的控制，隨后就死灰復(fù)燃，很快便重新占領(lǐng)了農(nóng)村市場。原因在于造假者對“運(yùn)動式執(zhí)法”已經(jīng)形成了適應(yīng)性預(yù)期，檢查時，銷聲匿跡，檢查過后，卷土重來。因此，雖經(jīng)多次查處，“問題食品”仍然屢禁不止，屢打不絕。況且，根據(jù)媒體的追蹤調(diào)查，農(nóng)村小賣部的“貨源”來自當(dāng)?shù)卮笮透笔称放l(fā)市場，那里是這些“問題食品”的集散地。從全國各地的類似情況看，農(nóng)村中小學(xué)附近小賣部的小食品均來自城市批發(fā)市場，其余地方小賣部的食品則絕大多數(shù)也來自城市批發(fā)市場。可見，這些“問題食品”的直接來源是在大中城市而不是在農(nóng)村，并且不是城市食品監(jiān)管力度加大，把問題食品趕下農(nóng)村市場，而是城市食品監(jiān)管嚴(yán)重缺失，疏于防范，致使“問題食品”流向農(nóng)村市場。我們認(rèn)為解決農(nóng)村“問題食品”的方式自然應(yīng)是城鄉(xiāng)監(jiān)管部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，才能有效治理農(nóng)村“問題食品”，而不是要城市監(jiān)管部門下鄉(xiāng)幫助清查自己放出去的問題食品。

從收入和消費(fèi)理論看，城鄉(xiāng)收入的巨大差別必然導(dǎo)致其消費(fèi)模式不同。一方面，城市消費(fèi)者講究品牌和質(zhì)量，主要因為品牌和質(zhì)量差異帶來的效用已經(jīng)超越了價格差異帶來的效用。即使沒有監(jiān)管，像三無食品、過期食品、仿名牌這些顯而易見的假冒偽劣食品也早已遭到城市消費(fèi)者的唾棄?？梢娂倜皞瘟邮称吩诔鞘惺ド婵臻g，這是正常的市場競爭機(jī)制在發(fā)揮作用，而非監(jiān)管之功。另一方面，農(nóng)村消費(fèi)者重視價格，既是因為收入低的限制，價格差異帶來的效用大于質(zhì)量差異帶來的效用（在安全的條件下），也是因為農(nóng)村消費(fèi)者缺乏辨別商品信息的知識和自我保護(hù)意識，在他們眼中，合格食品和問題食品別無二致，唯一的區(qū)別就是價格，因而總是毫無戒心地接受這些食品。因此，在城市不受待見的假冒偽劣食品，在農(nóng)村市場卻由于價格低廉而廣受歡迎。顯而易見，在沒有監(jiān)管的情況下，由于食品安全信息的不對稱，消費(fèi)者對問題食品的危害及后果完全不知情，必然導(dǎo)致出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，合格的食品由于成本高、價格高而被淘汰出市場，“問題食品”由于成本低、價格低而完全占領(lǐng)農(nóng)村市場。這就是為何在農(nóng)村“廣闊天地”里假冒偽劣食品得以橫行無忌的原因。

可以說，“問題食品”專供農(nóng)村市場，此類現(xiàn)象既暴露出農(nóng)村市場長期無人監(jiān)管的問題，也暴露了城市食品監(jiān)管缺失的嚴(yán)重情況。并不是城鄉(xiāng)食品監(jiān)管服務(wù)的“二元分割”造成的。

二、從企業(yè)行為看食品造假問題

企業(yè)社會責(zé)任感的缺失是當(dāng)前我國社會的一個普遍現(xiàn)象，企業(yè)道德底線失守，不講誠信，唯利是圖，損害消費(fèi)者的利益，由此引發(fā)了一次次行業(yè)信任危機(jī)，也是食品造假的重要原因。但更根本的原因是企業(yè)違法成本過低，因為職業(yè)道德也要建立在理性選擇基礎(chǔ)之上，企業(yè)的目標(biāo)是利潤最大化，它并沒有天然的生產(chǎn)劣質(zhì)或有毒食品的沖動，在違法收益明顯大于違法成本的情況下，企業(yè)更愿意生產(chǎn)劣質(zhì)或有毒食品；在違法收益小于違法成本的情況下，企業(yè)會生產(chǎn)合格食品。企業(yè)違法所承擔(dān)的機(jī)會成本等于懲罰成本加上要素的投入成本等，其中懲罰成本又等于它面臨的罰款和被發(fā)現(xiàn)的概率的乘積。首先，從懲罰成本角度看，問題食品屢禁不止的重要原因是處罰太輕，而且很容易逃脫，不足以威懾違法犯罪行為。按照《食品安全法》，罰款上限是“貨值金額10倍以下罰款”或“10萬元以下罰款”，考慮到違法經(jīng)營行為被發(fā)現(xiàn)的概率很低這個現(xiàn)實(shí)情況，違法經(jīng)營者面臨的預(yù)期懲罰并不高。以雙匯“瘦肉精”事件來說，如果不是媒體偶然發(fā)現(xiàn)曝光，而是依靠當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門的查處，被發(fā)現(xiàn)的概率幾乎是零，換句話說，它所要承擔(dān)的懲罰成本是零。另外《食品安全法》中還規(guī)定了對消費(fèi)者進(jìn)行“十倍賠償”的條款，與“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法”規(guī)定的“兩倍賠償”相比，盡管加強(qiáng)了對消費(fèi)者的保護(hù)力度，但考慮到日常食品消費(fèi)的特征，即消費(fèi)者一次購買食品的數(shù)量較少，而且食品單價并不高，尚難以制約違法行為，像1元錢的小食品，按最高的“十倍罰款”才是10元，遠(yuǎn)小于投訴成本和代價，不足以鼓勵消費(fèi)者索賠和維權(quán)的積極性。其次，從要素投入成本角度看，要素成本等于生產(chǎn)成本加上監(jiān)管成本，而當(dāng)前監(jiān)管體制的根本性制度缺陷是監(jiān)管部門受到的（社會）監(jiān)督和約束少，當(dāng)監(jiān)督弱化時，一些部門或個人將會最大限度地利用監(jiān)管權(quán)力追逐利益目標(biāo)，所謂檢查就容易變?yōu)椤俺阅每ㄒ?，其很容易被違法經(jīng)營者“俘獲”，而對于（生產(chǎn)合格品的）合法經(jīng)營者來說則是災(zāi)難，由于有些檢查項目不宜規(guī)定得特別明晰，監(jiān)管人員握有“自由裁量權(quán)”，稍有不從，便會受到百般刁難。一言以蔽之，監(jiān)管部門的胡亂作為，相對降低了違法經(jīng)營的要素成本，違法經(jīng)營與合法經(jīng)營相比較，反而具備了“比較優(yōu)勢”。

三、農(nóng)村食品安全監(jiān)管失靈的原因

首先，食品安全監(jiān)管實(shí)行的是屬地管理制度，歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，在目前政績考核更看重GDP增長的情況下，地方政府的首要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長，而食品安全監(jiān)管則會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長率和稅收增加。像假劣食品批發(fā)行業(yè)，受益的是城市的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)，受害的卻主要是外部的農(nóng)村消費(fèi)者。為保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，對一些重要行業(yè)或企業(yè)，地方政府往往有“安靜生產(chǎn)日”的規(guī)定，視正常監(jiān)管為影響發(fā)展環(huán)境的“騷擾”。這樣監(jiān)管只能是在不影響當(dāng)?shù)厣a(chǎn)貿(mào)易前提下的監(jiān)管，“真管”演變?yōu)椤凹俟堋薄?/p>

其次，當(dāng)前一些地方監(jiān)管部門的財政收支政策存在偏差，辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資不足，要從行政收費(fèi)和罰沒款項中補(bǔ)充，這種“自籌自支”機(jī)制為監(jiān)管執(zhí)法埋下了禍根，造成罰款的目的從懲處違法行為，異化為部門“創(chuàng)收”，而且監(jiān)管部門的生存，要依賴一定數(shù)量違法者的存在，收費(fèi)和罰款便具有了一定程度的“保護(hù)費(fèi)”性質(zhì)。由此造成的后果是監(jiān)管基本上形同虛設(shè)。因此，監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管的動力，對問題食品的監(jiān)管便不可避免地滑向了形式主義和走過場。

再次，食品安全實(shí)行多部門分段監(jiān)管體制：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，流通領(lǐng)域由商務(wù)部門監(jiān)管，加工領(lǐng)域由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管，餐飲酒店由食品藥品部門監(jiān)管。這種分段監(jiān)管體制的一個問題是各個環(huán)節(jié)之間責(zé)任邊界不容易劃分清楚，存在職權(quán)交叉，也存在監(jiān)管盲區(qū)，比如在“瘦肉精”事件中，生豬收購和運(yùn)輸環(huán)節(jié)歸哪個部門監(jiān)管，缺乏明確界定。

最后，城鄉(xiāng)監(jiān)管部門之間存在協(xié)調(diào)困難。其實(shí)城鄉(xiāng)不同的監(jiān)管環(huán)節(jié)提供的是基本相同的服務(wù)，例如檢測假冒偽劣食品的服務(wù)，只要一個環(huán)節(jié)認(rèn)真監(jiān)管，便可由各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門共享其成果，這時，其他環(huán)節(jié)的監(jiān)管便是重復(fù)勞動。其后果是城鄉(xiāng)監(jiān)管部門都有動機(jī)等著別的部門去監(jiān)管，自己坐享其成，最終誰也不去監(jiān)管，這就是“搭便車”問題。而一旦出現(xiàn)食品安全事件，各個監(jiān)管環(huán)節(jié)都有責(zé)任，又都沒負(fù)起責(zé)任，難以問責(zé)。

四、完善監(jiān)管機(jī)制，治理農(nóng)村“問題食品”

徹底治理農(nóng)村“問題食品”，就要從強(qiáng)化城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管部門的激勵和約束機(jī)制開始。

1.嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任制和問責(zé)制。監(jiān)管責(zé)任制和問責(zé)制不到位是食品安全問題的源頭之一，要建立和完善各級政府對食品安全負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)、生產(chǎn)經(jīng)營者為第一責(zé)任人的責(zé)任體系，嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任制和問責(zé)制。首先是強(qiáng)化地方政府對食品安全負(fù)總責(zé)的機(jī)制，要健全政績考核體系，將食品安全工作列入各級政府年度目標(biāo)考核。推行縣、市長負(fù)責(zé)制，明確責(zé)任分工，層層簽訂食品安全工作責(zé)任書，形成一級抓一級、一級對一級負(fù)責(zé)的責(zé)任體系。使地方政府真正成為抓好食品安全工作的監(jiān)管主體，主動加大基層監(jiān)管經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管能力建設(shè)，完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。支持監(jiān)管部門依法進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所履行職責(zé)。其次是落實(shí)監(jiān)管部門責(zé)任，要按照職能劃分，明確細(xì)化各類監(jiān)管崗位的監(jiān)管職責(zé)，防止職權(quán)交叉，消除監(jiān)管空白，實(shí)現(xiàn)食品從農(nóng)田到餐桌的全程無縫隙監(jiān)管；建立健全食品安全工作績效評價考核體系，嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)制，加大責(zé)任追究力度，也要加強(qiáng)日常督察。尤其要重視考核過程的公開透明，及時公布績效考核的標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果，接受媒體和群眾監(jiān)督，引導(dǎo)群眾參與，強(qiáng)化對監(jiān)管者的監(jiān)管。以嚴(yán)格責(zé)任確保各項監(jiān)管制度得到執(zhí)行，始終保持嚴(yán)厲查處和打擊食品違法行為的高壓態(tài)勢。最后是嚴(yán)格落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任。強(qiáng)力推行食品安全第一責(zé)任人制度，要以嚴(yán)格執(zhí)法促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者嚴(yán)格守法，增強(qiáng)責(zé)任意識，全面落實(shí)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，執(zhí)行各項食品安全標(biāo)準(zhǔn)，逐項落實(shí)食品安全管理措施，對食品生產(chǎn)的全過程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控，把食品安全隱患消滅在產(chǎn)銷源頭。

2.善于抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。開展農(nóng)村食品安全專項整治行動實(shí)屬必要，但只能治標(biāo)，不能治本，如果盲目提高食品從業(yè)者的準(zhǔn)入門檻，將會把更多的人趕到地下經(jīng)營狀態(tài)；如果鼓勵消費(fèi)者投訴索賠，但這些“問題食品”獲賠數(shù)額低，消費(fèi)者缺乏維權(quán)的積極性；如果對農(nóng)村小商店實(shí)施重罰，這些小店本小利薄，又罰無可罰。從監(jiān)管費(fèi)用的構(gòu)成上看，監(jiān)管費(fèi)用分為鑒定費(fèi)用和巡查等項費(fèi)用，農(nóng)村市場的偽劣食品鑒定費(fèi)用很低，但農(nóng)村地域遼闊，交通不便，巡查費(fèi)用很高，且監(jiān)管人員不足。這些特點(diǎn)決定了有效率的監(jiān)管方式一定是在偽劣食品流入農(nóng)村小商店之前的批發(fā)市場環(huán)節(jié)進(jìn)行查處和截流，如果等到偽劣食品流入農(nóng)村零售市場，將會十分被動。從造假者的成本價格結(jié)構(gòu)分析，這些銷往農(nóng)村的“問題食品”比不上黃賭毒等犯罪活動的高利潤，可以依賴完全的地下交易而生存，因為他們支付不起地下交易的運(yùn)銷成本和交易費(fèi)用，相比較而言，這些問題小食品的獲利途徑靠的是批量生產(chǎn)，量大、價低、銷售周期較長，因而必須依靠公開的批發(fā)市場作為集散地，才能繼續(xù)生存。只要對城市食品批發(fā)市場進(jìn)行常態(tài)化的巡查監(jiān)管，就可以切斷絕大多數(shù)農(nóng)村問題食品的來源。

3.加快推進(jìn)城鄉(xiāng)食品安全誠信體系建設(shè)。以加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營、企業(yè)信用建設(shè)為核心，綜合抓好食品安全制度規(guī)范、管理服務(wù)系統(tǒng)與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用檔案，把食品安全狀況作為衡量農(nóng)村小賣部、批發(fā)市場經(jīng)營者、食品生產(chǎn)者誠信水平的核心指標(biāo)，推行食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用分類監(jiān)管，建立生產(chǎn)經(jīng)營者誠信信息征集和評價制度、誠信獎勵制度、失信懲戒制度、紅黑榜制度和行業(yè)退出機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的動態(tài)管理，激勵引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者增加安全投資，落實(shí)行業(yè)規(guī)范，誠信經(jīng)營。

4.動員各方力量，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。在解決產(chǎn)品信息不對稱、市場失靈的問題上，市場經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行中會自發(fā)地演化出一些非營利性中介組織，從事信息收集和傳遞，幫助監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量，成為治理市場失靈的重要力量。因此要采取政策優(yōu)惠措施為中介組織創(chuàng)造良好的發(fā)育環(huán)境，鼓勵發(fā)展農(nóng)村消費(fèi)者協(xié)會分會、食品認(rèn)證協(xié)會等各種食品行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會監(jiān)督約束企業(yè)行為的作用。還要充分發(fā)揮村委會、居委會等基層組織的作用，將食品安全監(jiān)督站延伸至每個行政村，建立農(nóng)村食品安全義務(wù)信息員隊伍，引導(dǎo)廣大農(nóng)村消費(fèi)者積極參與食品安全工作，形成嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，保證農(nóng)村食品安全。

5.建立健全食品安全有獎舉報制度，鼓勵群眾積極舉報經(jīng)營假劣食品的違法商販。食品安全監(jiān)管部門要公開投訴舉報電話，完善投訴舉報網(wǎng)絡(luò)，暢通投訴舉報渠道，對廣大消費(fèi)者舉報的線索，要及時予以核實(shí)查處，及時兌現(xiàn)獎勵。有一些涉及食品安全的信息具有隱蔽性和不對稱性，除了內(nèi)部人員，一般消費(fèi)者并不知情，為了鼓勵業(yè)內(nèi)人員舉報，要大幅度提高獎金額度，健全重獎機(jī)制。要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，積極支持新聞媒體、消費(fèi)者協(xié)會等組織進(jìn)行食品質(zhì)量監(jiān)督，對媒體報道反映的相關(guān)情況，要積極回應(yīng)，快速核實(shí)查處。

6.搞好食品安全宣傳教育工作，提高廣大群眾食品安全素質(zhì)。通過多種途徑廣泛宣傳普及食品安全信息知識，充分利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體以及培訓(xùn)方式，借助“食品安全宣傳周”、“3·15”消費(fèi)者權(quán)益日及農(nóng)村集市日等宣傳活動時機(jī)，深入開展食品安全進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)?；顒樱占笆称钒踩煞ㄒ?guī)和消費(fèi)常識，倡導(dǎo)健康消費(fèi)理念，讓人民群眾尤其是中小學(xué)生了解和掌握食品安全的基本知識、假冒偽劣食品鑒別的基本方法、依法維權(quán)的基本程序，提高廣大群眾科學(xué)素養(yǎng)和自我保護(hù)意識，不斷提高食品安全意識和識別真假偽劣的能力。

［1］河南省消費(fèi)者協(xié)會.夏季農(nóng)村市場食品安全不容忽視［N］.河南日報，2011-08-02.

［2］潘林青，魏圣曜.山東“問題食品”專供農(nóng)村［N］.中國青年報，2011-08-20.

［3］國務(wù)院食品安全辦.關(guān)于嚴(yán)厲打擊假劣食品進(jìn)一步提高農(nóng)村食品安全保障水平的通知（食安辦〔2011〕29號）［A］.2011-09-23.

［4］舒圣祥.假劣專供農(nóng)村凸顯監(jiān)管“二元分割”［J］.半月談，2011，（16）.

［5］梁江濤.問題食品下鄉(xiāng)呼喚監(jiān)管出城［J］.半月談，2011，（16）.