◎ 張 微 王楨楨

城市更新中的"公共利益":界定標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)路徑

◎ 張 微 王楨楨

界定公共利益,劃清公共利益與私人利益的邊界,是解決城市更新合法性問題的關(guān)鍵和基礎(chǔ).而目前公共利益的判定存在著無法明晰界定內(nèi)涵與外延的困境.因此必須打破思維定勢,將"什么是公共利益"轉(zhuǎn)化為"由誰來界定公共利益"這樣一個問題,以"公眾受益性"和"受益人的不特定性和多數(shù)性"為標(biāo)準(zhǔn),遵循法律保留、比例與正當(dāng)程序原則;由人民代表大會及其常務(wù)委員會對"公共利益"的內(nèi)涵與外延界定,并引入司法機(jī)構(gòu)裁判,以聽證、補(bǔ)償、監(jiān)督和救濟(jì)程序為保障.

城市更新 公共利益 標(biāo)準(zhǔn) 主體 程序

城市更新是加快推進(jìn)中國城市化進(jìn)程、提高城市化率的重要途徑.伴隨著地方政府利益主體的逐漸確立與社會經(jīng)濟(jì)文化的快速發(fā)展,舊城的規(guī)劃與承載局限日益凸顯,中國城市改造和拆遷的規(guī)模和力度都在迅速加大,產(chǎn)生了各種矛盾和沖突.由于"公共利益"概念較為寬泛模糊以及與私人利益的邊界不清,容易被利益集團(tuán)利用,或作為謀取商業(yè)利益的工具,或以犧牲私人利益為代價成全公共利益.有相當(dāng)一部分城市政府作為地方利益的代表,打著公共利益的旗號進(jìn)行城市改造、拆遷,實(shí)際是與民爭利;還有一些公眾對涉及城市更新必須進(jìn)行改造、拆遷的項目,以維護(hù)自身利益而進(jìn)行抵制.城市改造、拆遷工程作為實(shí)現(xiàn)、維護(hù)城市更新中公共利益的重要手段,或者被城市政府、或者被公眾作為實(shí)現(xiàn)其自身利益的手段.實(shí)踐證明,界定公共利益,劃清公共利益與私人利益的邊界,是解決城市更新合法性問題的關(guān)鍵和基礎(chǔ).

一、城市更新中的"公共利益":價值與意義

公共利益既是一個重要的法律概念,更是一個重要的實(shí)踐問題.具體到城市更新中,公共利益的清晰界定是一個基本的理論前提,它關(guān)系著公權(quán)行為的正當(dāng)性和合法性,也關(guān)系著私權(quán)行為的限度.厘清公共利益與個人利益、集體利益之間的界限,對于保護(hù)公民合法權(quán)益、保障城市更新的順利開展、維護(hù)社會穩(wěn)定都具有重要意義.

(一)界定"公共利益"有利于約束公權(quán)力

目前實(shí)踐中,城市更新存在兩種目的,有的是為了公共利益進(jìn)行拆遷或改造,有的則只是出于商業(yè)性目的.由于"公共利益"的界定不清,公益與私益混淆,給地方政府部門留下巨大的裁量空間.加上現(xiàn)行土地制度的局限性,地方政府在"土地財政"的驅(qū)動下,很容易借公共利益限制個人利益.近年來出現(xiàn)的"重慶釘子戶"事件①、唐福珍自焚事件②等說明,界定"公共利益"防止公權(quán)力對私權(quán)利的過度侵害已經(jīng)不僅僅是理論上的擔(dān)憂.誠如法學(xué)先哲所言"一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條亙古不變的經(jīng)驗,有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止"③,"公共利益"就是不可缺少的"界限".

(二)界定"公共"利益有利于保障私權(quán)利

從某種程度上講,約束公權(quán)力與保障私權(quán)利之間是一個問題的兩個方面.但是,城市更新中可能對公民權(quán)利造成侵害的不僅來自于政府,還有可能來自商業(yè)集團(tuán).出于商業(yè)目的而進(jìn)行的城市更新,被拆遷者得到的是"賠償"款,其數(shù)額應(yīng)該體現(xiàn)市場調(diào)節(jié)的規(guī)律.如果出于公共利益而實(shí)施的改造或者拆遷,那么被拆遷者得到的是"補(bǔ)償款",其數(shù)額不能完全體現(xiàn)市場調(diào)節(jié)的規(guī)律.諸如此類問題,都亟需"公共利益"的明確化.《物權(quán)法》的頒布實(shí)施從法律上確立了私人物權(quán)的地位,但是該法對"公共利益"仍無明確規(guī)定,使得私權(quán)利的保護(hù)仍然乏力."公共利益"清晰界定,才能從根本上劃清公益與私益之間的疆界,私權(quán)利的保障才能落到實(shí)處.

二、城市更新中的"公共利益":文獻(xiàn)綜述與研究困境

目前學(xué)界普遍認(rèn)為,城市更新中對"公共利益"的界定有其必要性,是法治社會發(fā)展的必然要求.但同時也認(rèn)定"公共利益"這一概念有其高度抽象性,必須通過多個標(biāo)準(zhǔn)、多個環(huán)節(jié)加以界定.而對于什么是"公共利益"?討論與分歧主要集中在兩大板塊:實(shí)體判定與程序判定.

(一) "公共利益"的實(shí)體判定

公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據(jù),也是社會基本價值的指導(dǎo)原則④.對于什么是"公共利益"?既有采用概括法,也有采用列舉法.如有學(xué)者指出"公共利益是指經(jīng)正確認(rèn)識的共同體利益,是法律發(fā)現(xiàn)和立法行為的基礎(chǔ)."⑤;"在公共利益的界定中,利益的公眾性(人的數(shù)量)固然是一個不可忽視的標(biāo)準(zhǔn)",同時,"還應(yīng)將國家任務(wù)或國家目的作為重要標(biāo)準(zhǔn)"⑥;還有學(xué)者認(rèn)為判斷公共利益應(yīng)根據(jù)"合理性標(biāo)準(zhǔn)、公共受益性標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)"⑦;另有學(xué)者提出,"合法性是公共利益的本質(zhì)特征,普遍性是公共利益的民意基礎(chǔ),而合理性則體現(xiàn)公共利益的價值判斷"⑧;而采用概括式定義的國家,一般通過兩種方式界定公共利益:一是由議會制定的法律直接規(guī)定因公共利益的需要而征地;二是由法院通過判例對公共利益作出診釋.另一種就是實(shí)行列舉式,即在與征收、征用有關(guān)的法律中詳盡列出哪些事項屬于出于公共利益目的方可行使征收、征用權(quán)⑨.實(shí)行列舉加概括式的國家,則是將公共利益的范圍在概括規(guī)定的基礎(chǔ)上再逐一列舉規(guī)定.我國學(xué)者多數(shù)支持采取此種立法例⑩.有的學(xué)者甚至提出應(yīng)該在此基礎(chǔ)上再設(shè)立一個排除條款排除那些不屬于"公共利益"范圍的事項,以期更為嚴(yán)密.從學(xué)界研究看,公共利益具有概念的寬泛性,內(nèi)容的發(fā)展性,內(nèi)涵的不確定性和層次的復(fù)雜性等特征.

雖然這些定義都指出了公共利益與立法行為等之間的關(guān)系,但并沒有對公共利益的內(nèi)涵和外延作出明確的界定,同時也提示我們,單純從主觀或者實(shí)體的角度清晰界定公共利益是比較困難的,必須重視客觀程序在公共利益界定中的作用.

(二) "公共利益"的程序判定

如何界定"公共利益"?涉及到客觀程序在公共利益界定中的作用問題,多數(shù)學(xué)者主張以實(shí)體和程序并重來解決這一問題 ,目前程序的研究包括行政程序和司法程序.行政程序的研究方面,學(xué)者普遍提倡政府應(yīng)當(dāng)通過召開聽證會的形式來認(rèn)定在具體事實(shí)中的公共利益.除此之外,有的學(xué)者還強(qiáng)調(diào)應(yīng)該有信息公開、利益誘導(dǎo)、吸收程序和反饋程序.有的學(xué)者提出要完善行政程序,完善咨詢、調(diào)查、公告等程序,設(shè)立行政主體與產(chǎn)權(quán)所有人之間的談判.有的學(xué)者在聽證程序之外,還詳細(xì)闡述設(shè)立公用目的的調(diào)查和咨詢,通過行政機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)的廣泛調(diào)查,或向具有一定獨(dú)立性和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢,來確認(rèn)公共利益的范圍.還有學(xué)者提出,國家權(quán)力機(jī)關(guān)在依法征收或者征用公民個人財產(chǎn)的時候,必須與相對人發(fā)生契約關(guān)系,必須在遵循合法性、普遍性、合理性原則基礎(chǔ)之上,通過契約明確公共利益的范圍.相對于行政程序而言,學(xué)界對于公共利益界定相關(guān)的司法程序研究不多.有學(xué)者提出,如果相對人對行政機(jī)關(guān)的決定不服,國家必須賦予相對人這樣的權(quán)利,即可以通過訴訟的方式對公共利益予以最后的確認(rèn).學(xué)者認(rèn)為通過司法程序確認(rèn)公共利益,主要在個案的審判中得以具體實(shí)現(xiàn).建議我國應(yīng)該完善違憲審查制度,對違反憲法和上位法的法律法規(guī)進(jìn)行有效審查,從而解決我國法律對土地征收中公共利益規(guī)定存在的矛盾.從嚴(yán)格意義上講,司法程序并不直接界定公共利益.學(xué)界更多地是把司法程序作為對行政程序的必要補(bǔ)充,是對公共利益界定結(jié)果的監(jiān)督.

從已有關(guān)于程序的研究看,更多地停留在保障形式民主,而沒有真正涉及到利益的分配、整合與協(xié)調(diào)機(jī)制的程序建構(gòu),并通過程序建構(gòu)來保障實(shí)體價值,而本文的研究著重突破此項缺陷.

已有的研究成果顯示,公共利益的判定存在一個困境:鑒于公共利益概念的抽象性和動態(tài)發(fā)展性,人們既無法對內(nèi)涵作出明確的界定,也無法對其外延作出窮盡的列舉.要突破這一困境,就需要我們打破原有的思維定勢,尋求新的路徑.將"什么是公共利益"轉(zhuǎn)化為"由誰來界定公共利益"這樣一個問題.所謂"公共利益",是一個包容了個人利益、集團(tuán)利益與國家利益的"混沌"概念,本質(zhì)上夾雜著多元利益的沖突、取舍與集合.因此,個人、集團(tuán)與政府都爭相介入,希望對"公共利益"的界定行使話語權(quán).而"公共利益"的實(shí)現(xiàn),代表了人們對一致同意的美好愿景,期待社會達(dá)到一種帕累托改進(jìn)狀態(tài).在多元利益沖突的背景下,"公共利益"的實(shí)現(xiàn)路徑必然要與依法行政、民主機(jī)制相關(guān)聯(lián).這樣就需要我們進(jìn)一步討論關(guān)于"公共利益"的三個基本問題:⑴界定的標(biāo)準(zhǔn)和原則;⑵界定的主體與裁判;⑶實(shí)現(xiàn)的路徑與程序.關(guān)注這三個問題的意義在于:首先,研究界定標(biāo)準(zhǔn)與原則可以幫助行政機(jī)關(guān)結(jié)合具體事實(shí)對公共利益作出判斷;研究界定主體與裁判能夠保障公共利益在合法規(guī)范的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn),并可以有效地防范職權(quán)性活動中對于公共利益的肆意判斷;研究界定路徑與程序能夠保障多元利益在公共利益框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)有序表達(dá)與有機(jī)整合.不管如何界定公共利益,也不管是哪一級別的公共利益,只要公共利益的主張會引起私人實(shí)體利益的限制與克減,就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性.

三、城市更新中的"公共利益": 界定標(biāo)準(zhǔn)與原則

(一)城市更新中的"公共利益"之界定標(biāo)準(zhǔn)

我國《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)規(guī)定,征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋,應(yīng)當(dāng)基于"公共利益"需要,但對"公共利益"的范圍,都沒有具體規(guī)定.那么,究竟應(yīng)該依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來界定"公共利益"?對于這個問題,在新的《條例》出臺之前學(xué)術(shù)界一直有不同的認(rèn)識.有的學(xué)者提出了三項標(biāo)準(zhǔn) ,有的提出應(yīng)該依據(jù)四項標(biāo)準(zhǔn) ,有的甚至提出了六項標(biāo)準(zhǔn),還有的認(rèn)為應(yīng)該采用綜合標(biāo)準(zhǔn),即界定公共利益時,應(yīng)綜合考慮國際環(huán)境和國內(nèi)政治生態(tài).新的《國有土地上的房屋拆遷和補(bǔ)償條例》(以下簡稱《條例》),基于"公共利益"概念的抽象性和動態(tài)發(fā)展性,采用了列舉加概括的立法方式.在國務(wù)院法制辦公室公布的《條例》立法情況說明中采納了"綜合標(biāo)準(zhǔn)"的觀點(diǎn),認(rèn)為"公共利益的內(nèi)涵與外延,在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段,是不同的.公共利益的界定,必須考慮我國的國情".筆者認(rèn)為,"綜合標(biāo)準(zhǔn)"說道出了"公共利益"概念的動態(tài)發(fā)展性,但實(shí)際上并沒有對公共利益的內(nèi)涵或者外延作出實(shí)質(zhì)性的描述,所體現(xiàn)的無非是面對"公共利益"高度抽象性而表現(xiàn)出的無力感,概括條款在留給職權(quán)部門裁量空間的同時也必然給他們帶來適用的困惑.盡管學(xué)界存在爭議,但是對"公眾受益性"、"受益人的不特定性和多數(shù)性"這兩項標(biāo)準(zhǔn)學(xué)界基本達(dá)成共識,也在新的《條例》中得到了體現(xiàn).《條例》第八條規(guī)定的"國防和外交"、"政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施"、"由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)"、"由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)"、"由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建"無不體現(xiàn)"公眾受益性"以及"受益人的不特定性和多數(shù)性"的標(biāo)準(zhǔn).

(二)城市更新中的"公共利益"之適用原則

1. 法律保留原則

法律保留原則是依法行政的題中之義,也是現(xiàn)代法治社會的必然要求,正如有的學(xué)者所言,法律保留原則對于行政法,猶如"罪行法治原則"之于刑法.在法律保留原則之下,如果沒有法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)即不能合法地作成行政行為,行政欲為特定的行為,必須有法律授權(quán)的依據(jù).具體到城市更新活動中,行政機(jī)關(guān)適用"公共利益"對公民財產(chǎn)實(shí)行征收,作為一項關(guān)系公民個人財產(chǎn)的行政行為,自然也應(yīng)該遵循法律保留原則.只有法律直接規(guī)定或者作出了授權(quán),行政機(jī)關(guān)才得以"公共利益"之名實(shí)行征收.

2. 比例原則

比例原則被學(xué)界認(rèn)為是一個具有憲法位階的行政法治原則.它要求政府實(shí)施行政權(quán)的手段與行政目的間,應(yīng)存在一定的比例關(guān)系.或者說,行政權(quán)的行使雖為達(dá)成某一行政目的所必需,但給公民的不利影響,不能超過目的所要求的價值和范圍,必須在侵害人民權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使.基于公共利益的城市更新,作為一種國家目標(biāo),有必要給予一定的保障.但是,一旦為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo),對公民個體權(quán)利的侵害已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了適當(dāng)?shù)?比例"時,筆者認(rèn)為,如此的城市更新恐怕只是打著"公共利益"之名,行謀取不法利益之行,實(shí)與法治的基本精神背道而馳.換句話說,在城市更新中,以"公共利益"之名實(shí)行征收或者拆遷,應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)在所有可能達(dá)成城市更新手段中,對人民利益損害最小的方式.

3. 正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序原則成為適用公共利益時的基本原則,直接的原因在于兩者具有高度契合性.通過前文的論述可以發(fā)現(xiàn):公共利益的界定在城市更新中具有重要的價值,但是由于"公共利益" 概念的高度抽象性和動態(tài)發(fā)展性,實(shí)體法上很難窮盡列舉"公共利益"之事項.盡管標(biāo)準(zhǔn)和適用原則的探討有利于行政機(jī)關(guān)在城市更新活動中更好地判斷公共利益,但是仍不是解決問題的最好途徑.在此情況下,求助于正當(dāng)程序原則有利于簡化公共利益的復(fù)雜性,使其由模糊變得比較清晰.同時,正當(dāng)程序原則有利于保障公共利益界定過程中的正義性.雖然我們無法確定公共利益是什么,但是我們深信,正當(dāng)程序保障下的制度運(yùn)作就是對公共利益的正確實(shí)現(xiàn).基于此,新《條例》第三條即對房屋征收與補(bǔ)償提出了遵循"程序正當(dāng)原則"的要求,"公共利益"的界定作為征收與補(bǔ)償中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié),自然也應(yīng)該遵循正當(dāng)程序之要求.但是《條例》作為行政法規(guī),對于公共利益界定的程序規(guī)定畢竟有限,要形成對于公共利益界定的有效規(guī)則體系,還需要有救濟(jì)程序、監(jiān)督程序等規(guī)定的配套.

四、城市更新中的"公共利益":界定主體與裁判

對于城市更新中的"公共利益"的界定主體,人民代表大會是一個比較合適的組織.這主要是由人民代表大會的性質(zhì)與職能決定的.我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定,國家的一切權(quán)力屬于人民,人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國和地方各級人民代表大會.人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生,對人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督.同時全國和地方各級人民代表大會及其常委會分別行使國家和地方立法權(quán).這些規(guī)定表明,由民主選舉產(chǎn)生的代表組成的人民代表大會更能集中代表人民的意志和利益,它既是權(quán)力機(jī)關(guān)又是立法機(jī)關(guān),可以對"公共利益"的判定行使立法與解釋的職能.因此,應(yīng)充分發(fā)揮人民代表大會及其常務(wù)委員會在土地征收中的作用,使之能夠?qū)ν恋卣魇蘸脱a(bǔ)償方案的確定發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用.首先,對土地征收的公共利益范圍的確定主要應(yīng)由我國立法機(jī)關(guān)在相關(guān)法律中完成.全國人大常務(wù)委員會負(fù)責(zé)對其進(jìn)行法律解釋,不斷完善公共利益的內(nèi)容,形成公共利益的類型化制度.其次,可以借鑒英美國家的議會經(jīng)驗,對土地征收中相對不明確的公共利益由人民代表大會對其外延作出列舉式的界定.再者,可以試行年度特殊公益性項目專列制度.這就是說,根據(jù)征地涉及的地域范圍,結(jié)合地方年度的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共項目投入,由地方政府提出特殊公益性項目申請,并經(jīng)過一定的告知與公示程序,通過地方人民代表大會的集體討論,可以針對這類特殊公益性項目作出年度公共利益事項的界定.這一類界定具有嚴(yán)格的地方范圍限制以及適用的年限,在適用的年限內(nèi),地方政府針對此類特殊性公益項目的征收行為可劃入公共利益的范疇,除此以外,其他的地方性項目都不能假借"公共利益"的名目.

而針對具體的城市更新案例中如果涉及到地方政府與公眾、社會組織關(guān)于適用 "公共利益"是否有效存在爭議的時候,為了防止政府等部門對公共利益的濫用,也不能由政府來認(rèn)定什么是公共利益的需要.如果把對"公共利益"的判斷、解釋權(quán)完全交予政府的話,那么無異于讓政府既當(dāng)"裁判員",又當(dāng)"運(yùn)動員",因為政府同時享有對私人財產(chǎn)的征收權(quán).而對于"公共利益"的判斷直接關(guān)系著政府行使征收權(quán)的合法性前提是否成立.相比之下,作為利益受損一方的被征收人如果既無決策權(quán)又無發(fā)表意見的權(quán)利的話,必然對該項城市更新的合法性和公平性產(chǎn)生懷疑.因此,針對這類具體事項的爭議,就應(yīng)由司法機(jī)構(gòu)結(jié)合人民代表大會對公共利益的內(nèi)涵和外延的相關(guān)約束性條件來作出裁判.

五、城市更新中的"公共利益":實(shí)現(xiàn)路徑與程序

(一)聽證程序

聽證制度是現(xiàn)代公正程序的基本制度之一,它來源于英國習(xí)慣法中的"自然公正原則",核心思想是:任何人都不得做自己案件的法官,任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見.該項制度在現(xiàn)代社會被廣泛運(yùn)用于立法、行政和司法等公權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域,是權(quán)力運(yùn)行的基本程序規(guī)則之一.行政機(jī)關(guān)在作出決定之前聽取來自包括當(dāng)事人在內(nèi)的其他主體的意見,不僅能使當(dāng)事人對于這種由程序所帶來的公平和正義產(chǎn)生信賴感 ,同時可以幫助行政機(jī)關(guān)獲得充分、全面的信息,以便作出正確的判斷.新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的立法者顯然已經(jīng)看到了聽證程序之于城市更新活動的重要性,《條例》第十一條第二款規(guī)定:因舊城區(qū)改建需要征收房屋,多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的,市、縣級人民政府應(yīng)該組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據(jù)聽證會情況修改方案.但是,遺憾的是,該條款規(guī)定的聽證程序只適用于對補(bǔ)償方案的不同意見,并非適用于公共利益的界定.作為征收的合法性前提,公共利益的界定適用聽證程序仍然未能在法律規(guī)范的層面得到確立.筆者認(rèn)為,基于聽證程序在公共利益界定中的功能和價值,聽證程序應(yīng)該成為對立法未盡之"公共利益"界定的必經(jīng)程序,換句話說,立法上公共利益的"兜底條款"應(yīng)該通過聽證程序來確定.

具體而言,城市更新中界定公共利益的聽證程序應(yīng)當(dāng)堅持現(xiàn)代聽證制度的基本原則,包括信息公開原則、職能分離原則、案卷排他性原則等.主體方面,參與聽證程序的應(yīng)該包括主持人、作出決策的政府部門、直接利益受損方(包括被征收人)、直接利益受益方、專家、人大代表和普通民眾代表.值得注意的是,主持人的人選必須保證其相對獨(dú)立性.長遠(yuǎn)來說,我國應(yīng)該建立一套完整的聽證主持人選拔制度,限于篇幅,本文不對此問題詳細(xì)闡述.程序的啟動方面,應(yīng)該包括依申請啟動和政府部門主動啟動兩種.聽證的模式,考慮到行政的效率要求,建議借鑒司法領(lǐng)域中職權(quán)主義模式.聽證中的證據(jù)規(guī)則應(yīng)該包括非法證據(jù)排除規(guī)則、舉證責(zé)任倒置規(guī)則,即由決策的政府部門和直接受益方承擔(dān)舉證責(zé)任等.最后,決策必須依據(jù)聽證筆錄,此為案卷排他性原則的要求.

(二)補(bǔ)償程序

建立聽證程序旨在明確公共利益的界定,一旦聽證之事項界定為"公共利益",也即意味著政府部門可以合法地開展行政征收,私人利益受到損害.雖然聽證程序所特有的公開透明、民主等特性能使當(dāng)事人易于接受因為公共利益實(shí)現(xiàn)而造成的個人利益的克減,但是不能因此而忽略對個體利益之補(bǔ)償,這是支撐"公共利益"合法性的一個要素.從這個意義上講,補(bǔ)償程序是公共利益界定程序中的一個組成部分.同時,有補(bǔ)償這個"成本"的約束,政府進(jìn)行公益征收時就會更加慎重,以保證公益征收的嚴(yán)肅性.筆者認(rèn)為,城市更新中公共利益界定之后的補(bǔ)償程序最主要地是賦予當(dāng)事人以選擇權(quán).新的《條例》第三章部分專門就"補(bǔ)償"問題作出了規(guī)定,通過訂立補(bǔ)償協(xié)議的形式給予補(bǔ)償.補(bǔ)償協(xié)議雖然一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)事人的意愿,但是筆者以為有關(guān)當(dāng)事人的選擇權(quán)應(yīng)該予以專門的規(guī)定,更加明細(xì)化.建議選擇權(quán)的內(nèi)容包括:當(dāng)事人可以選擇貨幣補(bǔ)償也可以選擇購置回遷房,可以選擇與原有房屋同等面積的回遷房,也可以選擇支付一定金額購買超出原房屋面積的回遷房等.總之,應(yīng)該保障個人合法利益最大化地實(shí)現(xiàn).

(三)監(jiān)督程序

從嚴(yán)格意義上講,監(jiān)督程序并不直接界定公共利益,但是當(dāng)行政主體以"公共利益"的名義實(shí)施征收時,必然意味著私人利益受到損害.城市更新的過程不可能一蹴而就,行政權(quán)力的擴(kuò)張性和侵略性的威脅在此過程中將一直存在,如何消除這個威脅?這個問題顯然不能只依靠聽證程序就得以解決,構(gòu)筑嚴(yán)密的監(jiān)督程序因此成為公共利益界定程序中不可缺少的一部分.新《條例》中涉及監(jiān)督部分:房屋征收部門對房屋征收實(shí)施單位的監(jiān)督,上級人民政府對下級人民政府的監(jiān)督,監(jiān)察機(jī)關(guān)對參與房屋征收和補(bǔ)償工作的監(jiān)督,審計監(jiān)督等.但是,《條例》作為行政法規(guī),拘于效力位階的限制,不可能對行政系統(tǒng)之外的監(jiān)督程序作出規(guī)定.筆者認(rèn)為,公共利益界定中監(jiān)督程序的設(shè)置不僅應(yīng)該包括"權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督",還應(yīng)該包括"權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督"."權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督"指的是來自立法機(jī)關(guān)的人大監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的上級對下級的監(jiān)督,"權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督"包括公民、媒體等的監(jiān)督.監(jiān)督的內(nèi)容除了聽證程序的合法性之外,還包括聽證之后的補(bǔ)償程序,城市更新過程中對于公共利益的保護(hù)等.

(四)救濟(jì)程序

對于城市更新中公共利益的界定,如果只有監(jiān)督程序,那么只能停留在"發(fā)現(xiàn)問題"的階段,要想進(jìn)一步"解決問題",還需確立公民權(quán)利的救濟(jì)程序.比如在英國,當(dāng)事人對聽證不滿意時,根據(jù)法律規(guī)定,主要有三種救濟(jì)途徑:⑴對聽證違反程序規(guī)定的,有權(quán)參加聽證的關(guān)系人可以向法院申訴;⑵當(dāng)事人認(rèn)為聽證不公平時,可以向聽證行政機(jī)關(guān)裁判所委員會申訴,如果委員會認(rèn)為當(dāng)事人申訴有理時,可以向大法官報告,并提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh;⑶如果當(dāng)事人對聽證不服,可以在行政裁判所委員會以外或者同時向監(jiān)察專員申訴.在這方面,筆者建議借鑒域外經(jīng)驗,同時結(jié)合我國國情進(jìn)行資源整合.當(dāng)然,此時的救濟(jì)包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)即行政復(fù)議,也包括行政系統(tǒng)之外的司法救濟(jì),即行政訴訟.這就必然涉及公共利益界定的聽證程序與現(xiàn)行救濟(jì)制度之間的銜接和完善,包括起訴資格、管轄法院、證據(jù)規(guī)則等等均需全面考慮.

六、結(jié)語

綜上所述,對于城市更新中的"公共利益"的討論,我們應(yīng)當(dāng)將關(guān)注的焦點(diǎn)從"什么是公共利益",轉(zhuǎn)化為"由誰來界定公共利益",這樣比純粹討論"公共利益"更有意義.在城市更新快速推進(jìn)的時代背景下,以"公眾受益性"和"受益人的不特定性和多數(shù)性"為標(biāo)準(zhǔn),遵循法律保留、比例與正當(dāng)程序原則,由人民代表大會及其常務(wù)委員會對"公共利益"行使界定權(quán)并引入司法程序裁判,以聽證、補(bǔ)償、監(jiān)督和救濟(jì)程序為實(shí)現(xiàn)路徑,將更符合中國的政治生態(tài),更具有操作性.

注釋:

①張桂林、張琴.重慶"最牛釘子戶"拆遷案始末[EB/OL].中國法院網(wǎng).2007-4-4

②鄧亞軍."唐福珍式悲劇"難以遏止之謎[EB/OL].新華網(wǎng).2010-10-19

③(法)孟德斯鳩.論法的精神.北京:商務(wù)印書館,2009.

④韓大元.憲法文本中"公共利益"的規(guī)范分析[]].法學(xué)論壇,2005,(1):5-9.

⑤胡錦光,王鍇.論我國憲法中"公共利益"的界定[]].中國法學(xué),2005(1):18-27.

⑥陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論:上[M].山東人民出版社, 2001:187.

⑦張艨.公共利益若干問題的研究[D].華東政法學(xué)院碩士學(xué)位論文,2007.

⑧喬新生.公共利益與自由裁量[N].中國房地產(chǎn)報,2006-10-9(21).

⑨萬進(jìn)良.公共利益界定法律問題研究[D].北方工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.

⑩唐郁愷.論公共利益的法律保護(hù)[J].河南教育學(xué)院學(xué)報,2010,(2):48-51.林志中.論土地征收中公共利益的法律邊界[D].中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007.

Public Benefits in Urban Renewal: Definition and Implementation

Zhang Wei, Wang Zhenzhen

It is crucial to define public benefits and distinguish it from private benefits when discussing the legitimacy of urban renewal. The dilemma we are facing is that it is difficult to clarify the connotation and denotation of public benefits. Such a thinking set of finding out "what public benefits are" must be converted to "who is the subject to define public benefits". The question must be solved by the National People's Congress and its Standing Committee on the bases of following the criteria of "the extend of public benefits" and "the non-specific and majority nature of the beneficiary", the principles of law retainment, proportionality and due process, and the processes of judicial referees including hearing, compensation, supervision and relief.

urban renewal; public benefits; criteria; subject; process

D922.181

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)"十一五"規(guī)劃2010年度一般項目《城市更新治理模式的比較與選擇》(GD10CZZ03)、廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展"十一五"規(guī)劃2010年度青年課題《廣州城市更新治理模式研究》(10Q35)的階段性成果.

張微,廣州行政學(xué)院講師,研究方向:行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué).王楨楨,廣州行政學(xué)院副教授,管理學(xué)博士,研究方向:公共服務(wù)與地方治理.

(責(zé)任編輯:陳丁力)