○韋長(zhǎng)偉

行政不力產(chǎn)生的原因及治理途徑

○韋長(zhǎng)偉

行政不力并不是轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的現(xiàn)象，也不僅僅存在于中國(guó)。可以毫不夸張地說，行政不力問題在古今中外任何國(guó)家、任何時(shí)期都不同程度地存在著。行政不力其實(shí)就是行政管理不力（或行政執(zhí)行不力）。近年來的許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)象特別是各種災(zāi)難事故和群體性事件的頻發(fā)，似乎都在印證政府在執(zhí)行力方面存在著嚴(yán)重的乏力和缺失。例如反腐問題，幾乎每年都有一些高官落馬，為何在黨和中央極力倡導(dǎo)反腐的高壓態(tài)勢(shì)下，腐敗現(xiàn)象還是層出不窮，腐敗分子還是頂風(fēng)作案？又如審計(jì)問題，“審計(jì)風(fēng)暴”接連刮了幾年，審計(jì)部門一再推出爆炸性的審計(jì)報(bào)告，為何仍然面臨著“治亂”循環(huán)的無奈？這無不與行政執(zhí)行力不強(qiáng)、不到位相關(guān)。

一、行政不力的種種表現(xiàn)及后果

（一）行政不力的表現(xiàn)

在具體的管理實(shí)踐中，行政不力表現(xiàn)為執(zhí)行不力、決策失誤、效率低下、違法行政、監(jiān)管不力等方面。執(zhí)行不力，即沒有盡全力貫徹執(zhí)行或沒有正確地貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章以及政治、經(jīng)濟(jì)政策，沒有及時(shí)完成工作目標(biāo)、工作任務(wù)以及上級(jí)交辦的事項(xiàng)；決策失誤，即由于決策失當(dāng)，損害了人民群眾的利益，造成政治或經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)環(huán)境破壞或具有其他不良后果和影響的決策失誤行為；效率低下，即行政管理過程中出現(xiàn)的人浮于事、辦事拖拉、踢皮球等效率不高現(xiàn)象；違法行政，即違法設(shè)定或?qū)嵤┬姓S可、行政處罰、行政征收、行政檢察或行政強(qiáng)制等行政行為；監(jiān)管不力，即對(duì)本機(jī)關(guān)或直接管轄的下屬單位監(jiān)督不力、檢查不到位而造成工作紀(jì)律渙散、工作秩序混亂。由于行政不力客觀上具有一定的隱蔽性，所以并未引起人們的足夠重視，學(xué)界對(duì)此問題的研究也不多見。

（二）行政不力造成的后果

實(shí)際生活中行政不力大量存在，表現(xiàn)形式多樣，成因復(fù)雜，存在范圍廣，所造成的后果不容忽視。一個(gè)人的行為是否有效，會(huì)影響其所在組織或個(gè)人的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)廣大民眾而言沒有直接的相關(guān)性。相對(duì)而言，掌握公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)及其人員的行為則不同，他們代表國(guó)家行使公共權(quán)力，做出影響公眾權(quán)利與義務(wù)的行為，其結(jié)果將對(duì)廣大公眾產(chǎn)生直接而重要的影響。行政不力嚴(yán)重違背了政府官員的職業(yè)操守，而且大多數(shù)行政不力行為存在著不違法的特性，更不容易引起重視。如果執(zhí)行不力卻沒有得到相應(yīng)懲戒，就會(huì)形成正強(qiáng)化效應(yīng)，容易產(chǎn)生效仿或僥幸心理，久而久之則侵蝕整體的執(zhí)行力。如果不嚴(yán)肅處理，任其長(zhǎng)期存在和發(fā)展，長(zhǎng)此以往，官員們有恃無恐，百姓們習(xí)以為常，必然會(huì)降低行政效率、削弱行政能力、腐蝕官員的精神意志、滋生腐敗墮落、敗壞黨紀(jì)國(guó)法、損害黨群干群關(guān)系、嚴(yán)重削弱黨和政府的權(quán)威，最終損害的是全體社會(huì)成員的利益和國(guó)家、社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

二、行政不力產(chǎn)生的原因

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型與歷史慣性是滋生行政不力問題的溫床

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新舊兩種制度交替并存、急劇轉(zhuǎn)換，社會(huì)結(jié)構(gòu)的裂變、融合與重組同步進(jìn)行，對(duì)于社會(huì)中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，舊的行政手段管不了，新的行政手段又管不到、管不好。強(qiáng)烈的功利氛圍催生了一些行政人員的利益追求和非正當(dāng)謀利的欲望，較大的收入差距與社會(huì)地位的相對(duì)下降，造成了他們的失落感和心理不平衡。在這樣的情況下，一些政府官員的價(jià)值觀念出現(xiàn)了偏差，個(gè)人利益、經(jīng)濟(jì)利益和政治升遷考慮多了，產(chǎn)生了“為官求富”的錯(cuò)誤思想[1]。這種思想腐蝕著一些政府官員，沖破了其精神防線，助長(zhǎng)了消極行政、不力行政和腐化墮落。轉(zhuǎn)型期社會(huì)的特定環(huán)境，是行政不力現(xiàn)象產(chǎn)生的溫床。再者，我國(guó)長(zhǎng)期以來人治的傳統(tǒng)觀念濃厚，家長(zhǎng)制作風(fēng)盛行。不少行政人員的支配意識(shí)、依附意識(shí)、幫派意識(shí)較為濃厚，過分強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中，有權(quán)才有一切，與之相對(duì)的是法制意識(shí)較為淡薄，諸多行政不力問題的產(chǎn)生都與此有關(guān)。

（二）不違法性的特點(diǎn)增加了治理難度

行政不力是指行政主體依照其職責(zé)和規(guī)定做了但沒有做好而引起的不良行政行為。從某種程度上說，實(shí)施行政行為的主體已經(jīng)履行了其職責(zé)，只不過在履行過程中“出工不出力”罷了。從這個(gè)層面來講，行政不力相對(duì)于行政作為，具有不違法的特點(diǎn)。而且由于我國(guó)的法制不健全、不完備，特別是對(duì)行政責(zé)任、行政效果的確定、追究方面更是處于起步階段，因此相當(dāng)多的行政不力問題并不違法，在界定、確認(rèn)、問責(zé)、追究上存在較大的困難。正是因?yàn)榇蠖鄶?shù)行政不力行為存在不違法的特性，不容易引起有關(guān)部門和行政人員的重視，只要行政決策、命令得到了貫徹執(zhí)行，大家就相安無事，而不管其執(zhí)行的結(jié)果如何。長(zhǎng)此以往，行政不力人員有恃無恐、習(xí)以為常，導(dǎo)致了行政不力問題常態(tài)化。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全造成了行政不力問題久拖不決

現(xiàn)行的監(jiān)督制約機(jī)制不完善，表現(xiàn)為監(jiān)督渠道不暢，力度不夠，方式和手段單一，造成對(duì)行政行為的監(jiān)督不到位[2]。而且在實(shí)際操作中，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)統(tǒng)而不分，行政人員往往是自己拍板、自己執(zhí)行、自己評(píng)估考核，因此缺少必要的外部監(jiān)督控制，行政行為低效率、無效率，甚至流于形式、走過場(chǎng)也就不足為奇。在干部考核、升遷和任免上，由于缺乏合理的分權(quán)與有效的監(jiān)督，官員的升遷、任免、調(diào)動(dòng)等主要是組織部門和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算。政績(jī)考核和任免制度上的這種缺陷，促成和助長(zhǎng)了部分官員為了個(gè)人利益、短期利益而忽視社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，沒有將權(quán)力用在該用的地方，致使許多應(yīng)該辦、該辦好的事情沒有辦、辦不好，執(zhí)行方向上出現(xiàn)了偏差。當(dāng)前的問責(zé)機(jī)制存在著問責(zé)不力，問而不責(zé)或輕責(zé)，甚至“打擦邊球”、“打默契球”，有的官員今天“下馬”，沒過多久接著“上馬”，改任其他要職，問責(zé)形同虛設(shè)。有了制度卻不能很好的貫徹落實(shí)，或是制度建設(shè)中存在真空地帶，以致行政不力現(xiàn)象久拖不決。

（四）官場(chǎng)潛規(guī)則和官僚作風(fēng)助長(zhǎng)了不良習(xí)氣

兩千多年的封建文化深深影響了中國(guó)民眾，官本位意識(shí)揮之不去，官場(chǎng)潛規(guī)則更是成為不言而喻的秘密。潛規(guī)則成為官場(chǎng)的“必修課”，“不懂政策可以，不懂領(lǐng)導(dǎo)意圖不行；不懂法律可以，不懂‘規(guī)矩’不行”、“依從潛規(guī)則意味著放棄原則，挑戰(zhàn)潛規(guī)則只會(huì)被‘逆向淘汰’”[3]。一些行政官員的管理具有趨利性，對(duì)自身有利有好處的就管，而對(duì)自身無利的就袖手旁觀，不給甜頭不辦事，導(dǎo)致出現(xiàn)無人管的地帶；一些行政人員奉行中庸之道，不求有功，但求無過，工作拖沓、漫不經(jīng)心，一心混跡官場(chǎng)；有的官員辦事敷衍塞責(zé)，大擺官架子，公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)淡化，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”；有的攀權(quán)附勢(shì)，為求升遷而一味地搞“形象工程”，忽視現(xiàn)實(shí)的公眾需求，表現(xiàn)上看，現(xiàn)代化的城市廣場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等越來越多，實(shí)際上，他們對(duì)民眾真正關(guān)注的教育、醫(yī)保、就業(yè)等問題卻視而不見。這對(duì)行政工作的效率、質(zhì)量和權(quán)力的運(yùn)作是一種隱性的危害，行政不力的產(chǎn)生也就在所難免。

（五）公共權(quán)力發(fā)生異化致使服務(wù)意識(shí)退化

權(quán)力異化，就是“權(quán)力本體上產(chǎn)生了與自身相矛盾的對(duì)立力量，喪失了原來的質(zhì)的規(guī)定性而異于本來意義上的權(quán)力”[4]。權(quán)力異化是一種常見的現(xiàn)象，無論在何種政治體制下，似乎都存在權(quán)力異化的可能。在這里，權(quán)力的異化不是形式上的命令與服從關(guān)系的改變，而是權(quán)力的本質(zhì)——公共利益受到踐踏，權(quán)力由實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的手段變成了危害公共利益、謀取和滿足私欲的工具。行政人員處于特殊的位置上，特殊位置有著特殊的權(quán)力，而這特殊的權(quán)力恰恰能夠給他帶來巨大的利益，價(jià)值觀的多元化以及心理的失衡，使其不免冒險(xiǎn)以謀取私利而損害公共利益。

三、行政不力問題的治理思路

一般意義上講，行政就是國(guó)家各項(xiàng)政策、措施、方針的推行和實(shí)施。行政不力問題的產(chǎn)生和擴(kuò)散，已經(jīng)成為影響一些地方和部門開展工作的瓶頸，成為制約各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的短板。因此，必須在理論上和實(shí)踐中重視行政不力現(xiàn)象，認(rèn)清它，遏制它。如何治理行政不力問題是擺在我們黨和國(guó)家面前的嚴(yán)肅課題。由于各種主客觀原因，行政不力問題是不可能完全禁絕的。但是，可以將那些遏制行政不力產(chǎn)生和發(fā)展的各種措施綜合起來，建立一套長(zhǎng)效機(jī)制，將其控制在一個(gè)適度的范圍內(nèi)，使其不對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面作用。

（一）觀念層面上，轉(zhuǎn)變行政理念，借鑒西方政府改革和管理的經(jīng)驗(yàn)

行政不力問題的產(chǎn)生往往是由于行政主體處于強(qiáng)勢(shì)的壟斷地位，一家獨(dú)大，沒有或只有很少競(jìng)爭(zhēng)所致。良性的競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)政府改進(jìn)工作作風(fēng)、提高政府工作效率、提高行政執(zhí)行力、改善政府績(jī)效。因此在行政管理過程中首先要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)和有機(jī)結(jié)合，從而提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高行政效率。其次，樹立投入-產(chǎn)出觀念，不僅關(guān)注行政行為的過程、程序，更要注重結(jié)果與效率，力求使行政行為實(shí)現(xiàn)最佳效能。以前往往是重投入不重產(chǎn)出，只關(guān)注執(zhí)行而忽視行為效果。要在今天的政績(jī)考核中，以業(yè)績(jī)成就和實(shí)績(jī)工作為標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考察行政官員的實(shí)績(jī)，引入人民群眾的評(píng)議。再者，進(jìn)一步強(qiáng)化管理意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。行政主體主要的和重要的職責(zé)是提供公共服務(wù)，而不是進(jìn)行權(quán)力角逐和謀取私利。為人民服務(wù)是行政機(jī)關(guān)及其行政人員必須樹立的根本宗旨，就是為人民群眾的共同利益服務(wù)，努力為公民、國(guó)家和社會(huì)服務(wù)，并自覺把“人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民滿意不滿意”作為工作的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）體制層面上，加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順權(quán)力關(guān)系

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)處于雙軌制運(yùn)行中，政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。政府職能經(jīng)常性的越位和缺位，是產(chǎn)生行政不力問題的重要原因。在確立新體制的過程中，應(yīng)根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和客觀要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，努力構(gòu)建一個(gè)法治的政府，完善各項(xiàng)法律制度與措施，一切以法律為依據(jù)和準(zhǔn)繩；努力構(gòu)建一個(gè)責(zé)任的政府，強(qiáng)化責(zé)任體系，探索切實(shí)可行的問責(zé)制度，對(duì)行政行為的結(jié)果負(fù)責(zé)，不能僅僅停留于引咎辭職或問而不責(zé)層面；努力構(gòu)建一個(gè)有限的政府，抓大放小，著重實(shí)施宏觀管理和間接管理；努力構(gòu)建一個(gè)廉潔的政府，嚴(yán)肅政風(fēng)官風(fēng)，緊抓廉政建設(shè)；努力構(gòu)建一個(gè)高效的政府，提倡聯(lián)合辦公，提高政府的工作效率；努力構(gòu)建一個(gè)服務(wù)的政府，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。合理分權(quán)，重新劃分行政權(quán)力格局，該放的權(quán)力一定要放，該收的權(quán)力一定要收，將本應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)管理的事務(wù)還權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，形成中央和地方、政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、宏觀和微觀的合理的權(quán)力格局和治理網(wǎng)路。

（三）制度層面上，建立和完善法制，加強(qiáng)制度建設(shè)

首先，進(jìn)一步落實(shí)行政問責(zé)制度，探索建立科學(xué)的具有可操作性的問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格追究行政不力當(dāng)事人。對(duì)責(zé)任追究的范圍、內(nèi)容、程序、方式等做出明確的規(guī)定，依法追究產(chǎn)生行政不力問題的行政主體的責(zé)任，真正做到“問”與“責(zé)”相結(jié)合，問責(zé)有力而且有效。其次，要完善政務(wù)公開制度、政績(jī)考核制度和任免制度，加強(qiáng)對(duì)行政主體包括錄用、考核、晉升、任免、獎(jiǎng)懲等在內(nèi)的管理，以實(shí)績(jī)作為獎(jiǎng)懲和升遷的標(biāo)準(zhǔn)。再次，強(qiáng)化監(jiān)督控制，完善多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，并對(duì)反饋回來的執(zhí)行走樣、變形、不負(fù)責(zé)任等不力行為及時(shí)追查、嚴(yán)肅處理，絕不姑息。最后，完善和嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部定期述職等相關(guān)制度，述職的內(nèi)容應(yīng)包括個(gè)人政績(jī)、財(cái)務(wù)狀況、廉政情況、存在不足、下一步的工作計(jì)劃等內(nèi)容，必要時(shí)還要將述職內(nèi)容向社會(huì)公開，以利于社會(huì)監(jiān)督和公眾監(jiān)督。

（四）人事層面上，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和管理

公務(wù)員是最主要的行政行為主體，任何一項(xiàng)政策和決策最終都是由公務(wù)員來落實(shí)執(zhí)行。公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)、道德品質(zhì)、工作能力、工作態(tài)度等，是影響和制約行政不力問題產(chǎn)生的最直接的因素。因此，克服行政不力，首要的是要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。一是優(yōu)化公務(wù)員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高其業(yè)務(wù)能力。公務(wù)員不僅要有較高的專業(yè)知識(shí)，還要有淵博的知識(shí)面，這樣才能提高分析判斷和綜合處理問題的能力，尤其是處理危機(jī)事件和特殊問題的能力。二是強(qiáng)化公務(wù)員的職業(yè)道德與職業(yè)規(guī)范，強(qiáng)化個(gè)人道德修養(yǎng)，樹立正確的價(jià)值取向。三是加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍管理，嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》對(duì)其錄用、考核、晉升、待遇福利等事宜進(jìn)行管理，努力建設(shè)一支廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍。

（五）技術(shù)層面上，引入現(xiàn)代化的信息技術(shù)和管理系統(tǒng)

面對(duì)日益復(fù)雜多變的行政環(huán)境和行政事務(wù)，為避免行政不力問題進(jìn)一步泛濫，有必要在行政過程中引入現(xiàn)代化的信息技術(shù)，努力發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建電子政府。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的大背景下，大力推行網(wǎng)上行政服務(wù)和網(wǎng)路辦公。這是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)新行政管理方式、深入推進(jìn)依法行政、切實(shí)強(qiáng)化服務(wù)的需要，是由傳統(tǒng)的部門審批邁向電子化、信息化的重要一步。電子政務(wù)是一場(chǎng)深刻的革命，積極應(yīng)對(duì)電子政務(wù)的挑戰(zhàn)，必須要有先進(jìn)的理念和技術(shù)軟件的指導(dǎo)和支持，面向政府管理的特殊性，合理配置政府資源，簡(jiǎn)化審批的流程，以優(yōu)化政府的管理和服務(wù)，減少行政不力產(chǎn)生的可能性。

[1]薛瑞漢：《地方政府執(zhí)行力：現(xiàn)存問題及對(duì)策研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。

[2]焦文峰：《行政不力的根源及對(duì)策》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》1998年第4期。

[3]李清華：《十問行政執(zhí)行力》，《人民論壇》2007年第5期。

[4]周振想：《權(quán)力的異化與遏制》，中國(guó)物資出版社1994年版，第9頁(yè)。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生）

（責(zé)任編輯 崔光勝）