從美國次貸危機看我國金融監(jiān)管法律制度的完善

曹艷芝，張躍輝

(1.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105;2.中國工商銀行湖南省分行，湖南長沙411105)

從美國次貸危機看我國金融監(jiān)管法律制度的完善

曹艷芝1，張躍輝2

(1.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105;2.中國工商銀行湖南省分行，湖南長沙411105)

美國次貸危機引發(fā)了全球性的金融危機，顯示了金融監(jiān)管的重要性。為防范金融危機，減少其對經(jīng)濟的沖擊，必須進一步加強金融監(jiān)管，建立健全完善的、系統(tǒng)的、可操作性的，金融監(jiān)管法律制度。

次貸危機;金融危機;金融監(jiān)管

1 金融監(jiān)管的概念和監(jiān)管方式

金融監(jiān)管是指對金融業(yè)的監(jiān)督和管理，包括金融監(jiān)督和金融管理兩方面。金融監(jiān)督是指金融主管當(dāng)局通過對金融機構(gòu)全面的、經(jīng)常性的檢查以促使其依法穩(wěn)健經(jīng)營，安全可靠和健康發(fā)展。金融管理指國家根據(jù)有關(guān)法律，授權(quán)有關(guān)部門制定和頒布有關(guān)金融業(yè)的組織機構(gòu)和業(yè)務(wù)活動的特殊規(guī)定和條例，使金融業(yè)務(wù)活動納入正軌，建立一個安全和健全的金融體系，為金融客戶公正、有效地提供服務(wù)，通過各種制度安排來控制、防范金融活動中的風(fēng)險，維持金融活動的良好秩序，保護所有市場主體的合法權(quán)益。世界各國金融監(jiān)管方式主要有機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管兩種方式:

1.1 機構(gòu)監(jiān)管

將金融機構(gòu)類型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù)，即同一類型金融機構(gòu)均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管:如對銀行的監(jiān)管由銀行監(jiān)管者負(fù)責(zé)，對保險公司的監(jiān)管由保險監(jiān)管者負(fù)責(zé)，對證券公司的監(jiān)管由證券監(jiān)管者負(fù)責(zé)。這是傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式，也是目前我國金融監(jiān)管的主要方式。

隨著金融業(yè)務(wù)多元化，尤其是金融集團的出現(xiàn)，機構(gòu)監(jiān)管方式逐漸不適應(yīng)金融發(fā)展的需要。最突出的表現(xiàn)就是，銀行、保險公司、證券公司等往往提供功能相似的金融業(yè)務(wù)，而這些業(yè)務(wù)卻受到不同監(jiān)管機構(gòu)按照不同標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)管，不利于金融監(jiān)管，也不利于公平競爭。

1.2 功能監(jiān)管

指依據(jù)金融機構(gòu)的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)而設(shè)計的監(jiān)管，從針對特定類型金融機構(gòu)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍μ囟ń鹑跇I(yè)務(wù)的監(jiān)管，對“邊界性”金融業(yè)務(wù)也明確監(jiān)管主體，同時加強不同監(jiān)管主體間合作的監(jiān)管制度［1］。功能性金融監(jiān)管能夠?qū)崿F(xiàn)對跨金融產(chǎn)品、跨金融機構(gòu)、跨金融市場的協(xié)調(diào)，可以對各類金融機構(gòu)的同類型的業(yè)務(wù)進行統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，可以減少監(jiān)管的盲區(qū)。在適應(yīng)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)多元化、強化業(yè)務(wù)監(jiān)管方面，功能監(jiān)管優(yōu)勢明顯。

2 美國次貸危機的發(fā)生突顯金融監(jiān)管的重要性

次級貸款是美國貸款機構(gòu)向收入不高和信用程度低的借款人提供住房按揭貸款。次貸危機是指美國金融機構(gòu)發(fā)放次級貸款后，由于貸款利率上升，還貸壓力加大，借款人(購房者)無法償還貸款本息，從而導(dǎo)致與次級貸款相關(guān)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品價格暴跌，機構(gòu)投資者損失慘重，金融市場流動性不足，進而導(dǎo)致一些金融機構(gòu)破產(chǎn)倒閉，摧毀了金融市場和公眾的信心，并進一步蔓延和擴散到其他金融機構(gòu)和金融市場，引發(fā)金融危機。

2.1 次貸危機的發(fā)生

2007年4月2日美國新世紀(jì)金融中心申請破產(chǎn)保護，標(biāo)志著次貸危機拉開帷幕。隨后美國數(shù)家對沖基金因投資于次級貸款相關(guān)的抵押債券而遭受慘重?fù)p失，多家次級抵押貸款公司停業(yè)或倒閉，同年8月美國住房貸款公司申請破產(chǎn)保護。進入2008年后，次貸危機引發(fā)的問題在美國國內(nèi)不斷加劇:3月份，第五大投行貝爾斯登被摩根大通收購;9月份，美國房利美和房地美被美國政府接管，美國第四大投資銀行雷曼兄弟申請破產(chǎn)保護，第三大投行美林被美國銀行收購，美國第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利轉(zhuǎn)型為銀行控股公司，美國前五大投行已“全軍覆沒”，美國國際集團(AIG)告急，美國最大儲蓄銀行華盛頓互惠銀行被美國聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)接管，美聯(lián)銀行被花旗銀行收購。

2007年7月下旬，次貸危機開始向歐洲和其他地區(qū)的金融市場蔓延。2008年10月日本大和生命保險公司申請破產(chǎn)，歐洲部分金融機構(gòu)也相繼出現(xiàn)問題，甚至部分國家如冰島等更出現(xiàn)了國家危機。美國次貸危機進而演變?yōu)槿蛐越鹑谖C。

2.2 金融監(jiān)管缺失是次貸危機發(fā)生的根源

美國政府監(jiān)管不夠、美國金融監(jiān)管制度存在重大缺陷是導(dǎo)致美國次貸危機爆發(fā)的根源。美國總統(tǒng)奧巴馬指出:監(jiān)管失誤和過度的冒險活動是導(dǎo)致陷入經(jīng)濟衰退的一部分原因。在危機前，美國盲目信奉市場主義，對過度泛濫的金融衍生品沒有監(jiān)管。主要表現(xiàn)在三個方面:一是新金融衍生品可以自由方便進入市場。新的金融衍生品沒有監(jiān)管，也不需要論證，只要有客戶購買，通過柜臺交易就可以進入市場。金融機構(gòu)不停地創(chuàng)造出各種各樣的復(fù)雜產(chǎn)品，美國金融市場上充斥著各種違背基本市場經(jīng)濟規(guī)律的、不透明的證券化產(chǎn)品和金融衍生品。二是評級機構(gòu)不負(fù)責(zé)任。評級機構(gòu)將很多高風(fēng)險金融衍生品冠以高級別評級標(biāo)簽，使大量高風(fēng)險衍生金融產(chǎn)品可以輕易地在市場交易和流轉(zhuǎn)。評級機構(gòu)背離基本信用基礎(chǔ)的評級行為，對次貸危機起到了推波助瀾的作用。三是信息披露不充分，透明度不高。投資機構(gòu)把住房抵押貸款打包證券化，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造出大量金融衍生品，把風(fēng)險轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行、投資銀行和資本市場，進而轉(zhuǎn)移給社會公眾和世界各國。在分散轉(zhuǎn)移風(fēng)險的過程中，金融機構(gòu)沒有把相關(guān)風(fēng)險信息披露給投資者，資產(chǎn)證券化過程中的嚴(yán)重信息不對稱導(dǎo)致金融市場失靈。在百年金融發(fā)展史中，除本次全球金融危機外，還發(fā)生了多次金融危機充分說明，金融市場、金融機構(gòu)需要有效的金融監(jiān)管。危機爆發(fā)后，各國采取多種不同措施，而金融監(jiān)管立法是應(yīng)對金融危機最有效也是最主要的措施。

3 積極應(yīng)對金融危機，完善我國金融監(jiān)管法律制度

3.1 制定統(tǒng)一金融監(jiān)管法針對混業(yè)經(jīng)營是當(dāng)前的國際潮流

我國很多銀行也開始向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展，開始投資設(shè)立、并購信托公司、基金公司、投資公司以及其他的非銀行類金融機構(gòu)，我國金融混業(yè)經(jīng)營態(tài)勢日趨明顯，銀行、信托、證券和保險業(yè)務(wù)的趨同性和替代性的不斷加強，應(yīng)本著“監(jiān)管先行”的原則，以立法的形式確立我國統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)的法律地位。為保證金融監(jiān)管本身能夠嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的程序?qū)嵭?，大量減少部門規(guī)章，杜絕重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管真空，提高監(jiān)管效率，我國有必要制定一部統(tǒng)一的金融監(jiān)管法，就金融監(jiān)管的基本原則、宗旨、目標(biāo)、金融監(jiān)管體制、金融監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)、金融監(jiān)管的主要內(nèi)容、金融消費者利益保護、危機啟動特別處理機制、金融信息披露和金融監(jiān)管法律責(zé)任作出明確規(guī)定。明確我國金融監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和其他金融服務(wù)機構(gòu)，其下設(shè)的銀監(jiān)部、證監(jiān)部、保監(jiān)部和綜合監(jiān)管部分別監(jiān)管銀行、保險、證券業(yè)務(wù)和綜合交叉業(yè)務(wù)。主要目標(biāo)是確保整個金融機構(gòu)的正常運行，保證銀行、金融服務(wù)機構(gòu)和保險企業(yè)的清償能力，保護廣大客戶和投資者的利益。

3.2 強化金融機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控機制

金融機構(gòu)內(nèi)部控制和金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的有機結(jié)合，是金融機構(gòu)安全、穩(wěn)健運行的重要保證。內(nèi)控機制失效導(dǎo)致危機的案例不勝枚舉。如1995年巴林銀行由于交易員超過授權(quán)額度，蓄意隱匿交易，造成虧損10億美元，導(dǎo)致巴林銀行因資不抵債而被迫破產(chǎn)。再如美國金融危機中，五大投行在公司治理、薪酬激勵和風(fēng)險管理方面均存在問題:在公司治理中，內(nèi)部缺乏問責(zé)機制;在薪酬激勵方面，與短期利潤掛鉤，激勵有余，約束不夠;在風(fēng)險管理方面，對資產(chǎn)負(fù)債表增長和表外業(yè)務(wù)風(fēng)險控制不力。為有效地控制風(fēng)險，應(yīng)按照有效性、審慎性、全面性、及時性及獨立性原則，強化我國金融機構(gòu)內(nèi)部控制機制。這些內(nèi)部控制制度包括:科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)組織制度［2］;嚴(yán)格的授權(quán)制度，各級金融機構(gòu)必須經(jīng)過書面授權(quán)才能經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)，未經(jīng)授權(quán)不能越權(quán)辦理;分工控制制度，確保授權(quán)授信的科學(xué)有效性，建立對風(fēng)險的全面控制;會計控制制度;內(nèi)部檢查與稽核制度;資本金制度，提高金融資產(chǎn)質(zhì)量、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu);金融計算機系統(tǒng)風(fēng)險控制制度等。

3.3 健全金融創(chuàng)新監(jiān)管制度

金融創(chuàng)新是指金融機構(gòu)為了追求最大的經(jīng)濟利益對金融工具、融資手段、金融市場、金融機構(gòu)組織形式及金融機構(gòu)運作的管理方式等方面的創(chuàng)新。通過金融創(chuàng)新，可大幅度增加金融機構(gòu)的資產(chǎn)和盈利率，增強金融機構(gòu)的競爭能力，發(fā)展空間不斷擴大，促進金融市場自由化和金融混業(yè)經(jīng)營，推動區(qū)域貨幣一體化。同時金融創(chuàng)新可削弱貨幣政策的運營效應(yīng)，降低金融體系的穩(wěn)定性，降低金融監(jiān)管的有效性，增加發(fā)生金融危機的概率，使金融風(fēng)險加大，因而需要有更強有力的金融監(jiān)管加以防范。現(xiàn)階段，我國金融創(chuàng)新層出不窮，推出了各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品，金融衍生品是主要金融創(chuàng)新產(chǎn)品之一，常見的金融衍生品有遠(yuǎn)期合約、期貨、期權(quán)等，其中期貨又可分為商品期貨和金融期貨，后者主要包括貨幣期貨、利率期貨和指數(shù)期貨。各類金融衍生品由于缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)，各監(jiān)管部門在這一領(lǐng)域基本上是按照機構(gòu)監(jiān)管的原則各自為政，在投資金額起點、期限設(shè)置、能否保本、能否有固定收益、能否轉(zhuǎn)讓流通以及能否跨地區(qū)分支機構(gòu)經(jīng)營等基本問題上各執(zhí)一詞，既不利于相關(guān)業(yè)務(wù)的順利開展，更不利于有效監(jiān)管和投資者保護。為解決問題，需要改變監(jiān)管方法，金融創(chuàng)新監(jiān)管法律必須與我國金融創(chuàng)新發(fā)展的實際情況相適應(yīng)，從全局考慮我國貨幣市場、外匯市場、證券市場等進入基礎(chǔ)市場的發(fā)育程度，以及金融監(jiān)管能力和水平的發(fā)展階段，采取可以提高監(jiān)管質(zhì)量和效率的統(tǒng)一監(jiān)管模式，更能發(fā)揮有效監(jiān)控金融系統(tǒng)風(fēng)險的作用［3］。

3.4 建立存款保險制度

存款保險制度是一種金融保障制度，是指成立專門的存款保險機構(gòu)，由各類存款性金融機構(gòu)作為投保人按一定存款比例繳納保險費，當(dāng)成員機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構(gòu)提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。存款保險制度與金融部門的監(jiān)管以及中央銀行的最后貸款人功能共同構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大基本要素［4］。

目前，國際上有100多個國家和地區(qū)建立了存款保險制度［5］。我國香港2006年9月25日正式實行存款保險制度，規(guī)定除特殊豁免外，所有銀行都要無條件參加存款保障計劃。如果銀行倒閉，每位存戶將可得到最多10萬港幣的補償。2008年10月14日，為穩(wěn)定民眾情緒、提振市場信心，香港政府宣布推出新的存款保險措施——為銀行提供全額存款保障計劃。在新措施下，香港存款保障委員會從政府的外匯基金取得備用信貸，向全部香港可接受存款機構(gòu)的港元及外幣存款提供100%擔(dān)保。

為保證存款保險制度的公平性和合理性，避免道德風(fēng)險，存款保險應(yīng)覆蓋我國所有的存款類金融機構(gòu)，包括在境內(nèi)依法設(shè)立的具有法人資格的商業(yè)銀行、合作銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行等。我國存款保險制度應(yīng)包括強制性存款保險、存款保險基金、限額賠付、風(fēng)險差別費率等內(nèi)容。根據(jù)國際經(jīng)驗以及我國實際，我國存款保險體制應(yīng)該建立在存款保險基金基礎(chǔ)之上，并盡可能采取風(fēng)險評價為基礎(chǔ)的保費繳納征收方式。

3.5 加強國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，完善國際金融監(jiān)管體系

金融自由化和金融全球化，國際金融形勢日益復(fù)雜，金融風(fēng)險在不同金融機構(gòu)之間的傳遞在增強，金融體系的脆弱度在增大。金融危機一旦發(fā)生，其對經(jīng)濟體的破壞作用越來越大，越來越強。在經(jīng)濟、金融全球化的背景下，一個國家所面臨的很多風(fēng)險很可能來自這個國家之外，過去20年反復(fù)發(fā)生的危機證明，單靠一國的有效監(jiān)管是無法阻止危機發(fā)生的。金融市場全球化、資金全球流動和金融機構(gòu)跨國經(jīng)營，客觀要求監(jiān)管國際化，建立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。各國間缺乏有效的監(jiān)管合作和信息共享被認(rèn)為是本次全球金融危機爆發(fā)的原因之一。目前國際金融監(jiān)管與協(xié)調(diào)體系中的機構(gòu)，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行、金融穩(wěn)定論壇等。其中，國際貨幣基金組織一直被認(rèn)為是風(fēng)險防范與危機救助的主力軍。

為應(yīng)對國際金融危機，一是要加強與跨國金融機構(gòu)的母國監(jiān)管當(dāng)局及時進行信息溝通，按巴塞爾新資本協(xié)議要求對金融機構(gòu)實施全方位監(jiān)管。巴塞爾委員會成立30多年來制定的一系列原則和協(xié)議，已初步形成了一套比較完整的巴塞爾金融監(jiān)管體制。特別是2004年頒布的巴塞爾新資本協(xié)議對市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險和“其他”風(fēng)險進行描述。新資本協(xié)議由三大支柱組成:最低資本要求，必須滿足資本充足率要求，監(jiān)管當(dāng)局對資本充足率的監(jiān)督檢查，必須滿足信息披露要求;二是針對流進與流出我國金融市場的國際資本，建立相關(guān)的動態(tài)跟蹤數(shù)據(jù)，與相關(guān)國家實現(xiàn)數(shù)據(jù)互換，使資本流動特別是短期資本的流動置于國際監(jiān)管之下，為政府間多邊監(jiān)管合作及救助提供依據(jù);三是鑒于現(xiàn)有國際金融機構(gòu)(國際貨幣基金組織和世界銀行)跟不上金融全球化發(fā)展的步伐，我國應(yīng)同有關(guān)國家一起在平等互利的基礎(chǔ)上積極參與新的監(jiān)管規(guī)則的制定，促進國際貨幣基金組織和世界銀行職能的轉(zhuǎn)換，以期建立符合我國利益的國際金融新秩序。

［1］曾筱清.金融全球化與金融監(jiān)管立法研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005:139.

［2］黎四奇.金融企業(yè)集團法律監(jiān)管研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2005:247.

［3］葛敏.席月民.我國金融衍生品市場統(tǒng)一監(jiān)管模式選擇［J］.法學(xué)雜志，2005(2).

［4］李妍.宏觀審慎監(jiān)管與金融穩(wěn)定［J］.金融研究，2009(8):57.

Thinking about Perfect of Legal System on Financial Supervision in China From American Subprime Mortgage Crisis

CAO Yan-zhi1，ZHANG Yue-hui2
(1.Law School，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China;2.Hunan Province Branch，Industrial and Commercial Bank of China，Changsha 41000，China)

U.S.subprime mortgage crisis have triggered a global financial crisis，which shows the importance of financial supervision.To prevent financial crises and reduce their impact on the economy，we must strengthen financial supervision further，establish a perfect，systematic and operational legal system on financial supervision.

subprime mortgage crisis;financial crisis;financial supervision

(責(zé)任編校:文君)

D922.28

A

1673－0712(2011)02－0005－03

2010－06－08.

曹艷芝(1957—)，女，湖南韶山人，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向:民商法;張躍輝(1969—)，男，湖南益陽人，中國工商銀行湖南省分行授信審批部湘潭分部副主任，碩士，研究方向:金融法。