趙 晗

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連116023)

咨詢式政府體制：政府有效回應(yīng)的制度基礎(chǔ)
——以香港特區(qū)政府為例

趙 晗

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連116023)

為了保證香港經(jīng)濟(jì)和社會(huì)更好的發(fā)展，提高治理效果，香港特區(qū)政府在原有的管理基礎(chǔ)上，順應(yīng)行政民主化的潮流，結(jié)合香港民主政治的發(fā)展，不斷進(jìn)行行政民主化的改革和創(chuàng)新，并推出了有效回應(yīng)政策。而政府有效回應(yīng)社會(huì)公眾也已成為香港政府的基本價(jià)值追求，香港的高效管理和有效治理正是建立在這種有效回應(yīng)的咨詢型政府體制上的。這一制度對(duì)中國政府正在進(jìn)行的服務(wù)型政府建設(shè)具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

咨詢體制;民意表達(dá);有效回應(yīng);行政民主化;服務(wù)型政府

過去幾年，香港特別行政區(qū)政府推出了多項(xiàng)重要政策，但仍然面對(duì)不少挑戰(zhàn)。特區(qū)政府在深入研究的基礎(chǔ)上，以香港整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為依歸，制定政策，以回應(yīng)市民需求。

香港特區(qū)政府在制定重大決策之前要進(jìn)行相關(guān)的咨詢，尤其對(duì)于涉及香港任何一級(jí)政府、任何一個(gè)部門的相關(guān)管理事項(xiàng)的決策都要向社會(huì)公眾進(jìn)行咨詢，而正是這種獨(dú)特的咨詢體制，成為香港政府有效治理的制度基礎(chǔ)。

一、香港咨詢體制的源起和發(fā)展

香港咨詢式政府體制是指政府在作出重要決定之前，要征求各方面直至公眾的意見，具體來說，就是香港特區(qū)政府的重大決策都要經(jīng)過咨詢環(huán)節(jié)。一般情況是香港特區(qū)政府在某一項(xiàng)政策計(jì)劃經(jīng)過初步商議后，便向有關(guān)區(qū)議會(huì)、政府部門、咨詢委員會(huì)、商會(huì)、社會(huì)福利等機(jī)構(gòu)及公眾征詢意見。然后，再由行政局根據(jù)征詢的意見對(duì)計(jì)劃進(jìn)行增刪和調(diào)整，并呈交立法會(huì)，立法會(huì)并不將其立即投入討論和表決程序，而是要進(jìn)行再咨詢，同時(shí)其非官守議員會(huì)接見有關(guān)方面的代表，聽取意見，并與相關(guān)官守議員討論，最后才確定為議案進(jìn)行討論。

香港的咨詢式政府體制始建于港英政府管理時(shí)期。香港回歸之前，港英政府是秉承英國政府的意志對(duì)香港實(shí)施管治的。在港英政府對(duì)香港實(shí)施管治早期，比較重視全面貫徹英國政府的政策，沒有真正的政治民主可言。但在第二次世界大戰(zhàn)之后，尤其是20世紀(jì)五六十年代，香港經(jīng)濟(jì)起飛以后，隨著香港市民的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)的增強(qiáng)，港英政府開始越來越重視根據(jù)香政社會(huì)的發(fā)展而進(jìn)行有效的管治。而要使港府的政策適應(yīng)香港社會(huì)的要求，提高管治的效能，就必須反映香港社會(huì)的民間要求，為此，港英政府建立和推進(jìn)了決策咨詢體系的建設(shè)，逐漸形成了一套全面的決策咨詢制度［1］。

具體來講，港英政府在自己的政策形成過程中，建立了一套有效通過精英來征詢民意的機(jī)制，從而使政府決策能夠盡可能地反映民意，形成了所謂的“咨詢性民主”。因?yàn)檫@種咨詢不是臨時(shí)性的，而是一種制度性的安排，是港英政府運(yùn)作中的一個(gè)制度化環(huán)節(jié)，所以，港英政府被稱之為“咨詢政府”。為了保證咨詢的正常進(jìn)行，使之走向常規(guī)化，使政府能夠定期獲得民意信息并將其作為決策的基礎(chǔ)，港英政府中幾乎所有的部門都設(shè)立了咨詢組織。

香港回歸后，特區(qū)政府在原有的基礎(chǔ)上，繼續(xù)強(qiáng)化和完善了咨詢體制，具體體現(xiàn)為咨詢制度不僅在決策科學(xué)化方面發(fā)揮了日益重要的作用，而且在推進(jìn)行政民主化、公開化方面也扮演著重要角色。香港回歸之后咨詢的事務(wù)不僅僅限制在重大社會(huì)政策的制定上，在涉及所有香港市民利益的公共管理事務(wù)上，政府部門都要展開咨詢。如果說港英政府期間的咨詢更多地是吸納社會(huì)精英來參與公共政策的制定，以換取他們的政治支持，過于傾向于精英的利益而忽視了大眾的利益的話，那么香港回歸后，特區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者為了保證香港經(jīng)濟(jì)和社會(huì)更好的發(fā)展，提高治理效果，更加順應(yīng)行政民主化的潮流，不斷進(jìn)行行政民主化的改革和創(chuàng)新。咨詢體制除了社會(huì)精英的參與外，還要更多地傾聽來自普通民眾的意愿和訴求，以制定和推進(jìn)更有效的回應(yīng)政策，使政府贏得民眾的廣泛支持。

二、香港咨詢體制的架構(gòu)和運(yùn)作方式

香港咨詢體制的運(yùn)作載體是香港各級(jí)部門的咨詢委員會(huì)。所謂咨詢委員會(huì)是就具體政策的制定和實(shí)施向政府提供意見的組織，1962年香港各類咨詢組織共有67個(gè)，近40年來隨著香港社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大復(fù)雜，政府內(nèi)部的各種咨詢委員會(huì)也相應(yīng)地大幅增加，現(xiàn)已達(dá)到450個(gè)左右。這些形形色色的咨詢委員會(huì)，根據(jù)其建立的主觀動(dòng)因和目的，大致分為七個(gè)類別［2］：一是對(duì)于某些專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，政府必須聽取有關(guān)專家的意見才能實(shí)行有效管理而設(shè)立的咨詢委員會(huì)。如文物咨詢委員會(huì)、保護(hù)稀有動(dòng)植物咨詢委員會(huì)、外匯基金咨詢委員會(huì)等。二是對(duì)于某些有爭(zhēng)議的敏感性問題，政府必須采取決策但又避免正面承擔(dān)政治責(zé)任而設(shè)立的咨詢委員會(huì)。如公務(wù)員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會(huì)、補(bǔ)助學(xué)校公積金管理委員會(huì)、中文課本委員會(huì)等。三是對(duì)于某些代行行政機(jī)構(gòu)有關(guān)職能的組織或志愿團(tuán)體，政府必須給予其一定決策性發(fā)言權(quán)而成立的咨詢委員會(huì)。如社會(huì)福利咨詢委員會(huì)、教育咨詢委員會(huì)等。四是某些政府部門相對(duì)應(yīng)的范圍領(lǐng)域，政府為了搜集和了解民意作為決策的基礎(chǔ)而成立的咨詢委員會(huì)。如環(huán)境污染問題委員會(huì)。五是與市民生活息息相關(guān)并容易產(chǎn)生不滿的問題，政府為了安慰市民，讓市民有談?wù)?、申訴和發(fā)泄怨怒的渠道而成立的咨詢委員會(huì)。如消費(fèi)者委員會(huì)、法律援助委員會(huì)、投訴事宜監(jiān)察委員會(huì)等。六是政府為了讓其負(fù)責(zé)執(zhí)行某種事務(wù)或?yàn)樘幚砟骋惶貏e問題而設(shè)立的委員會(huì)。如禁毒常務(wù)委員會(huì)、華人永遠(yuǎn)墳場(chǎng)管理委員會(huì)等。七是當(dāng)政府遇到必須馬上表示關(guān)注但又不能立即予以解決的問題時(shí)，為了向公眾表明政府對(duì)這些問題是關(guān)心的而設(shè)立的委員會(huì)。

咨詢委員會(huì)成員中，既有社會(huì)人士，也有政府官員。目前，約有5 500名社會(huì)人士獲得委任，這些委員的工作是義務(wù)性質(zhì)，一般不納入政府建制，任期為2年。這些社會(huì)人士來自香港的各個(gè)階層、各個(gè)不同行業(yè)，有廣泛的代表性，既可增強(qiáng)市民對(duì)公共事務(wù)的參與，又發(fā)揮著共識(shí)作用。

從咨詢機(jī)構(gòu)的組織性質(zhì)來看，香港除了眾多的官方咨詢委員會(huì)，還有大量的非官方咨詢機(jī)構(gòu)。近年來，由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化程度提高，香港官方和非官方的咨詢機(jī)構(gòu)開始進(jìn)行密切合作，形成了龐大的、遍及各行各業(yè)的咨詢網(wǎng)絡(luò)，為香港政府和市民提供咨詢服務(wù)。

從咨詢委員會(huì)的運(yùn)作過程來看，存在兩種不同的機(jī)制：一是范圍較小的咨詢委員會(huì)，它主要是針對(duì)專業(yè)化較強(qiáng)的業(yè)務(wù)向?qū)＜液蛯I(yè)人士進(jìn)行咨詢，體現(xiàn)的是一種決策民主化、科學(xué)化的制度安排;二是面向全體市民的公開咨詢，體現(xiàn)的是一種典型的行政民主化和行政公開化的制度安排。香港回歸以后，特區(qū)政府各咨詢委員會(huì)還采取了許多新措施來增強(qiáng)咨詢的有效性，包括政府咨詢委員會(huì)會(huì)議后發(fā)放新聞稿、召開新聞發(fā)布會(huì)，甚至開放會(huì)議讓民眾參與、監(jiān)督。此外，香港政府大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，把各咨詢委員會(huì)成員的名單存入互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)，以方便市民查閱，使普通市民能夠更深入地認(rèn)識(shí)他們所參與的政務(wù)工作，以加強(qiáng)運(yùn)作的透明度。市民可以通過互聯(lián)網(wǎng)和其他媒體方便地獲取政府的咨詢文件，市民的意見和訴求也可通過多種途徑反饋給政府各部門。政府在收集、分析、整合各階層意見之后，正式提出政策或改革方案，交由立法會(huì)批準(zhǔn)后，在《政府憲報(bào)》、《政府法例》和各種大眾媒體上刊出。

總之，香港咨詢體制的運(yùn)作體現(xiàn)為下述特征：價(jià)值取向的民主化，運(yùn)行制度的法制化、常規(guī)化，運(yùn)作過程的公開化、務(wù)實(shí)化，咨詢結(jié)果的真實(shí)化，載體渠道的多樣化，咨詢的主動(dòng)化。

三、香港咨詢體制的作用和意義

咨詢民意是政府有效回應(yīng)社會(huì)需要，制定合理政策，更好地推行社會(huì)治理的基礎(chǔ)。具體來看，咨詢式體制的作用和意義反映在以下幾個(gè)方面：

第一，建立共識(shí)，提高政府治理的合法性基礎(chǔ)。“共識(shí)”一詞來自英語的consensus，解釋為一致同意多數(shù)人的意見或輿論?？梢哉f，建立咨詢式政府是香港特區(qū)政府對(duì)“共治”的實(shí)際應(yīng)用。“共治”是指共同的而非單方面的治理，是使政府的許多決策建立在符合民主規(guī)范的基礎(chǔ)之上，提高了決策的科學(xué)性、正確性和有效性。

香港咨詢式政府體制的建立是香港特區(qū)政府從香港的歷史條件和實(shí)際情況出發(fā)，為香港尋找和設(shè)計(jì)的一種“共識(shí)政治”的管理模式。這樣一種制度化的政府決策機(jī)制不僅提高了香港特區(qū)政府政策合理化的水平，也提升了管治的效能，而且從一個(gè)特定的角度為香港特區(qū)政府構(gòu)建了一定的民意基礎(chǔ)，獲得了香港市民的認(rèn)可和支持。

第二，提高了政府管理的公開性和透明性，有利于樹立開明政府的形象。這種咨詢制度集中了香港各方面的專業(yè)人才和代表，在一定程度上滿足了一批專業(yè)人士參政議政的要求，也使各階層的社會(huì)力量有發(fā)表自己言論和爭(zhēng)取自己利益的機(jī)會(huì)和可能，便于政府與民眾的溝通交流，使政府與民眾比較容易在某些問題上達(dá)成共識(shí)，使政府的管理獲得更多的群眾支持。

第三，提高了政府管理的科學(xué)性和前瞻性。通過咨詢制度，政府可以較多地了解社會(huì)反應(yīng)，聽取專家及有關(guān)利益團(tuán)體的意見，使政府能夠迅速得到最合理的意見和前瞻性的研究，以作為政府決策的基礎(chǔ)，便于制定社會(huì)能夠接受的政策。

第四，提高政府管理的協(xié)調(diào)性和有效性。由于政府可以安排多個(gè)有關(guān)部門的官員在同一咨詢機(jī)構(gòu)共同議事，因此可以對(duì)一些涉及多個(gè)行政部門的事務(wù)起橫向協(xié)調(diào)的作用。同時(shí)，這些咨詢機(jī)構(gòu)可以使政府對(duì)社會(huì)的意向有更敏銳的反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)各種社會(huì)矛盾、問題，幫助政府及時(shí)制定或修改相關(guān)的法律政策，及時(shí)協(xié)調(diào)各方面的利益，以適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的新發(fā)展、新要求，使政府提前化解許多潛在的沖突，達(dá)到政治安定和社會(huì)穩(wěn)定。

第五，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。為了更好地服務(wù)市民，特區(qū)政府在回歸后繼續(xù)推進(jìn)公共部門的改革，特別是強(qiáng)化咨詢制度作為更好服務(wù)的基礎(chǔ)，提出了政府管理工作和公務(wù)員行為的準(zhǔn)則：量入為出、有效管理、培養(yǎng)服務(wù)精神、向市民交代(回應(yīng))。香港公共部門改革的宗旨、政府行政管理的準(zhǔn)則和行政長(zhǎng)官的施政理念不僅體現(xiàn)了服務(wù)市民、以市民為本的精神，而且最后歸結(jié)到“向市民交代(回應(yīng))”的高度［3］。根據(jù)民意進(jìn)行治理是現(xiàn)代政府獲得合法性的前提，政府的有效回應(yīng)建立在充分咨詢的基礎(chǔ)上，即民眾的意見表達(dá)和訴求是政府回應(yīng)的邏輯起點(diǎn)和核心環(huán)節(jié)，以民意為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政治和公共治理必然要求政府對(duì)公眾的需求和提出的問題作出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)。香港特區(qū)政府把咨詢體制不僅視為向市民提供更好服務(wù)的手段，而且視為向市民作出更好回應(yīng)的落腳點(diǎn)和歸宿。

目前，中國以服務(wù)型政府作為公共管理改革的目標(biāo)，而如何提供良好的服務(wù)，需要有效的制度支撐，其中充分的民意表達(dá)機(jī)制和建立在其基礎(chǔ)上的有效政府回應(yīng)是服務(wù)型政府的應(yīng)有內(nèi)涵。因此，重塑民意表達(dá)機(jī)制、增強(qiáng)政府回應(yīng)能力、增進(jìn)政府治理效果，香港的咨詢式體制或許能為我們提供一些有益的啟示，即以公眾的需求和意見為中心來制定公共服務(wù)政策，提供服務(wù)方式，并對(duì)公眾提出的意見和問題作出負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。

［1］周平．香港政治發(fā)展：1980—2004［M］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006：47．

［2］劉曼容．港英政治制度與香港社會(huì)變遷［M］．廣州：廣東人民出版社，2009：254．

［3］汪永成．雙重轉(zhuǎn)型：九七以來香港的行政改革與發(fā)展［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：296．

D676．58

A

1007-4937(2011)05-0038-03

2011-07-06

趙晗(1973-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，講師，博士研究生，從事公共管理和中國政府與政治研究。

〔責(zé)任編輯：王雅莉〕