孔 穎

(黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院法律系，哈爾濱150025)

權(quán)力視野下的政府權(quán)威構(gòu)建

孔 穎

(黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院法律系，哈爾濱150025)

政府權(quán)威的樹立與維護(hù)無疑是政府執(zhí)法的關(guān)鍵與保障。權(quán)威總是與權(quán)力相關(guān)聯(lián)，權(quán)力是政府權(quán)威生成的重要基礎(chǔ)，政府的權(quán)力來源于法律的授予。但權(quán)力并不等于權(quán)威，因?yàn)闄?quán)力具有明顯的強(qiáng)制性，而權(quán)威則是在管理對(duì)象主動(dòng)認(rèn)同的前提下執(zhí)行政府的意志。因此，政府權(quán)威的構(gòu)建一方面應(yīng)通過法律形式賦予政府必要的管理權(quán)限和強(qiáng)制力;另一方面為了防止權(quán)力異化也必須對(duì)其進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督，使其嚴(yán)格在法律的框架下合理運(yùn)行。授權(quán)與控權(quán)是政府權(quán)威構(gòu)建的基礎(chǔ)和保障。

政府權(quán)威;授權(quán);控權(quán);權(quán)力

當(dāng)今的中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了全面而深刻的變革，各種利益紛爭(zhēng)和社會(huì)矛盾日益突出，因此，加強(qiáng)社會(huì)管理成為我們面臨的重大任務(wù)。政府作為社會(huì)管理的主體之一，其執(zhí)法狀況的好壞直接關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局、關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)與實(shí)現(xiàn)，而政府權(quán)威的樹立與維護(hù)無疑是政府執(zhí)法的關(guān)鍵與保障。暴力抗法事件的頻繁發(fā)生、公眾對(duì)政府信任度的降低、政府權(quán)威的弱化等問題都直接影響著政府職能發(fā)揮的效果和社會(huì)的穩(wěn)定。鑒于此，針對(duì)政府權(quán)威流失的現(xiàn)象，選擇一條構(gòu)建政府權(quán)威的合理路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、授權(quán)：政府權(quán)威構(gòu)建的基礎(chǔ)

權(quán)力是權(quán)威生成的基礎(chǔ)，政府的權(quán)力來源于法律的授予。但由于權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵害無處不在，中國(guó)的學(xué)者們對(duì)權(quán)力的設(shè)防心理普遍存在，他們多從西方學(xué)者的論著中總結(jié)權(quán)力行使的危險(xiǎn)并吸收對(duì)抗權(quán)力的理論和經(jīng)驗(yàn)，習(xí)慣于從控權(quán)的角度考量權(quán)威的構(gòu)建，而忽視和弱化了權(quán)力本身的價(jià)值。法治的根本目的是對(duì)權(quán)力的限制，但這種限制也應(yīng)有一個(gè)必要的、合理的限度。法治基于政府的社會(huì)政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及政府自身的有效運(yùn)作，也應(yīng)維護(hù)執(zhí)政者的有效權(quán)力。憲政和法律賦予政府以某種職責(zé)，就必須同時(shí)使之具有相當(dāng)?shù)臋?quán)力資源。其實(shí)就權(quán)力被濫用本身而言，與權(quán)力配置的不合理有很大的關(guān)系。如何使政府享有必要且正當(dāng)?shù)臋?quán)力資源是權(quán)威構(gòu)建首先應(yīng)該考慮的問題。

1．權(quán)力配置應(yīng)以實(shí)現(xiàn)政府設(shè)置的目的為標(biāo)準(zhǔn)，而不是一味地強(qiáng)調(diào)控權(quán)。由于商品交換對(duì)于自由的本能要求，西方國(guó)家在自由主義時(shí)期法治理論的核心理念是政府權(quán)力應(yīng)盡可能少地干預(yù)和介入公民權(quán)利，只要政府不干預(yù)，權(quán)利就能夠?qū)崿F(xiàn)。但在今天，社會(huì)現(xiàn)代化使得國(guó)家職能日益擴(kuò)大范圍、增強(qiáng)力度。而福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)大，使得政府不僅負(fù)有保障公民權(quán)利不受侵犯的責(zé)任，還負(fù)有維持法律秩序、保障人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件的責(zé)任?！皺?quán)利本位”觀念已從原來的“自由權(quán)本位”發(fā)展為“福利權(quán)本位”。所以，我們有必要認(rèn)識(shí)到不受干涉的權(quán)利范圍已經(jīng)越來越縮小，不受政府介入的權(quán)利也已經(jīng)十分有限［1］64。要想發(fā)揮政府的最大潛能與存在價(jià)值，必須賦予其有限的權(quán)力。而不能因?yàn)椤皺?quán)力可能被濫用”而一味地制約限制權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)生活中，很多福利問題、安全保障問題、社會(huì)秩序維護(hù)問題都需要政府權(quán)力的有效干預(yù)，我們比任何時(shí)候都更需要政府對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾予以調(diào)整。因此，權(quán)力配置應(yīng)以能夠?qū)崿F(xiàn)政府設(shè)置的目的為標(biāo)準(zhǔn)，而不是一味地強(qiáng)調(diào)控權(quán)，政府為適應(yīng)新形勢(shì)履行新職能所需要的權(quán)力應(yīng)當(dāng)被完整地授予。

這種擴(kuò)權(quán)僅限于政府職權(quán)行使所必要的邊界，對(duì)此應(yīng)注意兩個(gè)問題：一是這種擴(kuò)權(quán)與學(xué)者們所探討的行政權(quán)向立法權(quán)、司法權(quán)滲透所形成的“一權(quán)獨(dú)大”是不同的。權(quán)力的授予必須理順行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的科學(xué)配置。事實(shí)上，行政權(quán)中所包含的立法權(quán)限和具有司法性質(zhì)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)復(fù)歸于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)［2］。二是單就行政權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的擴(kuò)張而言，權(quán)力的配置應(yīng)尊重管理對(duì)象的理性與自由選擇。隨著社會(huì)意識(shí)的多元化，公民主體所希望的自由發(fā)展空間逐漸擴(kuò)大，使公民按照自己的意愿自由地發(fā)展、使其在自治的領(lǐng)域進(jìn)行自我調(diào)解，以便有效地減少權(quán)力干預(yù)下公民與政府的摩擦。

2．權(quán)力的合法運(yùn)行應(yīng)受到法律的有效保障，而不是過分地限制。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府在緊急情形下應(yīng)享有法律賦予的特別處置權(quán)。基于法無授權(quán)即禁止的理論，政府的權(quán)力邊界通過授權(quán)法進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，不允許政府享有法律規(guī)定之外的任何權(quán)力，否則便有侵犯民主與權(quán)利之嫌。但在社會(huì)生活日益復(fù)雜的今天，這種“無法律即無行政”的觀念已引起社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求與有限法資源的沖突，使執(zhí)法失去必要的靈活性與機(jī)動(dòng)性，特別是在面對(duì)突發(fā)緊急事件時(shí)，政府管理的不及時(shí)與力度不夠造成重大損失，使得公眾對(duì)政府能力產(chǎn)生質(zhì)疑，降低了政府的威信與權(quán)威。二是強(qiáng)制權(quán)力的合法實(shí)現(xiàn)亟待行政強(qiáng)制法的出臺(tái)。強(qiáng)制性是一切權(quán)力的根本屬性。任何權(quán)力，如果沒有強(qiáng)制力作為后盾都是徒有虛名。行政強(qiáng)制權(quán)的作用主要體現(xiàn)在它通過制止、預(yù)防違法等形式保障行政管理的順利進(jìn)行，并對(duì)政府部門依法作出的行政決定予以實(shí)現(xiàn)。在行政管理相對(duì)人自覺履行行政決定的情況下，無需考慮動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力，但如果執(zhí)法者缺少必要的強(qiáng)制手段，任何行政命令、決定甚至處罰都將成為一紙空文，行政秩序很可能隨著義務(wù)人意識(shí)的任意擺布而蕩然無存，行政執(zhí)法不具有任何權(quán)威，也就無法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的預(yù)期效果。但是，強(qiáng)制力本身所固有的侵害性和破壞性也要求其行使必須謹(jǐn)慎。因此，無論是從人權(quán)保障的角度還是從執(zhí)法的需要來看，都亟待出臺(tái)行政強(qiáng)制法。只有將政府的強(qiáng)制手段納入排除抵抗或妨礙之必要限度內(nèi)并按程序規(guī)則合法運(yùn)用，才能體現(xiàn)出政府強(qiáng)權(quán)的威懾力量，也才能得到被管理者的信服，從而使外在的權(quán)威表現(xiàn)形式內(nèi)化為自覺、自愿接受的內(nèi)在權(quán)威。三是執(zhí)法者應(yīng)享有獨(dú)立執(zhí)法不受非法干涉的權(quán)力。執(zhí)法公正是執(zhí)法的核心目標(biāo)之一，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正就必須確保執(zhí)法者在處理案件時(shí)只服從法律，不受任何機(jī)關(guān)和個(gè)人的非法干涉。

二、控權(quán)：政府權(quán)威構(gòu)建的保障

在任何一個(gè)法治社會(huì)里，都不可能容許一個(gè)無限膨脹而沒有任何約束的政府權(quán)力存在，否則，法治就將被顛覆，專制獨(dú)裁就將大行其道。誠(chéng)如洛克所言，“政府所有的權(quán)力，既然只有為社會(huì)幸福而存在，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使。這樣，一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障;另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在適當(dāng)范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑。”所以，在一面強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要應(yīng)在行使的領(lǐng)域、范圍內(nèi)得以擴(kuò)展的同時(shí)，社會(huì)也應(yīng)從多方面創(chuàng)造、發(fā)展和強(qiáng)化約束控制政府權(quán)力的手段和方法［3］222。西方學(xué)者在近代反抗封建專制統(tǒng)治中提出的建立民主共和國(guó)種種結(jié)構(gòu)方案中就設(shè)計(jì)了“均勢(shì)”的原則。這種均勢(shì)既包括權(quán)力制衡的因素也包括權(quán)利平等的因素。人們?cè)缫颜J(rèn)識(shí)到解決權(quán)力專斷和濫用，決不能單純地依靠國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部分權(quán)，民主權(quán)利的運(yùn)用也是一個(gè)重要的因素，甚至認(rèn)為國(guó)家權(quán)力的相互制衡均在受到來自權(quán)利的壓力后才能發(fā)揮作用，在權(quán)力制約權(quán)力與權(quán)利制約權(quán)力的兩種基本路徑中，“權(quán)利”機(jī)制更能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。這就需要用現(xiàn)代民主與法治精神對(duì)公民權(quán)加以塑造和重構(gòu)，以在政府執(zhí)法中產(chǎn)生約束作用。

1．保障公民行政參與權(quán)，監(jiān)督執(zhí)法權(quán)合法運(yùn)行。公民權(quán)利是建構(gòu)近代民主法治國(guó)家的基石，不承認(rèn)公民權(quán)利的基礎(chǔ)地位就不可能有民主憲政體制的產(chǎn)生。從現(xiàn)行憲法的規(guī)定看，應(yīng)當(dāng)說公民權(quán)利被賦予了崇高的地位。但無論是在思想觀念方面還是在法律現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，公民權(quán)都被置于行政權(quán)行使的客體和對(duì)象，這種狀況使得公民權(quán)與行政權(quán)處于一種嚴(yán)重的不平等地位［3］235。只有破除行政權(quán)居于主導(dǎo)、優(yōu)越地位的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念，承認(rèn)和賦予公民權(quán)與行政權(quán)對(duì)等的法律資格，提升公民行政法地位，才能真正使公民權(quán)與行政權(quán)形成對(duì)等。而提升公民行政法地位的主要方法就是擴(kuò)大公民對(duì)行政的參與管理。隨著公民法治意識(shí)的提高，公民參與行政管理過程的積極性提高，他們不再僅僅滿足于行政結(jié)果的公正，而是要通過參與過程成為對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督的重要外部力量。而公民如果無法有效參與行政管理過程，那么，不僅會(huì)增加公民的不滿情緒，而且會(huì)使政府失去獲得公共性服務(wù)的信息來源，減少政府獲得公信力的社會(huì)資本。

第一，政府信息公開是公民參與行政過程的前提。公民參與行政過程的直接影響就是監(jiān)督政府依法執(zhí)政。公民有序的參與行政活動(dòng)一方面可以對(duì)政府行為產(chǎn)生強(qiáng)大的制約力量，使其決策過程、結(jié)果更加合理，并能夠以此作為權(quán)威產(chǎn)生的基礎(chǔ);另一方面公眾通過參與行政可提高自身對(duì)某一領(lǐng)域法律知識(shí)的認(rèn)識(shí)及對(duì)政府行為流程的了解，從而表現(xiàn)支持與理解的態(tài)度積極，減少執(zhí)法阻力，提高政府的公信力。但如果政府不采取主動(dòng)公開的行為，公民參與行政就不可能實(shí)現(xiàn)，公民的參與同政府依法主動(dòng)公開信息密切相關(guān)，這要求政府在行政管理活動(dòng)中按照法律的規(guī)定，除因國(guó)家安全、公共利益的需要以及個(gè)人隱私必須予以保密的以外，應(yīng)將政府制定或決定的文件、資料、信息情報(bào)以及與政府決策活動(dòng)與執(zhí)行等有關(guān)的情況，通過便于為公眾知悉和了解的形式向社會(huì)公開。政府信息公開制度是民主國(guó)家的一項(xiàng)主要的憲政制度，公民的行政知情權(quán)正是通過這一制度才得以保障和行使。

第二，充分聽取、采納公民意見是公民參與行政過程的結(jié)果。公民參與行政過程、影響行政決定是通過對(duì)事實(shí)依據(jù)的陳述以及對(duì)可能作出的處理結(jié)果發(fā)表意見來實(shí)現(xiàn)的。在中國(guó)現(xiàn)行的立法中，對(duì)于行政主體是否必須聽取意見、如何聽取意見、對(duì)當(dāng)事人的意見應(yīng)當(dāng)如何處理等均未作詳細(xì)的、制度化的規(guī)定，對(duì)正式聽證筆錄的法律效力問題也沒有明確的法律規(guī)定，這都導(dǎo)致了立法中的相關(guān)制度不能產(chǎn)生實(shí)效。因此，建立完善的公民意見回應(yīng)制度，充分聽取、采納公民意見是公民參與行政的實(shí)質(zhì)。

2．暢通權(quán)利救濟(jì)途徑，及時(shí)糾正權(quán)力異化。有權(quán)利必有救濟(jì)，信訪、行政復(fù)議和司法審查制度是中國(guó)為公民提供的權(quán)利救濟(jì)方式。當(dāng)權(quán)利受到權(quán)力的侵害時(shí)，公民如果沒有選擇法律所賦予的正當(dāng)渠道尋求保護(hù)，就說明救濟(jì)權(quán)得不到及時(shí)有效的保障是公民與執(zhí)法權(quán)威進(jìn)行對(duì)峙的主要原因。

第一，監(jiān)督主體地位不獨(dú)立。無論監(jiān)督主體是行政機(jī)關(guān)還是人民法院，其維護(hù)合法權(quán)利對(duì)行政行為的監(jiān)督都是具有司法性質(zhì)的行為。公正是司法的生命，司法獨(dú)立是公正的基礎(chǔ)。而目前影響司法公正的主要原因就在于監(jiān)督主體不具有真正的獨(dú)立性。根據(jù)法律規(guī)定，信訪人的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)作出處理決定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是隸屬于各級(jí)地方政府和行政職能部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，他們都屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督。這無異于“自己監(jiān)督自己”，當(dāng)深究自己錯(cuò)誤的時(shí)候難免存在“忍痛而不能割愛”的心態(tài)，因此，即便公民權(quán)益受到侵害也總是能夠找到種種所謂“正當(dāng)”或“必要”的理由［1］258。

第二，監(jiān)督者審理態(tài)度不中立。行政事務(wù)的復(fù)雜多樣性與專業(yè)化要求極高的特點(diǎn)決定了對(duì)行政案件的審理必須同時(shí)具備法律與行業(yè)兩個(gè)方面的專業(yè)知識(shí)。由于所處機(jī)關(guān)性質(zhì)的不同，政府關(guān)心的是行政目標(biāo)和效率，而法院關(guān)心的則是作為權(quán)利庇護(hù)者應(yīng)追求的司法公正，所以行政復(fù)議與行政訴訟的審理人員對(duì)案件思考角度的側(cè)重點(diǎn)總是有所不同。政府抱怨司法部門不懂行政業(yè)務(wù)和政策要求，司法部門責(zé)備政府缺乏法律業(yè)務(wù)能力。因此，要想增強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性就應(yīng)賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位，并提高監(jiān)督者的綜合審理能力，以中立的態(tài)度對(duì)待公民權(quán)利的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與公民權(quán)利的平衡。

［1］孫笑俠．法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋［M］．濟(jì)南：山東人民出版社，1999．

［2］袁明圣．權(quán)力復(fù)歸：行政體制改革的進(jìn)路選擇［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007：116．

［3］羅豪才．現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢(shì)［M］．北京：法律出版社，2004．

D62

A

1007-4937(2011)05-0041-03

2011-07-11

孔穎(1978-)，女，黑龍江哈爾濱人，講師，從事行政法學(xué)研究。

〔責(zé)任編輯：王雅莉〕