朱興豐，高 軍

（江蘇技術(shù)師范學(xué)院 人文社科學(xué)院，江蘇 常州 213001）

善政：政府在預(yù)防與處置群體性事件中的價(jià)值取向

朱興豐1，高 軍2

（江蘇技術(shù)師范學(xué)院 人文社科學(xué)院，江蘇 常州 213001）

一、引言

在經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已經(jīng)成為人類政治發(fā)展的理想目標(biāo)?！吧浦尉褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣?huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[1]。善治的基本要素有：（1）合法性，指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可與服從的性質(zhì)和狀態(tài)。（2）透明性，指的是政治信息的公開性。（3）責(zé)任性，指的是管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)。（4）法治，即法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，法律面前人人平等。（5）回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。（6）有效，主要指管理的效率[1]。

“善治”的達(dá)成需要政府與公民的共同努力和在社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，突出了政府和公民在社會(huì)公共事務(wù)上的良性互動(dòng)，彰顯了公民在公共事務(wù)管理中的作用。但是，我們必須清楚地看到，雖然全球化確實(shí)已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)的政治管理模式和公共管理范式產(chǎn)生了巨大的沖擊，但在現(xiàn)實(shí)的政治發(fā)展中，政府仍然是公共管理和社會(huì)事務(wù)的組織和協(xié)調(diào)者，政府官員依然是社會(huì)價(jià)值分配的主導(dǎo)者，政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。在預(yù)防和處置群體性事件中，政府的作用是主導(dǎo)性的。這包括兩層意思：出了問(wèn)題的時(shí)候，政府應(yīng)該具有主導(dǎo)的責(zé)任；在相應(yīng)的社會(huì)治理中，政府也應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)的功能。因此，善政是實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵；要達(dá)到善治，應(yīng)首先確立善政的價(jià)值追求。

二、善政的達(dá)成

（一）善政需要一個(gè)服務(wù)型政府

“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)[2]。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，以多元參與為服務(wù)形式，以滿足公共需求為服務(wù)導(dǎo)向，體現(xiàn)了社會(huì)管理的公共性。但在現(xiàn)實(shí)生活中，少數(shù)政府部門和官員為人民服務(wù)宗旨意識(shí)缺乏，服務(wù)能力低下，加劇了干群矛盾和官民沖突?！傲Ⅻh為公，執(zhí)政為民”本應(yīng)成為各級(jí)政府官員牢固樹立的治理理念，然而，一些地方政府官員宗旨意識(shí)、黨性觀念淡薄，在很多情況下沒(méi)有正確處理好個(gè)人利益與既得利益集團(tuán)、群眾利益的關(guān)系。很多群體性事件的發(fā)生，都是不能夠妥善協(xié)調(diào)和處理各方面的利益關(guān)系所導(dǎo)致的。特別在處理各種經(jīng)濟(jì)主體的利益時(shí)，一些地方政府官員往往擺不正位置，立場(chǎng)、感情沒(méi)有站在大多數(shù)群眾利益一邊，反而站在既得利益群體一邊。一系列群體性事件的背后，普遍存在著當(dāng)?shù)卣c資本關(guān)系過(guò)度密切的問(wèn)題，一些基層干部把“為人民服務(wù)”異化成“為老板服務(wù)”。政府官員嚴(yán)重脫離人民群眾的現(xiàn)象值得進(jìn)一步深思，并要從中切實(shí)吸取教訓(xùn)。

（二）善政需要一個(gè)公平正義型政府

在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)形式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，引發(fā)了一系列城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會(huì)群體和社會(huì)階層之間以利益為核心內(nèi)容的復(fù)雜社會(huì)矛盾。群體性事件作為各種社會(huì)矛盾最集中、最直接的反映，其背后的利益沖突往往是群體性事件爆發(fā)的根源。

社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證。著名政治學(xué)家羅爾斯說(shuō)：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。”[3]社會(huì)公正在當(dāng)代中國(guó)有兩個(gè)方面的基本價(jià)值取向：一是讓全體人民共享改革發(fā)展的成果，即每位公民都有平等享受政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利；二是為每一個(gè)社會(huì)成員提供充分的自由發(fā)展的空間，無(wú)論市民農(nóng)民、男女老少、能力高低，都擁有平等的政治權(quán)利和平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，并以公正的司法體制保證平等的實(shí)現(xiàn)。因此，面對(duì)復(fù)雜的群體性事件，政府建立公平正義的利益表達(dá)和調(diào)節(jié)機(jī)制是善政的重要表現(xiàn)。社會(huì)公平正義對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和防范群體性事件的發(fā)生具有重要地位和作用。努力維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，不但可以減少、減弱現(xiàn)有的社會(huì)矛盾和糾紛，而且還可以有效“防患于未然”，從源頭上減少群體性事件現(xiàn)象的數(shù)量以及減弱社會(huì)不和諧的強(qiáng)度。因此，建立起真正的社會(huì)公平公正體制，讓社會(huì)各個(gè)階層、各個(gè)成員真正共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，這是群體性事件解決的根本之道，也是善政的重要標(biāo)志。

（三）善政需要一個(gè)民主政府

近年，各地頻發(fā)的群體性事件固然有很多原因，但一些地方政府不能在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)型，沒(méi)有建立和完善公共權(quán)力對(duì)公眾利益、愿望的有效回應(yīng)與互動(dòng)機(jī)制，是一個(gè)不容忽視的重要因素。一些地方政府在制定公共政策時(shí)，忽略了弱勢(shì)群體的權(quán)益，弱勢(shì)群體缺少相應(yīng)的利益訴求表達(dá)渠道。群體性事件雖然是“突發(fā)的”，但其背后都隱藏著一些必然性。各類群體性事件的背后，說(shuō)到底還是一個(gè)利益與價(jià)值的分配問(wèn)題。利益性是群體性事件的一個(gè)最主要的特征。作為利益和價(jià)值權(quán)威性分配工具的公共政策，則是各級(jí)政府對(duì)社會(huì)公眾的需求進(jìn)行有效回應(yīng)的最基本手段。比如，一些地方政府在征地拆遷、資源開發(fā)、工程建設(shè)等過(guò)程中拒絕村民的有效參與。村民不能有效參與，保障合法權(quán)益的渠道不暢通，沒(méi)有自己的話語(yǔ)權(quán)，其不滿情緒就會(huì)積蓄，特別是他們?cè)谠馐艿胤秸?、?qiáng)勢(shì)利益群體的不法侵害時(shí)，就會(huì)以群體性抗?fàn)幍姆绞絹?lái)捍衛(wèi)自己的生產(chǎn)、生活資本。再加上相關(guān)“導(dǎo)火索”的催化，很容易導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生?！肮竦膮⑴c不僅可以增強(qiáng)官員的回應(yīng)性，而且還可以提升政府服務(wù)的績(jī)效”[4]。實(shí)踐證明：使公民大眾能夠廣泛、有序、有效地參與由政府主導(dǎo)的地方公共治理，是有效預(yù)防和減少社會(huì)群體性突發(fā)事件的根本，也是善政的重要追求。

（四）善政需要一個(gè)法治政府

法治所達(dá)到的程度，是人類文明與發(fā)展程度的標(biāo)志。法治的思想最早見(jiàn)于亞里士多德的《政治學(xué)》[5]中。有效政府必然是法治政府，只有法治才能保證社會(huì)的有序運(yùn)作。

在一些群體性事件中，組織者和參與者往往要求地方政府“落實(shí)中央政策”或嚴(yán)格依照法律程序辦事?？梢?jiàn)在政府預(yù)防和處置群體性事件中必須強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任和行政程序。為了消除和避免行政執(zhí)法的隨意性，避免行政不作為和違法作為，必須制定行政程序法和行政道德準(zhǔn)則，其中最為重要的方面，就是程序的公開、透明。比如在一些因農(nóng)村征地引發(fā)的群體性事件中，往往發(fā)現(xiàn)地方政府不顧《土地法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律和規(guī)定，違法拆遷、強(qiáng)制拆遷和拖欠挪用土地補(bǔ)償款，從而導(dǎo)致群體性事件發(fā)生。因此，法治政府要全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，不斷強(qiáng)化執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)，減少和杜絕執(zhí)法隨意性，切實(shí)做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

法治政府需要構(gòu)建和完善權(quán)利的法律救濟(jì)制度和途徑。權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是公法領(lǐng)域的最基本的關(guān)系，也是國(guó)家憲法的一對(duì)基本矛盾。很多群體性事件的爆發(fā)往往和行政權(quán)力侵害私人權(quán)利，而私人權(quán)利得不到救濟(jì)相關(guān)。比如，在大多數(shù)環(huán)保沖突事件中，組織者和參與者通常會(huì)選擇上訪、投訴等理性方式試圖解決問(wèn)題，但是相關(guān)執(zhí)法部門不作為，忽視群眾的利益訴求，以至于受害者長(zhǎng)期投訴無(wú)門、上訪無(wú)果，最終選擇暴力手段解決問(wèn)題。這些事件的發(fā)生直接反映了構(gòu)建和完善公民權(quán)利的法律救濟(jì)制度的重要性和迫切性。

（五）善政需要一個(gè)責(zé)任政府

從政府合法性角度上看，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，應(yīng)該對(duì)人民負(fù)責(zé)。廣義上，政府責(zé)任意味著政府及其人員應(yīng)履行對(duì)于社會(huì)公眾的全部職能和義務(wù)；狹義上，政府責(zé)任是指政府及其人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法作為或不作為時(shí)，所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性的法律評(píng)價(jià)[6]。作為現(xiàn)代民主政治的基本理念，責(zé)任政府要求政府必須積極履行其職責(zé)和義務(wù)，對(duì)社會(huì)和民眾的需求予以回應(yīng)和滿足。

在預(yù)防和處置群體性事件過(guò)程中，無(wú)論是應(yīng)急預(yù)案如何制定，無(wú)論是通過(guò)與行動(dòng)者協(xié)商還是強(qiáng)制的方式來(lái)控制社會(huì)秩序，提供公共服務(wù)的政府在中國(guó)現(xiàn)有的制度框架下，應(yīng)該承擔(dān)起保護(hù)民眾合法權(quán)利的責(zé)任。這種責(zé)任并不意味著政府總是可以超越法律、代替法律，直接以行政手段（比如問(wèn)責(zé)制）來(lái)解決群體性沖突，相反，政府必須運(yùn)用并引導(dǎo)行動(dòng)者的行動(dòng)于法律框架之下。

1.讓政府回應(yīng)公眾。政府回應(yīng)力的強(qiáng)弱是衡量善政程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，善政要求政府組織回應(yīng)公民需求必須是及時(shí)的、負(fù)責(zé)任的，而不是遲滯的、無(wú)效的。參與集體維權(quán)行動(dòng)的行動(dòng)者，其基本的一個(gè)行為邏輯是，地方政府是本地所有事務(wù)的仲裁者，無(wú)論什么事，只要是發(fā)生在當(dāng)?shù)?，政府就有?zé)任進(jìn)行處理，還社會(huì)一個(gè)公道。因此，地方政府應(yīng)積極面對(duì)和及時(shí)回應(yīng)公眾的利益訴求，而不是回避、拖延。

2.讓公眾追究政府責(zé)任。政府的權(quán)力來(lái)源于公民的委托，公眾是政府施政的對(duì)象，需要公眾督促政府及其工作人員“自覺(jué)”遵循，其中，前提是要實(shí)行嚴(yán)格的公共責(zé)任追究制度，對(duì)因工作失職、防范不力、處置不當(dāng)、造成嚴(yán)重后果的單位和個(gè)人，要按照有關(guān)規(guī)定追究其責(zé)任；對(duì)排查調(diào)處矛盾不力，能解決的問(wèn)題不去解決，導(dǎo)致矛盾激化，引發(fā)群體性事件，造成重大影響的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任；對(duì)已發(fā)生的重大群體性事件，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和主管部門隱瞞不報(bào)或遲報(bào)、漏報(bào)而貽誤時(shí)機(jī)，或處置失當(dāng)，造成事態(tài)擴(kuò)大的，要按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅追究責(zé)任。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)由此引發(fā)的群體性事件的預(yù)防處置負(fù)總責(zé)；各有關(guān)部門，要落實(shí)責(zé)任，切實(shí)做到“守土有責(zé)”[7]。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[2]施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會(huì)科學(xué)，2010，（2）：3—11.

[3][美]羅爾斯.正義論[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[4][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

[5][古希臘]亞里士多德：政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1997.

[6]張成福.責(zé)任政府論[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（2）：75—82.

[7]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.中國(guó)群體性突發(fā)事件：原因及對(duì)策[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009.

責(zé)任編輯呂學(xué)文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

2010-11-20

教育部人文社科青年項(xiàng)目（09YJC820047）；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（09SJB820007）

1.朱興豐（1980— ），男，江蘇南通人，江蘇技術(shù)師范學(xué)院人文社科學(xué)院講師；2.高軍（1972— ），男，江蘇淮安人，江蘇技術(shù)師范學(xué)院人文社科學(xué)院副教授，博士。