祝小霖

《法治湖南建設(shè)綱要》經(jīng)過(guò)湖南省委全會(huì)通過(guò)不到四個(gè)月，中共湖南長(zhǎng)沙市委市政府提出“全力推進(jìn)社會(huì)管理法治化建設(shè)”，“把社會(huì)管理法治化作為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本性、基礎(chǔ)性工作”。

《中國(guó)新聞周刊》了解到，2011年上半年，該市已著手《長(zhǎng)沙市社會(huì)管理法治化實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱“《綱要》”）的起草工作，并于今年7月提交第三屆“法治政府·南岳論壇”進(jìn)行討論。由于《法治湖南建設(shè)綱要》明確提出要“營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境”，作為湖南省會(huì)，長(zhǎng)沙市“社會(huì)管理法治化”的提法令人關(guān)注。

近日，在北京召開(kāi)了《綱要》專家論證會(huì)，與會(huì)專家對(duì)此表示了肯定與期待。

走出“維穩(wěn)怪圈”

2004年6月中共十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，自此，各地發(fā)力社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新與探索。至2010年10月，中共中央政法委、中央綜治委確定全國(guó)35個(gè)市（地）、縣（市、區(qū)）作為全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)。

由于沒(méi)有現(xiàn)成的模式可以遵循，各地探索亦引發(fā)不同程度的爭(zhēng)議，批評(píng)最多的是，部分地方社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)務(wù)中有將“社會(huì)管理”等同于“維穩(wěn)”的傾向。

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，“維穩(wěn)困境實(shí)際上是因?yàn)槔习傩胀ㄟ^(guò)法律維權(quán)失敗了，80%的群體性事件是老百姓維權(quán)失敗后的極端行動(dòng)。由此造成老百姓要維權(quán)，政府要維穩(wěn)的局面”。

2011年8月22日，中央黨校下屬《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表題為《警惕社會(huì)管理中的內(nèi)卷化》署名文章，提出要正視“社會(huì)管理越加強(qiáng)，社會(huì)問(wèn)題越增多”這樣一個(gè)怪圈。文章批評(píng)道，目前“最明顯的特點(diǎn)是重視事后處理勝過(guò)源頭治理，專注‘維穩(wěn)卻淡化‘創(chuàng)穩(wěn)。把社會(huì)管理簡(jiǎn)單地等同‘問(wèn)題處理，甚至不計(jì)維穩(wěn)成本和后果，組織功能陷入忙碌的維穩(wěn)‘漩渦”。

這種背景下，作為中共中央政法委、中央綜治委確定的全國(guó)３５個(gè)市（地）、縣（市、區(qū)）社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)之一，長(zhǎng)沙市“社會(huì)管理法治化”將包括何種內(nèi)容、舉措為各方矚目。

《中國(guó)新聞周刊》獲知，長(zhǎng)沙提出，爭(zhēng)取用三年左右的時(shí)間，初步建立起切合長(zhǎng)沙實(shí)際的社會(huì)管理法制體系，形成機(jī)構(gòu)健全，體系完整、責(zé)任明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、資源與任務(wù)相匹配、共建共享的新型社會(huì)管理體系。

主持《綱要》起草的長(zhǎng)沙市政府法制辦主任陳劍文在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)介紹說(shuō)，“起草《綱要》過(guò)程中，感覺(jué)社會(huì)管理創(chuàng)新最難的是法治化，是機(jī)制、制度的建設(shè)。”

而為何會(huì)選擇“法治化”作為試點(diǎn)的方向，陳劍文認(rèn)為，既有法治湖南建設(shè)的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，也和長(zhǎng)沙市近年來(lái)法治進(jìn)步密切相關(guān)。

比如，“湖南人的參政意識(shí)比較強(qiáng)，我們?cè)谶@方面就做了一些探索，明年還要對(duì)公眾參與立法作制度上的規(guī)劃?！?/p>

她說(shuō)的探索，不僅包括重大決策的聽(tīng)證制度、專家咨詢制度等，還包括在強(qiáng)化公眾參與社會(huì)管理的制度保障、構(gòu)建公眾參與制度體系方面，將是否聽(tīng)取公眾意見(jiàn)作為合法性審查的重要內(nèi)容，強(qiáng)化公眾對(duì)社會(huì)管理重大決策后的評(píng)價(jià)監(jiān)督。

另一個(gè)進(jìn)步則表現(xiàn)在政府法治建設(shè)白皮書(shū)的發(fā)布。內(nèi)容涵括執(zhí)法監(jiān)督、案卷評(píng)查、規(guī)范性文件出臺(tái)等方方面面，集中起來(lái)有了比較，對(duì)政府部門(mén)就有了比較大的促動(dòng)。

此外，陳劍文說(shuō)，依法行政的考核很管用。“雖然分值不大，但效果很好。去年有一個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子評(píng)了三類(lèi)，在法治建設(shè)白皮書(shū)被披露出來(lái)，法治方面記了0分，以后他就不能不重視法治工作”。

盡管有這些經(jīng)驗(yàn)，但到底什么是“社會(huì)管理法治化”，陳劍文認(rèn)為，目前并無(wú)一致的意見(jiàn)，更沒(méi)有可操作性的規(guī)范。因此在起草過(guò)程中，重點(diǎn)注意了兩個(gè)問(wèn)題：一是社會(huì)管理的外延不宜過(guò)寬；二是社會(huì)管理法治化不能等同于社會(huì)管理創(chuàng)新，也不能等同于行政管理工作的法治化。

在《綱要》（征求意見(jiàn)稿）的說(shuō)明中，起草者認(rèn)為，與社會(huì)管理創(chuàng)新工作相比較，社會(huì)管理法治化更注重制度的建設(shè)和執(zhí)行，體現(xiàn)了法治化的要求；與行政工作的法治化相比較，則更注重社會(huì)管理機(jī)制的形成和突出社會(huì)管理事項(xiàng)的制度化管理。

這種背景下，起草者沒(méi)有采用傳統(tǒng)的“立法、執(zhí)法、監(jiān)督”三環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)法治的模式，而是針對(duì)社會(huì)管理法治化的重要問(wèn)題進(jìn)行了梳理，既包括推進(jìn)公眾參與社會(huì)管理決策、社會(huì)信用體系建設(shè)以及社會(huì)矛盾糾紛防范調(diào)處的法治化，也包括推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展、民生權(quán)益保障公共安全、流動(dòng)人口管理以及虛擬網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理的法治化。

探路“社會(huì)管理法治化”

對(duì)于長(zhǎng)沙市的探索，多位法學(xué)界的知名學(xué)者表示贊賞。在此前舉行的《綱要》（征求意見(jiàn)稿）專家論證會(huì)上，法學(xué)學(xué)者對(duì)社會(huì)管理如何法治化做了熱烈的討論。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，“現(xiàn)在提社會(huì)管理創(chuàng)新，有些地方說(shuō)是創(chuàng)新，實(shí)際上是亂行亂試，五花八門(mén)，把法治給破壞了。不管怎么創(chuàng)新，都應(yīng)該保障一個(gè)正確的方向，社會(huì)管理法治化這個(gè)做法正是對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)保護(hù)。”

針對(duì)《綱要》，姜明安提出，“社會(huì)管理中體制的問(wèn)題必須明確，上級(jí)與下級(jí)，政府部門(mén)之間，政府與社會(huì)組織之間職權(quán)要理清、職責(zé)要明確?！贝送?，他也認(rèn)為，在推進(jìn)社會(huì)管理規(guī)范化、民主化和科學(xué)化之外，還應(yīng)該寫(xiě)入社會(huì)管理程序的法治化。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安則從另一個(gè)角度來(lái)分析“社會(huì)管理法治化”，使這個(gè)探索更有針對(duì)性，更有實(shí)效。他提出探討法律跟其他社會(huì)規(guī)則的關(guān)系，“法治化是從權(quán)利義務(wù)角度去闡釋，如果不能都用權(quán)利義務(wù)模式去闡釋的，就要探討，權(quán)利義務(wù)在社會(huì)管理中能夠解決什么問(wèn)題，不能解決什么問(wèn)題”。

于安認(rèn)為，目前社會(huì)管理中的一些內(nèi)容不是要完全權(quán)利義務(wù)化，比如多種途徑的糾紛解決機(jī)制。如果要發(fā)揮法治的優(yōu)勢(shì)，就要考慮，是把目光放在化解矛盾上，還是社會(huì)秩序的形成上，“社會(huì)管理創(chuàng)新示范點(diǎn)不是要求全，而是要有特點(diǎn)。在如何法治化這個(gè)問(wèn)題上要做一個(gè)戰(zhàn)略的考慮，理清哪些是可以權(quán)利義務(wù)化的，是可以促成社會(huì)秩序形成的。這樣確定重點(diǎn)，體現(xiàn)長(zhǎng)沙的特點(diǎn)，才能達(dá)到示范點(diǎn)的效應(yīng)”。

對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理法治化，中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德有自己的看法，“法治化是一個(gè)過(guò)程，需要途徑。這個(gè)途徑是什么？總體看來(lái)，得有一個(gè)立法過(guò)程，如果用紅頭文件就不是法治化?！彼岢鰬?yīng)該將社會(huì)管理法治化的途徑加進(jìn)去，那么立法、執(zhí)法和監(jiān)督這老三樣仍然需要寫(xiě)進(jìn)去。

此外，公正司法在馬懷德看來(lái)很有必要，“社會(huì)管理的重要內(nèi)容是化解社會(huì)矛盾，很多文件寫(xiě)要依法化解社會(huì)矛盾，信訪顯然不是法治化，很多時(shí)候都要找領(lǐng)導(dǎo)批示。拿法治化的途徑處理社會(huì)矛盾，仍然是司法，所以公正司法要強(qiáng)調(diào)?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)教授薛剛凌則提出地方特色的問(wèn)題。她認(rèn)為，“哪些是長(zhǎng)沙市能解決的，哪些是中央才能解決的，需要理清楚，在《綱要》中，重點(diǎn)寫(xiě)地方能解決的，這才有地方特色，才符合示范點(diǎn)的要求”。

王錫鋅則提出《綱要》如何具體化的問(wèn)題，他認(rèn)為，將來(lái)能夠操作才能保障《綱要》得到落實(shí)。

“老百姓要維權(quán)、政府要維穩(wěn)”這種“社會(huì)管理”困局，王錫鋅認(rèn)為，很多社會(huì)矛盾是因?yàn)榉蓡?wèn)題的政治化造成的，政府沒(méi)有去落實(shí)法律的規(guī)定，最后很難訴諸法律途徑解決。因此，社會(huì)管理法治化提出的一個(gè)要求是，政府要認(rèn)真對(duì)待法律，兌現(xiàn)了法律的規(guī)定就化解了社會(huì)矛盾，也就在某種意義上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理的法治化。