■孫溫華 解占彩

中國的公立高等教育正經(jīng)歷投入不足和債務(wù)危機共存的雙重資金困境，對于地方公立高校而言，它更是一場生存危機，地方公立高校需要面對這場危機考慮未來之出路。本文對這一情形進行了分析，并針對地方公立高校應(yīng)對策略提出一些建議。

一、地方公立高校發(fā)展中的資金困境

（一）地方公立高校的投入性資金困境

高等教育投資主要分四大類，分別是國家財政高等教育投資、個人及其家庭高等教育投資、企業(yè)高等教育投資、社會團體高等教育投資。國家財政高等教育投資是指國家預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外安排的用于高等教育及其發(fā)展的資金，是高等教育投資的首要來源。個人及其家庭高等教育投資是指大學(xué)生及其家庭用于高等教育的各項支出，正在成為高等教育投資的重要來源，如繳納的學(xué)費、住宿費，以及發(fā)生的交通費和學(xué)習(xí)用品購置費等。企業(yè)高等教育投資是指具有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟組織為了實現(xiàn)自己的經(jīng)價目標(biāo)而對高等教育的投資，是高等教育投資的重要組成部分，如企業(yè)中位依法獨立創(chuàng)辦高等教育機構(gòu)，或者參股、控股高等院校所投入的資金。社會團體組織高等教育投資是指社會各界對高等教育的捐贈和無償資助，是對高等教育投資的補充。

由于我國經(jīng)濟基礎(chǔ)落后，政府對于高校的投入數(shù)額并不可能與發(fā)達國家相比，這是客觀存在的。但由于多年來我國高等教育辦學(xué)體制是以政府辦學(xué)為主的模式和分級財政體制，使地方高校相對中央財政下屬的高校就是更加處于生存的劣勢。目前，不少“211工程”大學(xué)的財政投入僅占學(xué)校經(jīng)費的20%。在現(xiàn)有的分級財政體制之下，對于地方公立高校而言，這種的比例的財政投入都不可能達到，截至2004年。全國共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所屬的“211工程”高校僅有73所，加上中央部委所屬高校共120所，可見事實上是中央財政以全國2／3的總財力，承擔(dān)了1／20的高校財政投入，而地方財政以1／3的財力，支撐了全國高校的95%的高校投入。全國這種財力與責(zé)任的不恰當(dāng)劃分，是促使有限地方財政對于地方公立高校的投入更是陷入“無錢化”、“低水平化”狀態(tài)，最終導(dǎo)致地方性公立高等院校的投入性資金困境。

除此之外，地方公立高校通過擴招擴大了個人學(xué)費收入，但與此同時卻面臨了巨額的欠繳學(xué)費，社會力量與地方地方公立高校聯(lián)合招生在一些地方進行了試水，結(jié)果證明并不是太理想。而同時我國的社會各界對高等教育的捐贈和無償資助還不能與發(fā)達國家相比，尤其是地方公立高校能夠收到的捐贈和資助少之又少，地方公立高校仍然面對是嚴(yán)峻的投入性資金的困境。

（二）地方公立高校的債務(wù)性資金困境

為了解決投入不足的困境，地方公立高校除需要呼吁政府財政能夠加大資金支持之外，只能尋求多元化的融資渠道。自1999年中國高等教育開始擴招，高等教育的招生規(guī)模每年都在以近百萬的速度遞增，伴隨著這個奇跡的誕生,中國高等教育規(guī)模急劇擴張，相應(yīng)地，高等教育的經(jīng)費投入需要同步增長。在國家投入增加緩慢的條件下，大學(xué)不得不借助于非常規(guī)的手段——向銀行貸款。地方公立高校也加入貸款大軍，據(jù)國家審計署2005年的一次審計報告稱,在4個城市9個大學(xué)園區(qū),計劃投資總額539.60億元,其中銀行貸款占32.65%。但截至2003年底,實際取得銀行貸款152.76億元,占已籌集到建設(shè)資金的59.42%。其中有些大學(xué)的銀行貸款占已籌集到建設(shè)資金的90%以上。據(jù)保守估計，幾年累計下來,全國高校貸款已超2000億元。其中，天津高校的貸款達到50多億元，河北高校70多億元，山東高校130億元，陜西高校貸款90多億元……據(jù)說，全國最大的兩所高校，貸款總額分別達55億元、40多億元，每年的利息分別達3.13億元、2.18億元。若平均一名學(xué)生的學(xué)費按5000元/年計算，每年的貸款利息分別相當(dāng)于6萬名、4萬名學(xué)生的學(xué)費。資金緊張已經(jīng)制約了高校進一步發(fā)展的潛力，降低了高等教育提供公共服務(wù)的質(zhì)量。目前，全國高校已進入了一個“精打細(xì)算”過日子的時代。

為了解決高額負(fù)債，學(xué)者們提出的無非是以下三種風(fēng)險解決模式，第一是，政府來買單，由政府全部承擔(dān)下所有的債務(wù)。第二就是大學(xué)之間優(yōu)勝劣汰，一些大學(xué)做大做強，而一些地方的三流學(xué)校在市場壓力下的優(yōu)勝劣汰，萎縮消亡。第三就是希望未來的成人教育的擴張可以緩解債務(wù)危機。但無論是哪一種方式，地方公立高校的壓力都是巨大的，在分級財政之下，地方財力負(fù)擔(dān)如此之多的地方公立高校債務(wù)是不可想象的，因此即使是有政府買單，對于部分地方公立高校而言也難逃破產(chǎn)之命運，既使是生存下來，在成人教育市場的競爭中，由于網(wǎng)絡(luò)教育與遠(yuǎn)程教育的引入，仍無法同名校和強校相抗衡。

二、政府投入仍為地方公立高校發(fā)展之根本保障，其核心在公平

財政投入不足問題從根源來說是一個缺乏相應(yīng)制度保障的制度缺陷問題，缺陷的核心在于改進現(xiàn)有財政教育預(yù)算和支出制度，建立事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一制度。從中央到地方，財政性高等教育投入主體不應(yīng)是優(yōu)質(zhì)的重點高校建設(shè)、211高校建設(shè)，而應(yīng)將教育投入的“公平性”做第一考慮。高等教育本身是一種公共產(chǎn)品生產(chǎn)，各級政府應(yīng)共同承擔(dān)的責(zé)任，而不應(yīng)將之視為政府的負(fù)擔(dān)，中央政府選剩下的，一推給地方，因此無論是高校中的“中央軍”還是“地方軍”都需要由中央財政來統(tǒng)一調(diào)撥，對于地方公立高校，它要求中央財政承擔(dān)更大的責(zé)任。

一位法國的經(jīng)濟學(xué)家曾提出:高等教育的公共撥款應(yīng)該占主導(dǎo)地位，其中包括大學(xué)的基本建設(shè)基金，以確保大學(xué)的安全性和可持續(xù)性性。對處于資金困境的地方公立高校，財政投入是更其生存的重要依據(jù)之一。依據(jù)高等教育撥款效率、公平和公開的基本原則，中國高等教育撥款模式的改革方向是加強績效評價與撥款的結(jié)合，增強撥款的科學(xué)性和透明度，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。具體來說，首先要實行多政策參數(shù)的撥款公式，公式應(yīng)合理包括各種各級各類高等學(xué)校的盡可能多的成本因素，甚至可以包括一些未來發(fā)展的因素。其次，建立健全高校質(zhì)量評估機制和評價指標(biāo)體系，將評估的結(jié)果與撥款直接掛鉤。再次，要保證教學(xué)的常規(guī)撥款與提高水平的專項撥款分開撥付，提高教育撥款的透明度和針對性，最大限度的發(fā)揮教育資金的使用效率。最后，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結(jié)合的有效機制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體”，從根本上消除對地方性高校的歧視性待遇，讓所有的高等院校實現(xiàn)公平競爭。

三、地方公立高校必須尋求適合自己發(fā)展的社會融資途徑

任何高校想僅依靠政府財政扶持來獲得生存是不可能也是不現(xiàn)實，必然要謀求適合自已的融資途徑。

（一）地方公立高校應(yīng)明確自身的發(fā)展方向

對于地方公立高校而言，首先應(yīng)自己實際情況的發(fā)展做好規(guī)劃，而不是盲目的做大做強，這對于地方公立高校是不切實際的想法，事實上國外的大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)充分證明了大的綜合性院校有其自己的生存之道，而小的?？菩詫W(xué)院也有其獨特的生存空間，對地方公立高地方公立高校尋求與地方經(jīng)濟發(fā)展相融合是地方公立高校生存之道，將地方公立高校的發(fā)展嵌入地方經(jīng)濟建設(shè)的鏈條當(dāng)中，為政府決策本區(qū)域發(fā)展提供智力支持，為當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)培養(yǎng)合格勞動力，并將科技研究成果能夠就地轉(zhuǎn)化，助力本地區(qū)經(jīng)濟騰飛，這才是地方公立高校確定其發(fā)展的立足點。另外還要結(jié)合本校的學(xué)科優(yōu)勢、歷史傳統(tǒng)、學(xué)生資源等結(jié)合因素來科學(xué)規(guī)劃本校的發(fā)展方向。

（二）發(fā)展與社會資金的合作，慎用銀行貸款

聯(lián)合辦學(xué)是公立高校和社會力量在自愿、互利、互惠的基礎(chǔ)上采用多種形式合作辦學(xué)的一種辦學(xué)模式。如在中美洲公、私立大學(xué)聯(lián)合辦學(xué)集中提供職業(yè)教育，其方向與市場聯(lián)系緊密。在智利，私立高等教育機構(gòu)的迅速發(fā)展和大規(guī)模的綜合性大學(xué)、享有自治的區(qū)域性大學(xué)的分權(quán)過程聯(lián)系在一起。在印度，大多數(shù)本科教育是由附屬于公立大學(xué)的學(xué)院提供的，這些附屬學(xué)院又分為兩類—公立學(xué)院和私立學(xué)院，公立學(xué)院山中央政府或聯(lián)邦撥款設(shè)立，私立學(xué)院山各種私人團體創(chuàng)設(shè)和管理，附屬大學(xué)的學(xué)院中大多數(shù)的學(xué)院為私立學(xué)院。在美國，著名的康乃爾大學(xué)也是“公私合營”聯(lián)合辦學(xué)的典范。在中國，“公私合營”的主要形式是高校獨立學(xué)院的發(fā)展。獨立學(xué)院具有自己鮮明的特色，制度更加創(chuàng)新靈活，具有廣闊的發(fā)展前景。

當(dāng)然獨立學(xué)院的發(fā)展也有一些問題，如學(xué)位授與的問題、高額學(xué)費的合理性問題、及獨立學(xué)院盲目擴招問題、獨立學(xué)院學(xué)生就業(yè)難問題等。如果我們仔細(xì)研究這些問題并不是獨立學(xué)院制度本身問題，有些是人們錯誤的認(rèn)識所致如學(xué)位問題，獨立學(xué)院并不是花錢買文憑地方，高額收入不代學(xué)生就可拿其想要的文憑，獨立學(xué)院學(xué)生就業(yè)難問題實際更多根源于我國復(fù)雜的就業(yè)環(huán)境而絕非獨立學(xué)院自身的事情。而盲目擴招的問題與進入的資本逐利性是相關(guān)，也與人們用精英教育模式下形成對大學(xué)的認(rèn)識對現(xiàn)在大眾化大學(xué)教育的錯誤理解相關(guān)。總體上說來，獨立學(xué)院模式是現(xiàn)有投入不足情形下，補充高等教育投入融資風(fēng)險較低的重要手段。它是一種帶有過渡性質(zhì)的辦學(xué)體制，建成真正意義上的高水平民辦大學(xué)才是其應(yīng)有的歸宿。

對于銀行貸款，我們在開拓對高等教育融資途徑的過程中就對這一手段存有誤解，國際上通行的作法是利用銀行的信貸手段解決為學(xué)生上大學(xué)的費用問題，這樣既可以擴大學(xué)校的生源，也可以使許多學(xué)生通過大學(xué)教育獲得更好的就業(yè)機會。但銀行貸款在我國卻出現(xiàn)了誤用，在國際上還沒有哪一個國家的公立大學(xué)大舉向銀行舉債來進行建設(shè)，而我國的高校卻出現(xiàn)了債臺高筑的現(xiàn)象，利用銀行貸款為高校進行融資我國高校已經(jīng)走入了一個誤區(qū)，這個錯誤不能再繼續(xù)，尤其是地方公立高校，這關(guān)系到學(xué)校的生死存亡。但事實上。高等教育可以選擇的融資手段是多樣化的，并不僅僅限于此。其他融資方式，如設(shè)立政策性銀行融資、資本市場融資、股權(quán)融資、金融租賃、收費權(quán)質(zhì)押等方式，都可以有效學(xué)校提供較低風(fēng)險的資金，當(dāng)然這些都需要相關(guān)配套的法律制度的出臺和修改，因此，探索建立和完善適合我國高等教育的新的融資制度既是當(dāng)前的緊迫任務(wù)和必然選擇。

（三）健全內(nèi)部機制，保證資金的使用

在高等院校中行政權(quán)力膨脹導(dǎo)致學(xué)術(shù)行政化、科研行政化等一系列問題，在現(xiàn)有的以行政權(quán)力為中心管理機制的來之不易政化、科研行政化等一系列以行政權(quán)力為中心的問題之下，如果公立高校希望能夠引進社會性股份性資本來補充教育投入不足的問題就必須構(gòu)建校董事會制度，使得社會性股份資本可以有表達利益的平臺，打破現(xiàn)在行政權(quán)力中心化的管理機制。

事實上隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府與高校在困繞辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)之間矛后逐漸消除，我國已經(jīng)有部分高校開始嘗試校董事會制度，它在我國高等教育院校設(shè)立的目的是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，加強國家宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變政府職能，擴人民主參與，而向社會自主辦學(xué)的需要而進行的積極探索，是籌措學(xué)校教育發(fā)展資金、支持高校教育改革與發(fā)展的重要組織形式。在管理自主化、辦學(xué)多元化和投入多樣化的總體趨勢下，校董會的建立成為我國教育管理體制改革的積極探索，符合我國高校發(fā)展與國際接軌的總體目標(biāo)的要求。

但從目前國內(nèi)公立高校董事會的發(fā)展現(xiàn)狀來看，其與國外校董會相比較而臺，在制度設(shè)計和運行機制上都與國外的高校董事會有很大的不同。第一，在性質(zhì)和法律地位上，國外的校董會是高校的最高權(quán)力機構(gòu)，亨有決策權(quán)，其法人地位有明確的法律規(guī)定;我國的校董會是現(xiàn)在僅高校的咨詢機構(gòu)，擁有有限的參與權(quán)，校長是高校的法人代表。第二，在人員組成和聘任程序上，國外的校董會一般由校外人士擔(dān)任，其聘任程序有嚴(yán)格的法律規(guī)范，一般要通過選舉和政府任命;我國的校董會不僅有商界精英、社會名流，還有校內(nèi)人士、政府官員、政府機構(gòu)和學(xué)術(shù)權(quán)威人士。沒有嚴(yán)格的程序，一般通過社會關(guān)系以聘任、授予榮譽稱號等形式來實現(xiàn)。第三，在職責(zé)和功能上，國外的校董會的職責(zé)主要在于任命、支持、監(jiān)督校長，監(jiān)管學(xué)校行政、溝通協(xié)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系、負(fù)責(zé)學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評估等方面，其功能不僅僅限于籌集資金、促進合作等，更重要的是實現(xiàn)學(xué)校治理和服務(wù)社會的基本價值；我國的校董會的職責(zé)在于為學(xué)校發(fā)展提供建議指導(dǎo)，以多種形式幫助學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，其功能主要是咨詢指導(dǎo)、籌集資金、促進校內(nèi)外的聯(lián)系，我國高?，F(xiàn)有的校董事會制度并不能滿足吸收社會性股份資金的能力。對于地方公立高校而言，相比名校和強校并沒更大的實力來保證政府的投入，而利用其自身規(guī)模較小，管理靈活的特點，開拓公立高校治理的新模式，大量吸收社會性資本不失為一種有效的生存方式。

另外，地方公立高校如果可以對于社會捐贈和公益資金構(gòu)建良好的校內(nèi)監(jiān)督使用機制，確保社會捐贈和公益資金的使用符合捐贈者的初衷，落實使用，減少損耗，也可以增加社會捐贈和公益資金的投入數(shù)額，增強地方公立高校吸納教育資金的能力。捐贈術(shù)行政化、科研行政化等一系列以行政權(quán)力為中心的問題，如果地方。

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