陳 晶

生態(tài)補(bǔ)償這一概念最初起源于自然生態(tài)補(bǔ)償，指自然生態(tài)系統(tǒng)對干擾的敏感性和恢復(fù)能力，后來逐漸演變?yōu)榇龠M(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制。生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人口的增加資源短缺、環(huán)境惡化等問題成為區(qū)域間利益沖突的主要原因之一。如何通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄蝸韰f(xié)調(diào)人地關(guān)系中的區(qū)域關(guān)系問題是目前國內(nèi)研究熱點，構(gòu)建和實施區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正是解決這一敏感問題的有效手段。馬克思再生產(chǎn)理論作為社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中重要規(guī)律，對分析生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要的理論價值和實踐意義。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實困境——以寧夏南部山區(qū)退耕還林還草工程為例

寧夏南部山區(qū)（本文簡稱寧南山區(qū)）地處我國黃土高原西北端，該地屬于黃土高原向干旱風(fēng)沙區(qū)的過渡地帶，為我國北方農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱帶的一部分，是我國北方最具代表性的貧困地區(qū)之一。2000年以來，作為西部大開發(fā)一項十分重要的任務(wù)之一的退耕還林還草工程開始實施。截止2005年南部山區(qū)完成退耕還林任務(wù)1104萬畝，其中退耕地造林456萬畝，荒山造林598萬畝，封山育林50萬畝。與以往的生態(tài)建設(shè)相比，退耕還林工程對傳統(tǒng)的不平等交易的方式進(jìn)行了革新，對退耕農(nóng)戶進(jìn)行限期的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，承認(rèn)了農(nóng)民的個人利益，開創(chuàng)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男戮置妗?年來國家共安排我區(qū)退耕還林補(bǔ)助資金25.177億元，其中種樹造林補(bǔ)助費5.52億元，糧食補(bǔ)助17.2億元，現(xiàn)金補(bǔ)助2.457億元。

但是，退耕還林還草是一項集生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展于一體的系統(tǒng)工程，啟動退耕還林只是這項工程的一個開端，“退得下、還得上、穩(wěn)得住、不反彈、能致富”持久提供生態(tài)產(chǎn)品才是目的。筆者從退耕還林的主體——農(nóng)戶入手，自下而上研究寧南山區(qū)退耕還林工程十年，發(fā)現(xiàn)新政策實施后當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的人均可耕地面積減少，而剩余耕地的單產(chǎn)并未增加，農(nóng)民人均糧食產(chǎn)量下降，對國家的糧食補(bǔ)貼嚴(yán)重依賴；工程實施釋放出的剩余勞動力轉(zhuǎn)移受限，大多從事臨時性簡單勞動很難，實現(xiàn)在現(xiàn)代工業(yè)部門就業(yè)；在收入結(jié)構(gòu)上，外出務(wù)工收入是增長最快的收入，但林業(yè)收入、畜牧業(yè)收入對收入增長的貢獻(xiàn)有限。到目前為止，除了糧食補(bǔ)助，大部分退耕農(nóng)戶仍沒有穩(wěn)定的收入來源以解決基本生存問題。就區(qū)域發(fā)展來看，退耕地區(qū)受經(jīng)濟(jì)總量小、底子薄、人才缺、觀念相對滯后等因素束縛，基本沒有形成具有市場規(guī)模的替代性產(chǎn)業(yè)，不僅剩余勞動力難以消化，而且退耕農(nóng)戶收入的增長極其困難。主要原因在主觀上是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不配套，缺乏服務(wù)支撐；客觀上是區(qū)域自然地理環(huán)境差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人力資源層次低，這也是退耕地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和新產(chǎn)業(yè)培植所遇到的主要障礙。受自身條件的限制，各退耕地區(qū)已形成的替代性產(chǎn)業(yè)選擇趨同，缺乏特色產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益不佳，對外部資源沒有吸引力，整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)運行系統(tǒng)難以進(jìn)入一種良性循環(huán)狀態(tài)。由此本文認(rèn)為，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在滯后性和低效性，在補(bǔ)償目標(biāo)上有失偏頗，忽略了生態(tài)補(bǔ)償對于區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的作用；在補(bǔ)償對象和標(biāo)準(zhǔn)上如何確定“補(bǔ)給誰”、“補(bǔ)償多少”、“怎么補(bǔ)償”等一直是難以解決的問題，對微觀主體的補(bǔ)償不足是常態(tài)，從而導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整尚未取得顯著成效，適宜退還地區(qū)的資源秉賦的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未在規(guī)定的期限內(nèi)得以完全構(gòu)建。

二、基于馬克思再生產(chǎn)理論的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

馬克思社會再生產(chǎn)理論的核心問題就是社會總產(chǎn)品的實現(xiàn)問題。社會總產(chǎn)品指社會各物質(zhì)生產(chǎn)部門在一定時期內(nèi)（通常以年為單位）所生產(chǎn)出來的全部物質(zhì)資料的總和。社會總產(chǎn)品即社會的總商品資本。從形式上看。社會總產(chǎn)品有物質(zhì)形式和價值形式。在物質(zhì)形式上表現(xiàn)為生產(chǎn)資料和消費資料，社會生產(chǎn)部門相應(yīng)地分為兩大部類，即生產(chǎn)生產(chǎn)資料的（I）部類與生產(chǎn)消費資料的（Ⅱ）部類；在價值形式上表現(xiàn)為不變資本價值、可變資本價值和剩余價值，即C、V、M。社會再生產(chǎn)能夠順利進(jìn)行，社會必須將社會總資本按一定的比例分配到各個經(jīng)濟(jì)部門，具體而言，就是要保證生產(chǎn)生產(chǎn)資料的部類和生產(chǎn)消費資料的部類保持一定比例關(guān)系；要求社會總供給必須等于社會總需求。若社會再生產(chǎn)要順利進(jìn)行，兩部類之間的生活資料和生產(chǎn)資料的相互供給與需求必須保持均衡。第I部類生產(chǎn)的全部生產(chǎn)資料的數(shù)量和品種必須等于兩大部類對生產(chǎn)資料的需求，第Ⅱ部類生產(chǎn)的生活資料數(shù)量同樣必須等于兩大部類對消費資料的需求，即社會總供給與總需求相均衡，而這種均衡包括兩個方面，即總量均衡和結(jié)構(gòu)均衡。也就是說，社會再生產(chǎn)要順利進(jìn)行，除了要保證各種價值形式的供求均衡即總量均衡外，還應(yīng)保證各種物質(zhì)產(chǎn)供求平衡即結(jié)構(gòu)均衡。因此，在進(jìn)行社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)并使之正常運行時，必需解決好社會總產(chǎn)品各組成部分的價值補(bǔ)償和實物補(bǔ)償。

根據(jù)馬克思的“生產(chǎn)直接也是消費”的觀點，沒有消費就沒有生產(chǎn)。物質(zhì)資料生產(chǎn)，還是人口生產(chǎn)，都離不開對生態(tài)環(huán)境及生態(tài)資源的消費，其消費形式主要是通過向生態(tài)環(huán)境索取各種生態(tài)資源和向其排放各種廢棄物。因此，離開了生態(tài)資源和環(huán)境的消費，人類的生產(chǎn)也就無法存在。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境和資源在作為社會生產(chǎn)的消費對象的同時，也在作為再生產(chǎn)的對象。若生態(tài)環(huán)境自身缺乏生產(chǎn)和再生產(chǎn)，就沒有可供社會進(jìn)行人口再生產(chǎn)和物質(zhì)再生產(chǎn)的消費對象。隨著人類向自然環(huán)境索取的物質(zhì)量在空前增加，資源被過度消耗，生態(tài)被嚴(yán)重破壞，環(huán)境系統(tǒng)的承載力已越來越不能滿足這種工業(yè)化方式了，一旦環(huán)境系統(tǒng)不能給經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的前端及后端提供正常保障，物質(zhì)循環(huán)將無法進(jìn)行。現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)生態(tài)環(huán)境從經(jīng)濟(jì)發(fā)展外生變量轉(zhuǎn)化為內(nèi)生變量，馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)也應(yīng)該完成這樣的轉(zhuǎn)化。

我國“十一五”發(fā)展規(guī)劃首次提出了“主體功能區(qū)劃分”的區(qū)域發(fā)展政策，即通過“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”、“重點開發(fā)區(qū)”、“限制開發(fā)區(qū)”、“禁止開發(fā)區(qū)”四類形式，以主體功能區(qū)為框架，構(gòu)建中國區(qū)域發(fā)展新格局。主體功能區(qū)劃強(qiáng)調(diào)地區(qū)的“主體功能”，或發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或保護(hù)環(huán)境，或其他。優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)是開發(fā)型，主要承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集聚城鎮(zhèn)、人口、產(chǎn)業(yè)的功能；限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)是保護(hù)型，主要承載生態(tài)環(huán)境建設(shè)和服務(wù)功能。對于保護(hù)類地區(qū)而言，其人地關(guān)系雖然在內(nèi)部可能在一定程度上是和諧的，但是相對于周圍發(fā)達(dá)地區(qū)的落后影響了區(qū)域的整體和諧。同時，這樣的區(qū)域一般具有較高的生態(tài)環(huán)境、文化保護(hù)等價值，不允許通過高強(qiáng)度的開發(fā)來提升自身發(fā)展水平、推動區(qū)域均衡發(fā)展。因此，在區(qū)域發(fā)展中，開發(fā)型為保護(hù)型提供發(fā)展資金、技術(shù)等支持，保護(hù)型為開發(fā)型提供生產(chǎn)要素支持、生態(tài)屏障保護(hù)等保障，被認(rèn)為是保證主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的重要因素。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建將在生態(tài)的建設(shè)者和受益者之間構(gòu)建產(chǎn)品交換的平臺，有利于解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等問題，最終實現(xiàn)均衡發(fā)展和人地關(guān)系協(xié)調(diào)的雙重目標(biāo)。

據(jù)此，我們把社會總產(chǎn)品生產(chǎn)分為物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)兩大部門。物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)部門主要從事物質(zhì)再生產(chǎn)，以生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的功能為主，為社會提供物質(zhì)生活資料；生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)部門主要從事生態(tài)再生產(chǎn)，以生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品為主，為社會提供生態(tài)服務(wù)，提高人們的生存發(fā)展條件和生活質(zhì)量。從區(qū)域分工來看，按照資源察賦和生產(chǎn)比較優(yōu)勢的差異，自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)等為生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和城鎮(zhèn)等區(qū)域為物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域，生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的勞動和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的勞動之間通過交換互為價值和實物補(bǔ)償，從而形成區(qū)域協(xié)作分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。

三、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償率先解決機(jī)制問題探討

1.區(qū)域之間承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制

這是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心問題。在我國現(xiàn)行的區(qū)域制度下，造就了強(qiáng)勢的地方政府和地方經(jīng)濟(jì)，區(qū)域之間的利益沖突和競爭在很長時間內(nèi)是我國區(qū)域關(guān)系的主要方面。各類功能區(qū)劃的實施有可能在制度和政策層面深化了區(qū)域間的沖突，如主體功能區(qū)劃中的限制和禁止開發(fā)區(qū)，都被限制了經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動，形成發(fā)展權(quán)的剝奪，在現(xiàn)行區(qū)域制度下，一些地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品很難從其他地方政府得到承認(rèn)和補(bǔ)償。因此，地方政府的利益的市場調(diào)節(jié)是失靈的。為此，本文認(rèn)為，問題的關(guān)鍵就是區(qū)域外部性的判斷，如果獲益這是國家，中央政府應(yīng)承當(dāng)補(bǔ)償責(zé)任；如果有明確的獲益地區(qū)，則獲益地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，中央政府有責(zé)任協(xié)調(diào)解決區(qū)域談判中的制度缺陷問題。

2.橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立

橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要目的是為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公平與效率的協(xié)調(diào)，使生態(tài)服務(wù)實現(xiàn)以社會公平為目標(biāo)的有效率增長，因此，制度的核心應(yīng)當(dāng)是解決生態(tài)服務(wù)在轄區(qū)間的外溢效應(yīng)問題。從退耕還林還草工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嶋H效果看，這種以中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付開展的生態(tài)補(bǔ)償確實使特定地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了改善。但中央財政資金畢竟非常有限，僅僅依靠縱向生態(tài)補(bǔ)償方式來解決普遍存在的區(qū)域之間的利益沖突顯然是不現(xiàn)實的，根本出路還在于盡快實現(xiàn)財政資源從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移，構(gòu)建以生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度為核心的橫向生態(tài)補(bǔ)償體系。其內(nèi)容包括:①建立區(qū)際生態(tài)基金模式的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。由特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境受益區(qū)和提供區(qū)政府的財政資金撥付形成，撥付比例應(yīng)在綜合考慮當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、財力狀況、GDP總值、生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來確定。各地方政府按撥付比例將財政資金上繳存入生態(tài)基金，并保證按此比例及時進(jìn)行補(bǔ)充。②拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的籌資渠道。在繼續(xù)利用國債的同時，采取各種財稅政策，鼓勵多渠道投資，比如，通過提供低息貸款、延長貸款償還期、給予稅收減免、允許固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠政策，鼓勵私人積極參與綠色產(chǎn)業(yè)的投資。③充分運用稅收政策促進(jìn)資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，適當(dāng)擴(kuò)大消費稅和資源稅的征收范圍，調(diào)整稅額稅率和計征辦法，加大資源環(huán)境消耗的價值補(bǔ)償，同時對清潔生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)等環(huán)境友好型活動給予稅收優(yōu)惠激勵，做到有促有抑。

3.后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的建立

通過生態(tài)補(bǔ)償實現(xiàn)傳統(tǒng)發(fā)展模式的替代是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要的機(jī)制。建立這種機(jī)制的出發(fā)點是對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的成本做出補(bǔ)償，要求:①受益地區(qū)與中央政府共同參與生態(tài)補(bǔ)償；②受益地區(qū)要接納生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的人口遷移、提供就業(yè)機(jī)會和優(yōu)先提供生態(tài)經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)技術(shù)或項目；③中央政府為受益（受損）地區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)開發(fā)提供制度保障，如法律法規(guī)、稅收和金融支持、區(qū)域規(guī)劃、協(xié)調(diào)機(jī)制等。盡管中央政府會承擔(dān)一部分用于生態(tài)建設(shè)的資金，但是長期建設(shè)的責(zé)任主體仍然是地方政府。從理論上說，區(qū)域——地方政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任是因為，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善過程中，“地方”是最大和最長久的受益者。以寧南山區(qū)退耕還林還草后續(xù)產(chǎn)業(yè)為例，近些年，各級地方政府在培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)做了有益的嘗試。如在降水條件較好的隆德縣、涇源縣推廣林藥結(jié)合模式，發(fā)展中藥材和桑蠶產(chǎn)業(yè)；在彭陽等地推廣林果結(jié)合，培植以“兩杏”為主的杏產(chǎn)業(yè)基地，形成了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，；在中部干旱帶推廣灌草結(jié)合，發(fā)展以檸條和紫花苜蓿為主的林草種植業(yè)，初步形成林草間作—畜牧業(yè)—畜牧產(chǎn)品加工模式。同時突出了特色旅游的開發(fā)，構(gòu)建了寧夏南部山區(qū)退耕區(qū)獨具特色的旅游線路，形成生態(tài)旅游模式，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收開辟了新的門路。

4.推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革

從產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，只要私有產(chǎn)權(quán)界定是清晰的，產(chǎn)權(quán)交易就可以無成本的實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，從而達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。然而，生態(tài)環(huán)境所有權(quán)虛化現(xiàn)象在我國是一個普遍現(xiàn)象，所有權(quán)虛化導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊。以寧南山區(qū)為例，搞好退耕還林還草建設(shè)明確林權(quán)是核心。由于林業(yè)生產(chǎn)具有周期長、收效慢的特點，急需建立產(chǎn)權(quán)清晰、利益明確、制度穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)自主的產(chǎn)權(quán)制度，特別是要在穩(wěn)定林地使用權(quán)、放寬森林資產(chǎn)處置權(quán)、加快和規(guī)范林業(yè)合法流轉(zhuǎn)等方面要有重大突破，只有這樣，真正體現(xiàn)“綠色銀行”的功能，使其投入得到回報，以便提高荒山荒地造林的積極性，使退耕還林工程健康發(fā)展。