趙中秋 王旭

一、農(nóng)民失地的現(xiàn)狀

上世紀(jì)90年代以來(lái)，由于工業(yè)化、城市化過(guò)程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，全國(guó)每年至少有300萬(wàn)農(nóng)民成為失地農(nóng)民?，F(xiàn)在累計(jì)的失地農(nóng)民可能已達(dá)5000多萬(wàn)，已成為很龐大的社會(huì)群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬(wàn)人以上，占失地農(nóng)民的20%；盡管有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)民失地后得到的補(bǔ)償也比較高，但有關(guān)調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。

按照我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，今后每年需征地16.7～20萬(wàn)公頃，預(yù)計(jì)每年新增失地農(nóng)民375～450萬(wàn)，到2020年可能會(huì)形成新的失地農(nóng)民約4260萬(wàn)。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝。屆時(shí)，我國(guó)的失地農(nóng)民將超過(guò)1億人，將有大量的農(nóng)民既失地又失業(yè)。

二、失地農(nóng)民群體性事件的危害性

農(nóng)民失地引發(fā)的群體性事件，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題，也是一個(gè)政治問題。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題組調(diào)研，目前因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國(guó)農(nóng)村群體性事件的65%以上，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。特別是隨著地方政府公然對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行暴力鎮(zhèn)壓，以及知識(shí)精英出于各種目的的介入，使這一問題具有了相當(dāng)大的政治風(fēng)險(xiǎn)性，如和其他抗?fàn)幗Y(jié)合在一起，有可能誘發(fā)較大的社會(huì)沖突。

政治學(xué)家查爾斯?蒂利定義的“高能力的非民主國(guó)家”里，失地農(nóng)民群體性事件的制度性根源將在一定時(shí)期內(nèi)存在，這不斷地考驗(yàn)著從基層到中央的各級(jí)政府。輪訓(xùn)縣委書記、紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)，反映了中央對(duì)于群體性事件高發(fā)的警惕和重視。能否妥善處理失地農(nóng)民群體性事件，關(guān)系到公眾的政治信任度，更關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政權(quán)力的合法性。

三、失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的原因分析

（一）征地補(bǔ)償不到位是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的直接原因

“征地補(bǔ)償不到位”可以理解為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和拖延、拒絕補(bǔ)償兩種情況。

在征地問題上，拖延、拒絕補(bǔ)償款的發(fā)放，往往是官商、官官、官黑勾結(jié)在一起，以打擊報(bào)復(fù)為手段，以國(guó)家權(quán)力為后盾，性質(zhì)惡劣。當(dāng)官民矛盾積累到一定階段后往往引發(fā)群體性事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成較大威脅。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低是目前失地農(nóng)民斗爭(zhēng)的常見原因。耕地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)生活資料。農(nóng)民依賴土地種植，有一部分收入，基本維持自家糧食自給。地一旦被征用，意味著農(nóng)民將失去生存的根基。從全國(guó)看，目前不少地方農(nóng)民人均耕地面積為1畝左右。以前農(nóng)田收益低，農(nóng)民不看重農(nóng)田，如今不同，尤其是近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)反哺政策出臺(tái)，減免農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放“直補(bǔ)”等，農(nóng)民種田積極性高漲。

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，在我國(guó)土地低價(jià)征用，高價(jià)出讓的增值收益分配中，農(nóng)民只得5%～10%，村集體得25%～30%，60%～70%為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所得。

（二）濫用征地權(quán)或政府工作方法簡(jiǎn)單是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的間接原因

一方面，濫用征地權(quán)是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的一個(gè)間接原因。

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)的土地分為國(guó)有和集體所有，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。征地是指對(duì)集體土地實(shí)行征用。

在我國(guó)，國(guó)家是土地買賣的合法主體，農(nóng)民和村集體沒有土地的買賣權(quán)和處置權(quán)。無(wú)論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先經(jīng)過(guò)國(guó)家征地變?yōu)閲?guó)有土地之后，由國(guó)家作為市場(chǎng)主體與開發(fā)商談判后簽訂土地交易合同?！稗r(nóng)村集體”是一個(gè)虛置的權(quán)利主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體沒有買賣處置權(quán)。如征地制度不完善，就會(huì)給某些領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力、牟取私利以可乘之機(jī)。

另一方面，個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)工作方法簡(jiǎn)單也是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的原因。

農(nóng)民因征地補(bǔ)償分配而發(fā)生一些沖突和矛盾，問題根源不在于征地補(bǔ)償款分配模式本身，也不在于征地補(bǔ)償款究竟是如何分配，關(guān)鍵在于征地補(bǔ)償分配模式是如何誕生的。如果通過(guò)召開村民大會(huì)或村民代表在平等、公開、協(xié)商原則上，按照集體表決方式作出的，即使一些村民分到的補(bǔ)償款比較少，也不會(huì)使矛盾升級(jí)。從今天干部產(chǎn)生的機(jī)制看，社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)力量在個(gè)人職位的升遷過(guò)程中起到舉足輕重的作用。對(duì)上負(fù)責(zé)是干部工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，道德、能力、知識(shí)、群眾認(rèn)同度并不是考核干部的重要指標(biāo)，這就有可能產(chǎn)生一些無(wú)為的或領(lǐng)導(dǎo)力較弱的干部。有些領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)征地后給開發(fā)商做靠山，開發(fā)商為了個(gè)人私利激戰(zhàn)農(nóng)民“釘子戶”，手段令人咋舌，如：堵煙筒、砸玻璃、井里倒油、找黑社會(huì)恐嚇等。在征地問題上，即使是為了“公共利益的需要”，一些干部由于能力有限，平時(shí)工作就無(wú)法取得群眾的信任，當(dāng)難度較大的工作任務(wù)發(fā)生時(shí)，無(wú)法說(shuō)服群眾取得信任，平息隨時(shí)可能發(fā)生的群體性事件就變得很悲觀。

（三）利益訴求渠道不暢是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的機(jī)制性原因

現(xiàn)階段，由于體制等原因，農(nóng)民訴求難以有效上達(dá)，非制度化和非法的利益表達(dá)行為不斷出現(xiàn)。在調(diào)研過(guò)程中，許多學(xué)者認(rèn)為社會(huì)分層加劇，貧富懸殊加大，農(nóng)民利益訴求渠道不暢，不僅損害了農(nóng)民利益和黨政部門的公信力，而且影響了社會(huì)和諧與穩(wěn)定及社會(huì)公正與民主化進(jìn)程。