普衛(wèi)明 田華

基于內控體系構建的高校內部績效審計的思考

普衛(wèi)明 田華

績效審計是經濟審計、效率審計和效果設計的總稱，開展效審計已經成為高校今后內部審計工作的重點。應基于構建完善的內部控制體系，積極開展內部績效審計，增強自我約束機制，促進學校適應新形勢發(fā)展的需要。

內控體系 高校內部 績效審計

《審計法》和審計署《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》等法律、政策中規(guī)定開展效益審計，明確提出“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。績效審計是經濟審計、效率審計和效果審計的總稱。近年來高校作為國家投資的重點之一，對審計工作越來越重視，特別是開展績效審計已經成為高校今后內部審計工作的重點。但由于高校教學、科研、管理和服務的特殊性，如何在內部審計中開展效益審計， 本文基于內部控制體系構建來思考高?？冃徲媶栴}。

一

內控體系是在內控原則下所形成的制度和評價體系，包括內部控制和監(jiān)督的制度、內部績效的評價體系，是由一系列的制度標準、程序和方法做組成。充分體現了管理者的管理理念，管理風格和對管理目標的追求。高校在其人才培養(yǎng)、科學研究和服務社會，以及進行管理活動過程中，建立健全了一系列的管理制度，構成了內部控制體系的主要內容，其核心內容是以單項的事務為基準，規(guī)范、指導和管理其運行的各個環(huán)節(jié)和程序，形成了包括教學管理、科研管理、后勤服務管理和社會服務管理等規(guī)章制度系統，以確保運行的順暢和工作的開展與完成。

由于高校審計起步較晚，且受傳統的思維定式，以及學校運行的特殊性等不同程度的影響，作為內部審計最核心概念—內部控制，越來越受到管理者的重視，如何建立科學、合力、規(guī)范的內部控制依然是我國現階段許多組織的一大問題。特別是與高校內審的績效審計相適應，內部控制體系構建工作仍存在許多問題。

一是設立各項規(guī)章制度的出發(fā)點和立足點與內部審計的績效審計的內控原則的系統性要求有一定差距。從高校各項制度的構建都是基于具體工作崗位和任務的完成，保障運行過程的正常、有序和規(guī)范，以單項的規(guī)章制度為主的制度體系，如教學管理制度、科研管理條例，以及學生管理制度和規(guī)定等等。內審活動重點放在了財政核撥資金的運行管理，以及干部任期、離任經濟責任審計的相關制度體系上，偏重于事后控制。體現高校運行過程和結果的經濟性、效果性和效益性的績效審計，需要相關的內控體系應具有協調、牽制和溝通等關聯性作出指引和規(guī)范，這與目前高校體現內部控制體系的內部制度體系具有一定的差距。

二是對內控制度的系統性、協調性不夠重視，忽視將內控體系與監(jiān)察審計、績效審計的結合。內部績效審計所要求的內控體系包涵了控制環(huán)境、風險、控制活動和信息的溝通、監(jiān)督等的構成要素，構成了一個完整的控制系統。從一定的程度說，內部審計就是通過對內部控制的檢查和評價進而把握整個管理活動的。同時，一個良好的信息和溝通系統有助于提高內部控制制度的效率和效果，也能為績效審計工作的順利進行提供保障。在實際中學校各部門思考和制定相關制度體系，關注的是單項管理活動的運轉，忽視學校整體活動的協調性和系統性，相互間的溝通不夠，往往造成信息流通不暢。

二

高校內部控制體系是學校為了保證各項業(yè)務活動的有效進行，保護資產的安全完整和有效運用，防止、發(fā)現和糾正錯誤、舞弊與欺詐行為，保證教學、科研、管理和財務等相關信息的真實、完整，控制各種風險，提高高校管理水平和效益，為實現高校管理目標而制定并實施的一系列控制方法、措施和程序的總稱。也是高校開展內部績效審計的核心概念和基礎。開展內部績效審計是高校貫徹落實《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》所明確的“全面推進效益審計，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系”“以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失為重點，促進提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產安全”的戰(zhàn)略決策。內部績效審計作為高校內部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價，通過對教育教學、科學研究和社會服務等活動及內部控制的審查和評價，進一步解決存在的問題，提高教育資源利用的經濟性、管理的效率性和效果性，來促進高校目標的實現。是以《審計法》為基準，以內部審計準則為指導和規(guī)范，以建立完善的內部控制體系為基礎和前提的審計。作為內部審計準則的核心概念——內部控制制度體系，是學校運轉過程中“貫穿在計劃、組織、指揮、協調等管理職能中核心內容”，是高?！敖M織內部為實現經營目標，保護資產安全完整，保證遵循國家法律法規(guī)，提高組織運營的效率及效果，而采取的各種政策和程序?！卑谁h(huán)境控制、風險管理、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五個要素。因此，建立以績效審計為引導的高校內部控制體系應遵循以下原則：

一是合法性和合理性原則；高校構建內部控制體系必須符合國家的法律、法規(guī)和政策，在內部控制體系中充分體現國家的法律法規(guī)和政策，不能與有關的法律法規(guī)相抵觸，這是高校內部控制制度的建立基本前提。并在構建內部控制體系中遵循經濟性和效益性，綜合考慮成本和效益的關系，合理配置和使用教育資源，努力降低控制的各種耗費，以達到最佳的控制效果。

二是整體性和系統性原則；高校內部控制制度體系的構建必須充分考慮環(huán)境、風險、控制、信息、監(jiān)督等因素，統籌分析，不僅要從總體上進行思考，更要從高校所具有的特殊性和其與經濟社會環(huán)境的不一致性來思考，將內部控制貫穿于高校教育教學、科學研究和社會服務活動的各個方面，涵蓋高校內部所有的業(yè)務部門和崗位，對整個活動的全過程進行自始至終的監(jiān)督和控制，并應針對業(yè)務處理過程中的關鍵控制點，落實到決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)，以求內部控制制度形成系統性，能夠盡量做到全面而且具有針對性，為高校內部績效審計的開展的有序和有效奠定基礎。

三是內部牽制和合理分工原則；高校構建內部控制體系應當在學校內部工作的機構、崗位的合理設置及其職責權限的合理劃分的基礎上，確保不同機構和崗位之間權責分明、相互制約、相互監(jiān)督。在完善各崗位和部門的職能與性質、明確各部門及人員應承擔的責任范圍的前提下，規(guī)范相應的操作規(guī)程、手續(xù)和工作審定流程，賦予其相應的權限，對一項工作至少要經過兩個互不相屬的部門或崗位，借以相互牽制，相互制約，以達到糾錯防弊的目的。

四是謹慎性和發(fā)展性原則；高校內部控制體系的核心是有效防范各種風險，高校處在快速發(fā)展的市場經濟環(huán)境中，客觀上提供了廣闊的發(fā)展空間和前所未有的發(fā)展機遇，同時不可避免地會遇到各種風險?！鞍扬L險控制在組織可以接受的水平之下是組織目標實現的一個必要條件”，構建高校內部控制體系必須以風險防范為出發(fā)點，融入減少、規(guī)避、控制風險所必需的管理程序，將風險評估納入其中，建立有效的預防和監(jiān)控系統，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險報告等措施，進行全面防范和控制，增強風險規(guī)避、風險轉移和風險控制的意識和能力，提高學校整體管理的效率和效果。

三

績效審計不僅是一種現代審計理念，而且是現代審計工作的核心內容，云南省自2010年起，績效審計首次納入審計工作報告。高校內部審計也將從傳統的以財務審計、經濟責任審計為重點轉向已教育資源的合理配置和利用，注重其經濟性、效益性和效果性的內部績效審計?；跇嫿ǜ咝炔靠刂企w系的考慮，實施內部績效審計應結合高校教學科研管理、社會服務的實際，在構建完善高校內部控制體系的基礎上，積極開展內部績效審計工作。

一是進一步轉變思想觀念，強化內部績效審計意識；高校內部績效審計既是高校內部控制的一個組成部分，又是內部控制的一種特殊形式，也是高校適應以市場經濟為取向的改革與發(fā)展特定環(huán)境、規(guī)避風險，加強內部管理，提高工作和管理效率的核心所在，應視內部績效審計為高校治理不可或缺的一部分。一方面強化高校內部績效審計觀念，以績效審計的理念引領內部審計工作，在總結高校內部審計實踐經驗的基礎上，積極借鑒國際國內績效審計理論研究的成果和經驗，逐漸在高校樹立內部績效審計的思想觀念，大膽探索與高校特殊性相結合的內部績效審計程序、方法和評價體系。另一方面在高校內部積極營造有利于績效審計工作開展的氛圍，完善工作開展的環(huán)境條件和輿論導向，進一步加強內部審計工作，強化審計監(jiān)督，提高審計質量。

二是構建評價指標體系，形成定性和定量相結合的高校內部績效審計評價體系。高校內部績效審計是財務審計的延伸，主要是從學校活動的各個環(huán)節(jié)入手，衡量學校內各種資源的占用、消耗和工作業(yè)績的綜合分析，強調的是學校是否有效的管理和利用資源。按照經濟性、效益性和效果性的標準和要求，循序漸進地構建高校內部績效審計的定性和定量的評價指標體系，對高校資源的合理配置和使用效益，盡可能采用量化指標，通過多角度、多層次的指標體系進行評價，有效降低、規(guī)避、預警風險。并高度重視對績效評價結果的應用，將績效評價結果與學?？傮w改革與發(fā)展規(guī)劃、經費投入的重點和方向、責任人的業(yè)績考核掛鉤，跟蹤問效、問責，以實現學校資源的合理配置、有效使用和可持續(xù)發(fā)展。

三是進一步完善內部控制體系，構建于與內部績效審計相適應的內部控制體系。高校內部績效審計通過審計治理活動，監(jiān)督和完善內部控制機制，將內部績效審計視為一個系統、規(guī)范化的過程，有必要梳理現有的內部控制或管理制度體系，進一步修改和完善內部控制體系。把事后審計與事前、事中審計結合起來，實現以事后審計向事前、事中審計的轉變，將查錯防弊與效益、效率、效果審計結合起來，形成注重教育教學活動、科學研究和社會服務的經濟性、效益型和效果性相協調的內部控制體系。

高校內部績效審計是高校內部審計的發(fā)展趨勢，在構建完善的內部控制體系的基礎上，還需要積極探索和實踐，進一步加強內部審計工作，建設一支政治思想品德過硬，業(yè)務精的內部審計隊伍，實現內部審計從傳統審計向績效審計的轉變，及時糾正和制止損害國家、學校利益的行為，建立完善的內部管理制度體系，增強自我約束機制，促進學校適應新形勢發(fā)展的需要。

［1］中國內部審計協會．中國內部審計規(guī)范［M］．中國時代經濟出版社，2005．

［2］謝家啟．績效理念下的高校內部審計［J］．教育財會研究，2007．2．

（普衛(wèi)明：云南民族大學人民武裝學院，副教授，碩士生導師，研究方向：管理學、民族高等教育管理研究。田華：云南民族大學人民武裝學院。）