■和靜鈞

印度反腐風(fēng)暴背后的制度建設(shè)

■和靜鈞

前不久，印度總理、電信部長、邦長、“英聯(lián)邦運(yùn)動會”主席等多名高官陷入腐敗丑聞。印度緣何刮起如此猛烈的反腐風(fēng)暴？細(xì)究之下發(fā)現(xiàn)，印度在制度建設(shè)、監(jiān)督最高權(quán)力者、審計、選舉等方面均作出了反腐的創(chuàng)新舉措，成效顯著，這給同是發(fā)展中國家的我們提供了不少啟示。

2010年11月16日，印度最高法院罕見地向國家最高行政首腦辛格總理“開炮”，點名批評總理放縱電信部長以“白菜價”亂發(fā)放移動牌照，導(dǎo)致國家至少損失400億美元巨額收入。

此前，印度獨立審議部門根據(jù)舉報人的檢舉，對國家電信部門進(jìn)行了突擊審計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在移動牌照管理中，電信部門在沒有公開招標(biāo)的情況下將數(shù)百份移動牌照低價賣出，而且多數(shù)牌照持有者是不夠資格的電信公司。這個情況一經(jīng)爆出，印度最高法院迅速介入，對總理的批評，就是在最高院聽證時法官們作出的“憤怒”決定。

被譽(yù)為“印度經(jīng)濟(jì)自由化之父”的辛格總理，一直享有清廉勤政的名聲。沒有證據(jù)表明總理參與了腐敗，但對早在一年前有關(guān)人士就提請總理府對電信部門的腐敗指控進(jìn)行調(diào)查，總理府卻遲遲不見行動一事，人們感到怒不可遏。印度電信部長拉賈面臨著被逮捕法辦的境況。

同樣，2010年11月9日，印度金融中心所在邦馬哈拉施特拉邦的邦長（也叫“首席部長”，相當(dāng)于美國的州長）阿舒克·恰范，因被新聞媒體揭發(fā)其在專為戰(zhàn)死的印軍遺孀和家屬修建的安居工程中，居然為其親屬謀得了多套“安居房”，而最后被迫辭職下臺。同一天，負(fù)責(zé)承辦過印度當(dāng)前最大運(yùn)動會——“英聯(lián)邦運(yùn)動會”的組委會主席蘇萊什·卡爾瑪?shù)伲虮恢笐?yīng)對運(yùn)動會的開支大大超出預(yù)算及豆腐渣工程承擔(dān)責(zé)任，也宣布辭職。

短短幾天，印度的多名高官都卷進(jìn)了腐敗丑聞。印度緣何能刮起如此猛烈的反腐風(fēng)暴呢?

反腐對象全覆蓋

在2004年的“透明國際”排名表上，印度排在第90位，屬“重度腐敗”的范疇。然而，印度從獨立之日起，就重視反腐立法，倒是千真萬確的。

從1947年獨立之日起，印度政府就頒布了反腐敗法律，到1988年通過修法和統(tǒng)一，出臺了第一部完整的《防止腐敗法》。這部法律的“亮點”在于它針對的“公務(wù)員”是泛指一切公權(quán)力行使、維護(hù)、影響的人員。在這樣的廣義解釋下，法律管轄上至國家級領(lǐng)導(dǎo)人員，下至基層公務(wù)員，甚至包括教師、醫(yī)生及軍人。

1988年的法律特別對法官的任命、違法與懲處作了全面的規(guī)定，對腐敗案件的偵查、起訴、審判和定罪量刑、適用范圍均作了程序性的規(guī)定?？梢?，這部反腐法是一部有高度操作性的實體與程序相結(jié)合的法律。

以《防止腐敗法》為主體，印度還制定了一系列配套的“子法”，如《中央文官行為準(zhǔn)則》，這部法中就涉及官員財產(chǎn)申報和公示的內(nèi)容；還有《反洗錢法》，這部法律為金融往來和大額交易提供了可以實名跟蹤的依據(jù)。除了針對中央政府的文官之外，印度還有一部《全印度文官行為準(zhǔn)則》。

最高權(quán)力者也受監(jiān)督

法律再怎么強(qiáng)，也只是紙上的東西，沒有權(quán)威的機(jī)構(gòu)監(jiān)督腐敗，反腐就無法進(jìn)行下去。印度在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，基本涵蓋了“財”、“權(quán)”、“事”及“人”的監(jiān)管，相應(yīng)設(shè)置了專門的機(jī)構(gòu)，如，審計署管“錢袋子”，監(jiān)察部管“權(quán)”，調(diào)查部門管“人事”，檢舉機(jī)構(gòu)管“是非”。為了確保這些機(jī)構(gòu)的依法進(jìn)行工作，印度專為監(jiān)督部門制定了《公民反腐敗指南》、《信息公開法》、《舉報人保護(hù)法》等。

印度的審計公署是一個很有特色的部門。據(jù)學(xué)者的研究，印度實行的是比較特殊的審計體制，即主計審計長制。主計審計長公署負(fù)責(zé)財政決算編制和國家財政審計。這次電信部門給國家造成400億美元的損失，就是審計部門查出來的。

另一個在腐敗監(jiān)督中功不可沒的是媒體。正是由于媒體不斷深挖追究，還未等運(yùn)動會閉幕，英聯(lián)邦運(yùn)動會組委會主席就被迫下臺了。

管一般官吏腐敗也許不難，管好最高權(quán)力者的腐敗則是全世界的難題。2003年8月13日，印度議會通過了《洛克帕爾法案》。根據(jù)這項法案，經(jīng)部級授權(quán)，可成立一個專門的三人特別法庭，負(fù)責(zé)調(diào)查處理包括總理、部長和議員在內(nèi)的高官可能存在的腐敗和瀆職行為，如果調(diào)查屬實，將追究法律責(zé)任并處以罰金，追溯期限從接到投訴舉報當(dāng)日起可達(dá)10年，即使是總理、前總理等政要，也要受這一法案的約束。

以選舉促“反腐”

印度的公務(wù)員分作事務(wù)類公務(wù)員和政務(wù)類公務(wù)員。技術(shù)和事務(wù)類公務(wù)員只對法律負(fù)責(zé)，不能參加任何政黨，在政治上屬中立。而擔(dān)任高級職務(wù)的政務(wù)類公務(wù)員則必須經(jīng)選舉產(chǎn)生，它將隨著定期的選舉而輪替。

在印度，秘書只是政務(wù)類公務(wù)員聘用的一般工作人員而已，屬“打工者”身份，一個高官的秘書是很難轉(zhuǎn)換身份變?yōu)椤肮佟钡?，這與我們司空見慣的“中國現(xiàn)象”形成鮮明對比。在印度，秘書要轉(zhuǎn)行，必須先要參加考試成為事務(wù)類公務(wù)員。

事務(wù)和技術(shù)類公務(wù)員要升到縣或邦乃至中央任職，都要經(jīng)過考試，除非轉(zhuǎn)變身份。

此番反腐風(fēng)暴中受到?jīng)_擊的印度總理辛格，如果他所在的國大黨認(rèn)為其能力不濟(jì)，那么下輪選舉中就不會再把他推舉為總理。

按議會制制度設(shè)計，由獲得大選勝利的黨來執(zhí)政組閣。在選舉輪替的話語下，反對黨人士會隨時睜著大眼、盯著執(zhí)政黨的一舉一動，只要出現(xiàn)差錯，就可能刮起一場政治風(fēng)暴。印度去年11月大刮反腐風(fēng)，從另一角度看，刮的也是政治風(fēng)。如，邦長遞交辭職書之時，口中念念有辭，稱其無過錯，只是不想因自己的事被反對黨老抓著不放而影響了本黨聲譽(yù)，所以才辭職了事。這樣的“內(nèi)部沖撞”，就是一個社會自潔的方式。

盡管印度有很好的防腐制度，但印度的腐敗狀況仍不容樂觀。近期，總部設(shè)在美國的全球金融系統(tǒng)組織發(fā)布的一份報告中稱，印度自獨立以來至2008年，逃稅、犯罪、腐敗導(dǎo)致大量非法資本外流，直接造成了4620億美元的損失，這個數(shù)字是印度外債2300億美元的兩倍，占其國民生產(chǎn)總值的16.6%。該組織稱，印度的非法灰色經(jīng)濟(jì)，至2008年已經(jīng)上升到6400億美元，是其GDP的一半。

根據(jù)《印度腐敗研究2005》的統(tǒng)計，印度公民每年對11個公共服務(wù)部門的行賄金額達(dá)2106.8億盧比，折合50億美元。

在新德里召開的一次會議上，印度最有影響力的國大黨的主席索妮亞·甘地說道：“我們的經(jīng)濟(jì)活力越來越足，而我們的道德標(biāo)準(zhǔn)卻在下降。腐敗和貪婪的苗頭有上升之勢。數(shù)代領(lǐng)導(dǎo)人為之奮斗和犧牲的獨立印度立國之原則，正處于被忽視的危險中?！?/p>

然而，面對這一場風(fēng)暴，印度人民對勝利充滿了樂觀。一個從印度反腐部門“中央監(jiān)察總署”退休的官員對美國《紐約時報》記者說：“假如你想詛咒印度，你只管說印度充斥著腐敗得了。不過，我們見到的是它在自我清除污垢。風(fēng)暴過后，好事就會隨之而來。”