張晉生 張志剛

（秦皇島市委黨校 河北秦皇島 066000）

基層民主的更堅(jiān)實(shí)保障
——新修訂《村民委員會(huì)組織法》理解與適用

張晉生 張志剛

（秦皇島市委黨校 河北秦皇島 066000）

《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) “《村組法》”）于2010年10月28日重新修訂。新法（指修訂后的《村組法》，下同）不但在形式上有重大變化（例如由原來(lái)的30條變?yōu)楝F(xiàn)在的41條；由原來(lái)的不分章，變?yōu)楝F(xiàn)在的六章），在內(nèi)容上也有重大修改，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面均有新的規(guī)定。

一、在民主選舉方面的新規(guī)定

1、選民登記。舊法（指修訂前的《村組法》，下同）規(guī)定“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民”都應(yīng)當(dāng)?shù)怯?。照此?guī)定，很多長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商、數(shù)年不歸、對(duì)村委會(huì)選舉不關(guān)心不參加的村民，都應(yīng)當(dāng)予以選民登記，在投票時(shí)計(jì)算選民基數(shù)?；鶖?shù)大，而實(shí)際投票人少，造成不足法定人數(shù)，這就使一些村的選舉越來(lái)越困難。

對(duì)此，新法將“選民”與“登記選民”予以區(qū)別。新法第13條規(guī)定:村民委員會(huì)選舉時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：（一）戶(hù)籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶(hù)籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶(hù)籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。這就是說(shuō)，選舉時(shí)，只需登記三種人：一是“戶(hù)在人也在”；二是“戶(hù)在人不在”，但本人表示參加選舉的村民（反言之，對(duì)長(zhǎng)期在外、本人沒(méi)有表示參加選舉的，可不予登記）；三是“人在戶(hù)不在”，一般情況下，這種人應(yīng)當(dāng)在戶(hù)口所在地參加選舉，但是符合以下三個(gè)條件的可以參加居住村的選舉：①在本村居住一年以上，②本人申請(qǐng)參加選舉，③村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意其參加選舉。

新法的規(guī)定，注重村民能否實(shí)際參加投票，突出了選舉的社區(qū)性，這就使得選舉更易于組織和成功。

選舉時(shí)，有“登記選民”過(guò)半數(shù)投票，選舉即有效；候選人獲得過(guò)半數(shù)的所投選票，即可當(dāng)選（即兩個(gè)“過(guò)半數(shù)”）。

2、委托投票。舊法沒(méi)有規(guī)定委托投票問(wèn)題，我省的地方性法規(guī)有規(guī)定，但在程序上與新法有些不同。新法規(guī)定，登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書(shū)面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將委托人和受委托人的名單公布。

3、候選人競(jìng)選。新法第15條將選舉前的公開(kāi)競(jìng)選，規(guī)定為必經(jīng)程序：“村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織候選人與村民見(jiàn)面，由候選人介紹履行職責(zé)的設(shè)想，回答村民提出的問(wèn)題”。

4、另行選舉。新法對(duì)另選程序作了詳細(xì)規(guī)定：當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額時(shí)，不足的名額另行選舉，另行選舉時(shí)，第一次投票未當(dāng)選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一（第15條）?？梢?jiàn)，另行選舉與初次選舉標(biāo)準(zhǔn)不一樣，采用的是相對(duì)多數(shù)原則，使另行選舉相對(duì)容易成功。

5、選舉違法行為處理。舊法規(guī)定：對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，由“有關(guān)機(jī)關(guān)”負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，但“有關(guān)機(jī)關(guān)”指向模糊，容易形成扯皮。新法對(duì)此作了明確：對(duì)以上違法行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理（第17條）?？梢?jiàn)，受理村民舉報(bào)的部門(mén)包括縣鄉(xiāng)人大和政府及其有關(guān)主管部門(mén)，但負(fù)責(zé)查處的只限于鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府。

6、補(bǔ)選。村委會(huì)成員任職期間，可能因?yàn)橐韵虑樾温殑?wù)終止：⑴喪失行為能力；⑵被判處刑罰；⑶兩次評(píng)議不稱(chēng)職；⑷辭職；⑸死亡等。對(duì)村委會(huì)成員出缺的情形，新法規(guī)定了更為簡(jiǎn)便的補(bǔ)選程序：可以由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選，補(bǔ)選程序參照本法第十五條的規(guī)定辦理（第19條）。

二、在民主決策方面的新規(guī)定

1、村民會(huì)議的召集和權(quán)限。舊法對(duì)村民會(huì)議的法定召集人規(guī)定不明，實(shí)踐中，對(duì)村民會(huì)議的召集人制度不一，例如1998年《河北省村級(jí)民主管理?xiàng)l例》規(guī)定：村民會(huì)議“由黨支部和村民委員會(huì)召集和主持（第9條）”，村民代表會(huì)“由黨支部書(shū)記或村民委員會(huì)主任召集（第18條）”。

新法明確了村民會(huì)議的法定召集人，是村民委員會(huì)。實(shí)際上，村民會(huì)議作為本村最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，其召開(kāi)的程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定，違反規(guī)定程序，即屬于不合法會(huì)議，不合法會(huì)議所作出的決定、決策，自然也不具合法性。非法定的召集人召集、達(dá)不到最低人數(shù)要求、時(shí)限的不合法（如新法規(guī)定，召集村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民）等等，都屬于嚴(yán)重的程序違法。

在權(quán)限方面，新法增加了“有權(quán)撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷(xiāo)或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定”，還“可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議村上（第25條）。舉例說(shuō)明，假如村委會(huì)由3名成員組成，那么，這個(gè)村至少應(yīng)當(dāng)選出民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”（第23條）。

2、村民代表會(huì)議設(shè)立、召集和權(quán)限。舊法只是簡(jiǎn)單規(guī)定人數(shù)較多或者居住分散的村，“可以推選產(chǎn)生村民代表”。我省原來(lái)的地方性法規(guī)，則將“村民代表會(huì)議”作為一個(gè)代議機(jī)構(gòu)規(guī)定下來(lái)。新法在這方面作了較大改進(jìn)，賦予村民代表會(huì)議非常重要的地位，使之具有了常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，即，它可以被授權(quán)行使除制定、修改自治章程和村規(guī)民約之外所有的村民會(huì)議職權(quán)，包括審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定等。

村民代表會(huì)議的設(shè)置，可有效解決當(dāng)前村民會(huì)議召集難、從而致使民主決策虛置的問(wèn)題。村里的一般決策事項(xiàng)，均可由村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議辦理。

新法規(guī)定了村民代表會(huì)議的法定構(gòu)成：村民代表會(huì)議由村委會(huì)成員和村民代表組成，其中村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以12名村民代表，村民代表會(huì)議就是由這3名村委會(huì)成員和12名村民代表組成，在這15人組成的村民代表會(huì)議中，婦女村民代表應(yīng)占5人以上。

新法還規(guī)定，村民代表會(huì)議的法定召集人是村民委員會(huì)；村民代表會(huì)議每季度召開(kāi)一次；有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議；村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開(kāi)，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意（第26條）。

三、在民主管理和民主監(jiān)督方面的新規(guī)定

1、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。新法規(guī)定了與村委會(huì)平行的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議（第32條）。

2、罷免。按照舊法規(guī)定，選舉村委會(huì)成員需要兩個(gè)“過(guò)半數(shù)”，即贏得1/4以上全體選民選票即可當(dāng)選，而罷免村委會(huì)成員，卻須經(jīng)1/2以上的選民通過(guò)。這樣的規(guī)定，形成了當(dāng)選容易、罷免難的格局，使得村民的最有力的監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)，因此，實(shí)踐中鮮有罷免成功的，造成村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督疲軟。

新法將這種不平衡的權(quán)利設(shè)置進(jìn)行了糾正：罷免村委會(huì)成員，有“登記選民”過(guò)半數(shù)投票，并經(jīng)投票的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)即可（第16條）。

3、村務(wù)公開(kāi)。新法將村務(wù)公開(kāi)由6個(gè)月一次，調(diào)整為“每季度一次”，集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次（第30條）。

4、民主評(píng)議。新法規(guī)定民主評(píng)議由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持，評(píng)議對(duì)象是村委會(huì)成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的聘用人員。村委會(huì)成員連續(xù)兩次被評(píng)議不稱(chēng)職的，其職務(wù)終止（第33條）。

5、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。新法新增了村委會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，審計(jì)由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負(fù)責(zé)組織（第35條）。

6、村民訴權(quán)。新法還賦予村民一項(xiàng)重要的監(jiān)督權(quán)利——訴權(quán)。第36條規(guī)定，“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷(xiāo)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任”。這樣，每個(gè)村民手中都增加了一個(gè)利器，當(dāng)感到自己的合法權(quán)益受到村委會(huì)侵害的時(shí)候，受害村民可以依法起訴，請(qǐng)求人民法院保護(hù)。