雷美霞

（中共福州市委黨校 行政管理教研部，福建 福州 350014）

論城市社區(qū)治理中的委托代理關(guān)系及優(yōu)化

雷美霞

（中共福州市委黨校 行政管理教研部，福建 福州 350014）

本文將公共選擇和社區(qū)治理聯(lián)系起來，運用公共選擇理論尤其是其中的委托——代理理論來分析政府與社區(qū)的關(guān)系，針對社區(qū)治理“失靈”，從代理人角度提出了相關(guān)措施，試圖以此創(chuàng)新某些中間問題或策略的解決機制。

社區(qū)治理；公共選擇；委托——代理；自治

回顧我國社區(qū)發(fā)展的歷程可以發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)的產(chǎn)生是國家與社會相分離的結(jié)果。如何處理政府與社會的關(guān)系，如何界定國家權(quán)力控制和社區(qū)自理、自治之間的界限，是當前社區(qū)建設(shè)和社區(qū)研究中一個重要的問題。在這種情況下，當代中國城市社區(qū)中居委會的自治性缺失，社區(qū)治理基本上仍在國家制度安排內(nèi)運作，從而導(dǎo)致社區(qū)治理失靈。如果說以往是單位辦社會，今天則有政府辦社會、政府辦社區(qū)之趨勢。因而，理順政府與社區(qū)的關(guān)系，才是達到社區(qū)自治的現(xiàn)實路徑選擇。

一、城市社區(qū)治理中的委托——代理結(jié)構(gòu)困境

委托——代理是現(xiàn)代社會所通行的一種合作關(guān)系，委托——代理的雙方是謀求一定利益的人格化的經(jīng)濟人，雙方的權(quán)利與義務(wù)以契約的形式確定下來。

城市社區(qū)層面上的代理較為復(fù)雜，既有行政代理，又有經(jīng)濟代理。市政府——區(qū)政府——街道辦事處——社區(qū)組織之間是行政代理關(guān)系。而由于社區(qū)組織既有政府派出機構(gòu)的特點，又有企業(yè)經(jīng)營組織的特性，社區(qū)成員——社區(qū)組織之間有行政代理和經(jīng)濟代理兩種。國家委托政府管理公共事務(wù)和居民通過法律途徑委托國家保障自己的權(quán)力和利益是行政代理。社區(qū)成員與社區(qū)中的營利組織（如物業(yè)管理公司）之間是經(jīng)濟代理。本文主要討論的是城市社區(qū)中的行政代理問題（政府——居委會——居民）。

由公共選擇理論可知，社區(qū)中的每一主體都是理性經(jīng)濟人，都有其自身的利益需求，代理人也不例外。當代理人利益與委托人利益發(fā)生沖突時，委托——代理問題就難以避免。典型的委托——代理問題有“逆向選擇”（adverse selection），“道德風(fēng)險”（moral hazard）和串謀行為。

1、城市社區(qū)治理中委托人的逆向選擇?！澳嫦蜻x擇”（adverse selection）是指代理人在簽訂契約之前就己經(jīng)掌握了一些委托人所不知道的信息（經(jīng)濟學(xué)里也把這種信息稱為“隱蔽信息”），這些信息可能是對委托人不利的，代理人因此與委托人簽訂了對自己有利的契約，委托人由于處于信息劣勢進而處于對自己不利的位置上，從而使自己的利益極易受到損害。導(dǎo)致委托人在無法識別潛在的代理人的條件秉賦時，越是劣質(zhì)的潛在代理人越是容易成為現(xiàn)實的代理人，最終導(dǎo)致“劣質(zhì)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)品”的“劣質(zhì)品充斥的市場”的產(chǎn)生。在社區(qū)代理結(jié)構(gòu)中，逆向選擇之所以可能，是因為在目前的制度約束條件下，社區(qū)居民與代理人之間存在信息不對稱。由于信息不對稱的存在，作為政府和社區(qū)成員的委托人不能識別優(yōu)質(zhì)的社區(qū)代理人的稟賦。如果代理人市場中優(yōu)質(zhì)的代理人與劣質(zhì)的代理人數(shù)各占一半，從理性的角度出發(fā)，委托人愿意付出的價格最多是劣質(zhì)代理人的價值和優(yōu)質(zhì)代理人的價值的平均值，因為這是委托人聘用社區(qū)建設(shè)經(jīng)營者的期望價值。委托人這種無奈的選擇結(jié)果，只能是優(yōu)質(zhì)代理人逐步退出市場，因為市場價格低于其價值，甚至也低于他的工作成本。由于優(yōu)質(zhì)代理人逐漸退出市場，從而使市場的優(yōu)質(zhì)代理人進一步減少，委托人聘用的經(jīng)營者的期望收益進一步降低，愿意支付的傭金也進一步降低。最后，只剩下價值、努力工作意愿和成本最低的劣質(zhì)代理人留在市場上。這就是社區(qū)治理中的逆向選擇問題。

2、城市社區(qū)治理中代理人的敗德行為。敗德行為又叫品行危害或道德風(fēng)險（Moral Hazard），是源自現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的概念，指代理人在最大限度地謀求其自身效用時會做出損害委托人利益的行為。對于政府部門來說，一切違背其委托人（即社區(qū)居民）意愿的不勤政不廉政行為都屬于道德風(fēng)險行為。不僅包括權(quán)錢交易之類的腐敗行為，還包括任人唯親、獨斷專行、投機取巧、弄虛作假、鋪張浪費、執(zhí)法粗暴等損害社區(qū)居民利益的行為。有學(xué)者統(tǒng)計，社會上的信息有80%由政府所掌控，再加上我國現(xiàn)有的行政體制等多方面的原因，政府很可能成為私人（包括政府、部門及官員）利益的場所。當其私人利益與公眾利益發(fā)生沖突時，依據(jù)上述理論，濫用代理權(quán)、越權(quán)代理等現(xiàn)象就很可能出現(xiàn)。如為追求個人的私欲，行政人員不惜以公眾利益為代價，用自己掌握的權(quán)力尋租；地方保護主義嚴重，也是某些地方政府為了追求一己之利所產(chǎn)生的結(jié)果；而在社會經(jīng)濟生活中，政府的種種違法現(xiàn)象，更是其在利益沖突時所作的利己選擇的典型表現(xiàn)。

3、城市社區(qū)治理中代理人的串謀行為。串謀又稱合謀、共謀，是指具有委托——代理關(guān)系的組織或系統(tǒng)內(nèi)的一些（或全部）代理人除了和初始委托人達成的委托——代理契約以外，他們之間（包括上下層級代理人之間，和同層級代理人之間）為了自身的利益又達成某種私下的協(xié)議，即子契約（sub-contract）。這種子契約一般都違反主契約，和初始委托人的意愿不完全一致，有時候甚至相反。串謀行為的目的是以犧牲委托人的利益為代價來提高串謀者的效用狀態(tài)。作為中央政府的代理人，區(qū)政府和行政部門領(lǐng)導(dǎo)的行為未必與中央政府意愿相一致。中間代理人與最終代理人的“串謀”行為因而時有發(fā)生。初始委托人即全體社區(qū)居民，就需要和國家領(lǐng)導(dǎo)人——自然雙方都是經(jīng)濟人——簽訂一個委托——代理契約。怎么簽訂？怎么監(jiān)督？如果國家機器的每一層都由追逐個人利益的經(jīng)濟人把持，那么，層層委托就會變成層層“合謀”，而每一個經(jīng)濟人又都掌握著人民無法一一了解的信息，那人民的利益又如何實現(xiàn)？至于監(jiān)督，監(jiān)督人自身就是需要監(jiān)督的經(jīng)濟人，他和被監(jiān)督者之間的更為可能的關(guān)系就是風(fēng)險共擔、利益分享。正如我們在部分社區(qū)地帶所看到的，政府的各部門、各企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人結(jié)成了相互掩護、相互謀利的一張能量極大的關(guān)系網(wǎng)，使國家和社區(qū)人民群眾的利益無法實現(xiàn)。

二、優(yōu)化治理進路：重塑委托——代理結(jié)構(gòu)的對策

1、科學(xué)地厘定代理契約。根據(jù)委托——代理理論，防止和治理代理人的“逆向選擇”、“道德風(fēng)險”等行為的關(guān)鍵，從內(nèi)部機制來說，就在于妥善處理好信息不對稱的問題，通過合理厘定代理契約，明確代理人的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)來給予代理人最佳的行為激勵，使其行為目標接近于委托人的目標。委托——代理理論的目標就是設(shè)計這樣一種機制或契約，能給代理人提供刺激和動力，使他按有利于委托人的目標努力工作，即提供一個在委托人與代理人之間安排風(fēng)險、收益的制度。把管理結(jié)果在委托人與代理人之間進行最優(yōu)的分配，由雙方共同承擔管理風(fēng)險，使代理人效用最大化的目標與委托人效用最大化的目標一致，實現(xiàn)兩者的激勵相容。第一，打破傳統(tǒng)行政委托——代理關(guān)系中代理人沒有自我利益要求的完全自覺性假設(shè)，充分考慮代理人謀取最大代理費用、放租、希望連任和親緣化等自利性行為，并通過利益導(dǎo)向機制，整合委托人和代理人的目標。第二，在城市社區(qū)委托——代理中，應(yīng)當明確權(quán)與責(zé)的界限，明確規(guī)定委托人以及代理人的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。要明確規(guī)定懲罰違約行為的保證措施，強化代理人的責(zé)任意識，加強法律約束，杜絕代理人上任拍胸脯，決策拍腦袋，失誤拍屁股開溜的現(xiàn)象發(fā)生。將代理人報酬與其行為結(jié)果掛鉤，讓代理人承擔一部分或全部其職務(wù)怠慢行為、機會主義行為和逆向選擇的損失。只有這樣，才能避免有人決策卻無人負責(zé)的問題，才可以抑制代理人的職務(wù)怠慢行為，減輕代理人采取機會主義行為和進行逆向選擇的動機，從而使道德風(fēng)險和逆向選擇得以控制。

2、建立健全代理人市場競爭機制。法瑪認為，在競爭的經(jīng)理市場上，經(jīng)理的市場價值取決于過去的經(jīng)營業(yè)績，所以，從長期來看，經(jīng)理必須對自己的行為負完全的責(zé)任。因此，即使沒有顯性的激勵合同（如共擔風(fēng)險合同），經(jīng)理也會積極努力工作，因為這樣做可以改進自己在經(jīng)理市場上的聲譽，從而提高未來的收入，否則，聲譽貶值將會導(dǎo)致未來交易成本增加。不難想象，如果代理人市場上有足夠多的代理者相互競爭，那么，在委托——代理關(guān)系重復(fù)多次的情況下，“時間”本身可能就會解決代理問題。在城市社區(qū)中，如果居民對代理人不滿意可以依據(jù)契約收回代理權(quán)，這就給代理人造成一種壓力，“聲譽”將會迫使資源使用者說實話，形成隱性激勵。因此，要抑制道德風(fēng)險和逆向選擇的發(fā)生，就是在代理人之間引入競爭機制。由眾多代理人的競爭構(gòu)成的代理市場對代理人的行為具有自我約束、自我監(jiān)督的作用，并對其行為的累積結(jié)果有一種記憶的功能，因而使代理人的逆向選擇和道德風(fēng)險成為遲早要接受市場懲罰的不利行為；代理人市場的存在，將使代理人的行為具有可比性，從而可以減少環(huán)境的不確定性的影響，降低進行監(jiān)督和績效考核所發(fā)生的代理成本。

3、建立完善的激勵和監(jiān)督機制。第一，要解決行政委托——代理關(guān)系的內(nèi)部激勵機制問題，就應(yīng)該將顯性激勵和隱性激勵相結(jié)合，加大行政人員勤政廉政的預(yù)期收益，激發(fā)其勤政廉政的動力。一是從顯性激勵看，應(yīng)當將收入明晰化、貨幣化、法制化，特別是要把工資之外的各種福利、補貼等“暗補”顯性化，從法律上明確規(guī)定各個級別人員的最低和最高的經(jīng)濟待遇范圍。此外，現(xiàn)代委托——代理理論認為，在構(gòu)建代理人的收入結(jié)構(gòu)模型中，為減少代理人采取機會主義行為，風(fēng)險收入是一個不可少的變量。因而，對于行政人員來說，除了平時的固定收入外，政府還有必要通過風(fēng)險收入來激勵行政人員勤政廉政。二是要重視隱性激勵機制的作用。從現(xiàn)實國情看，我國作為一個發(fā)展中的人口大國，在民眾生活水平普遍不高、甚至還有相當部分民眾還未解決溫飽問題、行政人員隊伍又很龐大的情況下，盡管有必要確保在公共部門工作的人員經(jīng)濟待遇不低于私人部門的管理人員，但指望通過高薪、高福利等顯性激勵辦法來“養(yǎng)廉”是不現(xiàn)實的。為激發(fā)代理人的積極性，我們應(yīng)當對其進行綜合激勵，即通過多種形式、多種層次的激勵，滿足代理人的多方面需求。物質(zhì)激勵通常包括年薪制等制度；精神激勵主要包括社會地位、權(quán)力、榮譽、情感等方面。較高的社會聲望和地位，既是對代理人較高能力的肯定，也是其日后取得更高報酬的籌碼。在一定的的條件下，精神激勵有時比物質(zhì)激勵更為有效。第二，對于行政代理人僅僅給予激勵是不夠的，還必須進行有效的監(jiān)督和約束。監(jiān)督作用也是委托——代理理論的重要內(nèi)容。一是要強化公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，如建立對行政人員敗德行為的舉報獎勵制度，鼓勵新聞媒體對行政人員敗德行為的迅速揭露，通過采取廣泛的黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督等形式，積極營造健康向上的從政氛圍。要健全完善重大決策責(zé)任追究制度，公開譴責(zé)不顧客觀條件許可、一味追求政績的短期行為，并給予黨紀政紀處分甚至依法嚴懲。二是要完善監(jiān)督的方式方法，建立健全決策民主化和科學(xué)化制度。重大決策要多聽取專家、群眾的意見和建議，讓老百姓有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，防止“一言堂”。三是必須加大對專門監(jiān)督者的監(jiān)督與激勵，使監(jiān)督者有努力監(jiān)督的積極性，防止其與被監(jiān)督者串謀勾結(jié)。從防范代理人串謀的機制設(shè)計理論看，要使一種監(jiān)督機制達到最優(yōu)效果，必須使監(jiān)督者獨立于被監(jiān)督者并有權(quán)分享監(jiān)督成果，從而實現(xiàn)對監(jiān)督者和被監(jiān)督者的激勵相容?；诖耍O(jiān)督機構(gòu)應(yīng)盡早實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，直屬中央，而且從制度上規(guī)定各地每年從對腐敗官員的罰沒收入中拿出一定比例獎勵給反腐有功人員，并對其中的成績突出者給予晉升職務(wù)。這樣，不僅會大大強化對行政代理人的監(jiān)督力度，而且也會調(diào)動監(jiān)督者的積極性，從而避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者的妥協(xié)勾結(jié)。

4、縮短委托——代理鏈條，減少委托——代理層次。由上文可知，建立有效委托——代理關(guān)系的核心就是要建立一種激勵約束機制，在這一機制中，對于委托人而言，由他發(fā)出的激勵和約束信號必須是指向代理人的，而且，這種指向越是方向明確，經(jīng)過的環(huán)節(jié)越少，那么，激勵和約束信號的傳遞效率及由此形成對代理人的激勵和約束的效用就越高。反之，這種指向傳遞的方向越模糊，經(jīng)過的環(huán)節(jié)越多，那么，這種信號的傳遞效率及由此產(chǎn)生的對代理人的激勵和約束的效用就越低。由此推之，在其他條件相同的情況下，要實現(xiàn)同一委托——代理事項，多層次的委托——代理關(guān)系必定比直接或較少層次的委托——代理關(guān)系所產(chǎn)生的效用損失來得高，其道德風(fēng)險也必定會更多，程度也必定會更嚴重。在縱向行政委托——代理關(guān)系中，中央政府與地方政府之間、政府與其各部門之間都存在委托——代理關(guān)系。層層的委托——代理關(guān)系拉長了鏈條，增加了層次，關(guān)系較為復(fù)雜，從而使激勵與約束的效果大打折扣。目前縮短鏈條、減少層次的比較有效又有一定可行性的思路是推進民主化進程，在城市社區(qū)治理中，評價行政代理人行為的標準主要取決于社區(qū)居民群眾的評價，要充分發(fā)揮社區(qū)群眾民主監(jiān)督的作用，改變單純依靠組織部門甚至少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)決定的做法。

①趙霖平：《政府與公立高校經(jīng)營者的委托——代理關(guān)系》，《黑龍江高教研究》，2002年第6期。

②倪星：《論民主政治中的委托——代理關(guān)系》，《武漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2002年第6期。

③（美）加布里埃爾·阿爾蒙德著：《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》，浙江人民出版社，1989年版，第556頁。

C912.81

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1671-2994（2011）05-0138-03

2011-08-06

雷美霞（1979- ），女，福建浦城人，中共福州市委黨校行政管理教研部講師。研究方向：行政現(xiàn)代化。

責(zé)任編輯：劉建文