張光雄

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

論云南省領導干部的應急管理能力建設

張光雄

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

提高領導干部的應急管理能力，既是實現(xiàn)云南經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的迫切需要，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要保障，又是塑造云南良好政府形象和提高領導干部個人素質的現(xiàn)實要求。針對云南省領導干部應急管理能力的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了加強領導干部應急管理能力建設的對策。

云南省；領導干部；應急管理能力建設；現(xiàn)狀；問題；對策

黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》指出，要“建立健全社會預警機制，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力”；黨的十七大再次強調：要“完善突發(fā)事件應急管理機制”。胡錦濤總書記就加強各級干部處置突發(fā)事件能力培訓作出重要批示：“提高黨的執(zhí)政能力要求提高各級領導干部處置突發(fā)事件的能力”；溫家寶總理強調：“加強應急管理，提高預防和處置突發(fā)事件的能力，是關系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事”。從現(xiàn)實來看，提高領導干部應急管理能力，既是實現(xiàn)云南經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的迫切需要，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要保障，又是塑造云南良好政府形象和提高領導干部個人素質的現(xiàn)實要求。

一、云南省領導干部應急管理能力的現(xiàn)狀

1、統(tǒng)領全省經(jīng)濟快速增長的能力逐步增強。近年來，云南省經(jīng)濟保持了持續(xù)發(fā)展的良好態(tài)勢，5大支柱產(chǎn)業(yè)——煙草產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、礦業(yè)新材料、旅游業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)不斷壯大，非公有制經(jīng)濟的貢獻率越來越大，GDP增速連續(xù)高于全國平均，全省經(jīng)濟實現(xiàn)了又好又快發(fā)展的良好局面。過去的5年，是改革開放以來我省綜合經(jīng)濟實力增長最快的5年，是基礎設施建設投入最多、城鄉(xiāng)面貌變化最大、群眾得到實惠最多的5年，是優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化的5年。2006年到2010年，全省生產(chǎn)總值連續(xù)邁上4000億元、5000億元、6000億元、7000億元四個新臺階，年均增長11.8%；財政總收入從887億元增長到1809.3億元，年均增長19.5%；農(nóng)民人均純收入從2250元增加到3952元，年均實際增長10.7%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從10070元增加到16065元，年均實際增長8.4%。

2、全省各級政府已初步建立了應急管理體系。一是全省己基本形成橫向到邊、縱向到底的應急預案體系。二是統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地為主的應急管理體制基本建成。三是氣象、地震、水文、地質災害、森林防火、煤礦瓦斯等災害監(jiān)測預警系統(tǒng)得到加強，省、州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）4級突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡信息報告系統(tǒng)基本建成，覆蓋全省的突發(fā)重大動物疫情信息報告網(wǎng)絡初步建立；各級人民政府和相關部門的24小時事故信息報送機制己基本建立；政府組織協(xié)調、部門分工負責的突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布體系初步形成，應急機制逐步建立健全。四是先后制定或修訂了《云南省抗旱條例》、《云南省防洪條例》、《云南省防震減災條例》、《云南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急規(guī)定》、《云南省網(wǎng)絡與信息系統(tǒng)安全監(jiān)察管理規(guī)定》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，應急法制建設取得進展。

3、做好民族工作的能力逐步增強。云南省有8個民族自治州，29個民族自治縣，人口在5000人以上的世居少數(shù)民族25個，特有少數(shù)民族15個，少數(shù)民族人口1415.9萬多人，占全省總人口的33.43%，是全國民族自治地方最多和少數(shù)民族種類最多的省份。云南各級政府和領導干部認真落實黨的民族政策和民族區(qū)域自治制度，按照“決不讓一個兄弟民族掉隊”的目標，在全國率先實施民族團結目標管理責任制，率先制定實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)，率先制定扶持人口較少民族發(fā)展的特殊政策，率先實行免費義務教育，率先提出并實現(xiàn)25個少數(shù)民族在省直部門有一名廳級領導干部的目標，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，有效改善了少數(shù)民族地區(qū)的民生，全省呈現(xiàn)出各民族團結和睦、經(jīng)濟發(fā)展、生活改善、社會穩(wěn)定的良好局面。

4、全體公務員接受了應急管理的培訓。云南省各級政府通過專題講座、報告會、座談會等多種形式，認真開展《突發(fā)事件應對法》的學習和培訓，并要求各級各類學校把應急知識教育納入教學內容，全力提高公務員和社會公眾應對突發(fā)事件的意識。同時，針對公務員隊伍在應對突發(fā)事件方面存在的薄弱壞節(jié)，云南省各級政府積極開展了有針對性的培訓。2008年，針對發(fā)生地震等重大自然災害情況，及時部署在全省公務員隊伍中開展應對突發(fā)事件的全員培訓，全省共開展應急演練13484次。2009年，針對國內煤礦安全、食品安全、“孟連事件”、“陽宗海砷污染”和“躲貓貓”等公共危機事件給社會穩(wěn)定帶來不穩(wěn)定因素的情況，把公共危機管理確定為培訓主題，對全省60萬公務員進行培訓，促進了公務員應急管理能力的提升。

二、云南省領導干部應急管理能力建設存在的問題及原因分析

針對當前突發(fā)事件的情況，云南省對領導干部應急管理能力進行了專項培訓，廣大公務員應急管理能力不斷得到提高，積累了一些寶貴的經(jīng)驗，但與迅速發(fā)展變化的形勢相比，部分領導干部的應急管理能力還有待進一步的提升，主要表現(xiàn)在：

1、預測預防能力不強。提前預測到突發(fā)事件，可以事先預防，化解突發(fā)事件或者減少突發(fā)事件的危害，但由于各種原因，部分領導干部預測預防能力還比較弱。主要是由于：一是云南省特殊的地理位置及民族宗教情況。云南地處邊疆，與越南、老撾、緬甸接壤，國境線長達4060公里，邊境一線共有8個州（市）25個縣(市)，是中國少數(shù)民族種類最多的地區(qū)，有16個少數(shù)民族跨境而居，語言和文化的差異常常會使信息的搜集和公務員對突發(fā)事件的準確預見變得十分困難。有的突發(fā)事件發(fā)生的原因、危害性、影響力往往摻雜著復雜的民族問題和社會矛盾，加大了處理的難度。二是領導干部危機意識不足。目前，云南部分領導干部的思想觀念和工作能力跟不上形勢的最新變化，加上長期養(yǎng)成的工作貫性，主動預防危機的意識還比較淡薄。例如，在孟連事件發(fā)生前，企業(yè)改制中膠農(nóng)與企業(yè)的經(jīng)濟利益糾紛一直沒有解決，已累計發(fā)生群體性事件7起，而當?shù)卣畬Υ藳]有給予應有的重視，最終導致這起嚴重的群體性事件。

2、快速應對能力較弱。突發(fā)事件具有突發(fā)性，要求領導干部具有冷靜的頭腦、及時做出準確的判斷、果斷作出決策。應該承認，經(jīng)過幾年的學習培訓和實踐鍛煉，云南省大部分領導干部都具備了較強的應對突發(fā)事件的能力，但部分領導干部面對突發(fā)事件時行動遲緩，導致事態(tài)失控和損失擴大，失去了最佳處置的時機。究其原因，一是在危機事件發(fā)生時，積極組織、動員群眾參與、應對突發(fā)事件，統(tǒng)籌規(guī)劃應急管理資源的能力尚欠缺，政府主導、部門協(xié)調、全社會共同參與的應急管理工作格局還有待完善。如孟連事件發(fā)生前，膠農(nóng)通過信訪等方式反映其訴求，而作為群體性突發(fā)事件協(xié)調機構之一的信訪聯(lián)席會議辦公室，卻沒能及時協(xié)調解決膠農(nóng)強烈反映的問題，致使矛盾逐步積累后激化。二是部分領導干部的敏銳判斷能力比較弱。敏銳的洞察能力是提高應變能力的前提，準確的判斷能力是施展應變能力的基礎。在突發(fā)事件醞釀、發(fā)生、發(fā)展過程中，必然會表現(xiàn)出一些跡象，要善于捕捉初露端倪的表面現(xiàn)象，見人所未見，對發(fā)生的事件進行辨別、分析，盡可能把問題化解在萌芽狀態(tài)，才能主動有效地防范和避免事態(tài)的擴大。

3、應對突發(fā)事件的公關能力欠缺。危機發(fā)生時，領導干部出面協(xié)調、組織、調配社會的人力、物力、財力，在最短時間內達到社會資源的最大整合，這在應急管理中是最為關鍵和重要的，可以起到穩(wěn)定民心、警示、教育、監(jiān)督等多種作用。但部分領導干部危機溝通訓練不夠，應對突發(fā)事件的公關能力不足。如在“躲貓貓事件”中，當?shù)毓矙C關在面對網(wǎng)絡輿論時，完全處于被動。究其原因，一是部門間消息交流機制不暢通。由于受行政區(qū)劃、行政級別與行業(yè)系統(tǒng)的制約，同級政府間、上下級政府間、有關部門、專業(yè)機構和監(jiān)測網(wǎng)點在跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作方面不夠，溝通不夠順暢，協(xié)作不夠完善，導致信息收集的不全面、不準確。二是媒體溝通技巧能力還需進一步增強。在突發(fā)事件發(fā)生后，部分領導干部不能第一時間發(fā)布有關突發(fā)事件的真實情況，不能有效地和媒體、公眾進行溝通，要么封鎖消息，要么虛報危機的真實情況，甚至和媒體形成“敵對”狀態(tài)，從而使媒體不能真正發(fā)揮正確引導大眾的功能。

4、應急演練和培訓質量有待提高。對領導干部進行應急演練和管理能力培訓，是有效應對突發(fā)事件，提升治理效果的必要舉措。但由于諸多因素的影響，領導干部應急演練和管理能力培訓的質量還有待提高。一是應急演練和對公眾的宣傳教育工作只是偶爾進行，缺乏長期的、系統(tǒng)的、計劃性的演練規(guī)劃。二是由于對應急管理培訓的認識不到位，重視程度不夠，加之缺乏硬性約束，致使一些領導干部認為培訓是“軟”任務，“訓與不訓一個樣”，“反正培訓結果也不影響晉升、考核和薪酬”，從而使得培訓工作流于形式，并不能發(fā)揮其應有的作用。

三、加強云南省領導干部應急管理能力建設的對策

對領導干部進行必要的培訓和演練，使其具備應急管理的能力，這是突發(fā)事件能否得到及時有效處理的關鍵。因此，加強領導干部應急管理能力建設具有十分重要的意義。

1、提高對領導干部應急管理能力建設重要性的認識。與全國一樣，云南在未來很長一段時間內，都將面臨突發(fā)事件所帶來的嚴峻考驗。為此，一是要加強對領導干部應對突發(fā)事件能力培訓的領導。加強應急管理培訓，提高預防和處置突發(fā)公共事件能力，是云南經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要，各級政府領導要充分重視突發(fā)公共事件應急管理培訓工作，要把領導干部應對突發(fā)事件能力培訓納入到日常工作中來。同時，要根據(jù)培訓工作的具體要求，建立主要領導親自抓、分管領導配合抓，組織和宣傳部門具體抓的干部教育培訓責任網(wǎng)絡，定期召開專題會議，研究和部署突發(fā)公共事件應急管理培訓工作。二是要建立科學的考核體系。首先，要將領導干部參與應急管理培訓及對突發(fā)事件的處理情況納入到考核體系中。及時準確地收集領導干部在培訓學習和處理突發(fā)事件中的表現(xiàn)；不參加培訓或考試成績不合格的領導干部，不予提拔。其次，要明確領導干部培訓的經(jīng)費保障、職責分工、培訓基地和網(wǎng)絡建設、培訓約束機制等內容，組織專人對領導干部的每次培訓結果進行認真細致的考核評估，并將其作為任用、晉升和薪酬的重要參考標準，使培訓工作與晉升、年度考核等聯(lián)系起來，以此端正領導干部參加培訓的態(tài)度和思想。

2、建立科學規(guī)范的應急管理培訓機制?？茖W的內容和培訓方式，是決定領導干部應急管理能力高低的一個因素。要針對不同對象，采取不同的方法，提高培訓的針對性和實效性。一是要建立長效培訓機制，增強應對突發(fā)事件的本領。培訓是開發(fā)人才資源的重要途徑，領導干部應對突發(fā)事件能力的提高，除領導干部個體自身的努力外，還迫切需要政府切實加強相關培訓。各級政府要積極組織一些有針對性的突發(fā)事件應對訓練和演練，把領導干部應對突發(fā)事件能力培訓納入日常干部教育培訓；各級黨校和行政學院（校）要根據(jù)新時期突發(fā)事件頻發(fā)的實際，結合各地實際，有針對性地開展應急管理能力專項培訓；各地各單位要經(jīng)常進行模擬演練，使領導干部熟悉應急預案，不斷提高實戰(zhàn)水平。二是要改變培訓內容和方式，提高培訓質量。在培訓內容方面，要重點開展預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任等內容學習，目前要加緊做的工作是把結合云南實際形勢的培訓內容加入到領導干部應急管理培訓中去。在培訓方式方法方面，既要重視基礎理論的學習，更要強調實踐學習的重要性，要減少講課時間，增加學習討論、案例分析、情景模擬、專題調研、現(xiàn)場學習、實地考察和參觀教學法等，特別要注重實習環(huán)節(jié)，并將案例分析、情景模擬、專題調研、現(xiàn)場學習等活動安排在教學之前或教學之中進行，形成多樣性和靈活性相結合的培訓方法。三是按分級分類培訓的原則，增強培訓的針對性和實效性。培訓應按級別和類別進行，以提高培訓的針對性和實效性。黨政領導干部要以增強應急管理意識，提高統(tǒng)籌常態(tài)管理與應急管理、指揮處置應對突發(fā)事件的能力為培訓重點，有針對性的訓練其決策能力、協(xié)調能力等；基層領導干部要增強公共安全意識，提高突發(fā)事件隱患排查監(jiān)管和第一時間應對突發(fā)事件的能力；新聞發(fā)言人要專門培訓其語言表達能力、溝通技巧、心理素質及良好的媒體應對能力等。

3、加強分析預測能力建設。應急管理的有效性，關鍵在于預防危機的有效性，缺乏有效的危機預防和權變管理的能力，將會使危機造成的危害程度大大增加，因此，要提高領導干部的分析預測能力建設。一是提高領導干部敏銳鑒別的能力。新時期的突發(fā)事件表現(xiàn)出越來越多的不可預測性和突發(fā)性的特征，給監(jiān)測、預防提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。但是，對于領導干部來說，對危機的管理，必須主動預防、充分準備、積極應對，并把應急管理與政府日常的公共管理有機結合起來。有效的預防可減少危機的發(fā)生率，即使危機發(fā)生，也能從容應對、處變不驚，既有主動權又有控制權。而其中重要一點是要經(jīng)常深入基層進行現(xiàn)場調查，了解隱藏的危機信息，及早發(fā)現(xiàn)問題，消除隱患。二是增強領導干部預警預測的能力。及時準確的統(tǒng)計分析、客觀的評估和正確有效的應急預案的設置，是做好應急管理工作的重要基礎。領導干部要本著對應急管理工作高度重視的態(tài)度，廣泛征求專家、民眾和有實戰(zhàn)經(jīng)驗同志的意見，組織專家根據(jù)省情、社情和民情認真制定和完善應急預案，明確各類突發(fā)事件的防范措施和處置程序，努力做實應急預案的設計和組織工作，并做好相關預案的銜接工作，不斷增強應急預案的針對性和實效性，從戰(zhàn)略高度、宏觀視野，真正把握應急管理的主動權。

4、加強快速應對能力建設。突發(fā)事件的隱患無處不在，隨時都有可能發(fā)生，因此，也就極為考驗領導干部的心理素質和快速反應能力。一是培養(yǎng)領導干部過硬的心理素質。領導干部一定要樹立戰(zhàn)勝突發(fā)事件的自信心，努力克服危機帶來的恐慌感，保持一種沉著冷靜、處變不驚、臨危不懼的心理狀態(tài)和氣質。就已經(jīng)發(fā)生的一些突發(fā)事件來看，有些同志在突發(fā)性危機來臨時，不是積極應對，而是亂了方寸、不知所措；更有甚者，因為害怕、恐慌、怕承擔責任而采取瞞報、不報和人為掩蓋等手段，喪失了處理危機的最佳時機，給百姓和社會帶來巨大的損失。因此，培養(yǎng)領導干部的使命感、責任感以及臨陣不亂的良好心理素質，就顯得非常重要。二是培養(yǎng)領導干部果斷決策的能力。領導干部應對突發(fā)事件的能力，最重要的是決策能力。突發(fā)事件決策要求領導干部在有限的時間、資源、人力約束條件下及時拿出應對突發(fā)事件的有效方案和具體措施，以盡快的速度做出應急決策。為此，要培養(yǎng)領導干部的果斷決策能力。培養(yǎng)領導干部有效利用各種先進的決策技術和方法的能力。各種先進的決策技術和方法可以為領導干部面對錯綜復雜的決策環(huán)境時，做出合理最優(yōu)的決策；培養(yǎng)領導干部有效利用決策信息、參謀咨詢機構提供的建議的能力。領導干部應該有效利用這些機構所提供的寶貴信息和建議，積極對突發(fā)事件做出應對措施；培養(yǎng)領導干部先進的決策價值觀。

5、加強公關溝通能力建設。應對危機的有序性和有效性，不僅取決于危機管理的機制，更取決于領導干部對各種社會力量和資源的合理整合配置和有效使用，加強信息溝通，勇于面對媒體。一是增強領導干部的組織協(xié)調能力。領導干部要把應急管理與政府常態(tài)管理相結合，處理好常態(tài)體制與應急體制的相互關系，從而在危機發(fā)生時能夠有效地組織、動員人力、物力、財力，充分整合利用各種資源，做到統(tǒng)籌兼顧、平急結合；領導干部要積極組織動員各族人民群眾參與、應對突發(fā)事件，逐步形成政府主導、部門協(xié)調、全社會共同參與的應急管理工作格局，避免事件因組織拖延、調控不當而造成更大的危害和損失。二是提高信息交流的能力。要主動搜集各種可能引發(fā)危機的信息，積極與人民群眾進行交流溝通，增加信息透明度，暢通信息傳遞渠道，完善信息披露制度；要重視和發(fā)揮媒體在應急管理中的積極作用。在處理突發(fā)事件時，政府應率先發(fā)布事件的真實信息，以防混淆視聽。通過信息發(fā)布和輿論宣傳引導社會，以提高公眾對危機的心理承受力，增強領導干部控制危機的信心和決心；要完善應急管理的信息聯(lián)動機制。在應急管理中，信息往往是決定性的因素，對于災情匯集、災情研究、求援指揮都是不可或缺的，領導干部要熟練運用信息網(wǎng)絡技術，實現(xiàn)各部門信息及時溝通以及整個社會資源的協(xié)同運作。三是培養(yǎng)領導干部良好的應對媒體的能力。當危機發(fā)生后，要通過新聞發(fā)言人在第一時間內主動、真實地向媒體發(fā)布信息，使公眾迅速知曉危機的性質、狀態(tài)、影響以及政府的措施，為公眾提供做出理性判斷的媒介環(huán)境，以消除恐慌，妥善地應對和處理危機。要提高領導干部的公關能力，關鍵是在平時的學習和培訓，要注重促使領導干部了解一些公共關系的知識、信息的傳播渠道、媒體的運作方法、突發(fā)事件新聞處理的基本原則和方式方法、民眾的心理狀態(tài)、新聞采訪和記者招待會等知識，逐步提高應對媒體的能力和技巧。

總之，領導干部應急能力建設問題是一項復雜而長期的系統(tǒng)工程。在整個領導干部應急管理能力建設的過程中，還有很多需要仔細考慮的細節(jié)性問題，如建立公共危機事件處理情況評估機制，在整個應急管理過程中如何協(xié)調政府、黨與人大之間的關系，社會力量如何參與應急管理工作等。

①盧濤：《國家公務員九項能力培訓教程——應對突發(fā)事件能力》，人民出版社，2005年版。

②郭研實：《國家公務員應對突發(fā)事件能力》，中國社會科學出版社，2005年版。

③劉英、周榮滋：《我國公務員應對公共危機事件能力探討》，《行政論壇》，2007 年第 4 期。

④肖坤洗：《公務員應對突發(fā)事件能力現(xiàn)狀及培養(yǎng)途徑》，《南方論叢》，2006年第6期。

⑤肖鵬英：《當代公共危機管理研究的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《貴州社會科學》，2006年第7期。

⑥倪榮遠：《公務員公共突發(fā)事件應對能力提升初探》，《山東行政學院山東省經(jīng)濟管理干部學院學報》，2009年第1期。

D630.8

A

1671-2994（2011）05-0173-04

2011-08-16

張光雄（1979- ），男，云南元謀人，中共云南省委黨校黨建教研部講師。研究方向：黨的建設和行政管理。

*本文系2010年度云南省哲學社會科學研究基地重點課題 《云南省領導干部應急管理能力建設問題研究》（課題批準號：JD2010ZD01）的階段性成果之一。

責任編輯：劉建文