施崢

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之法制史考*

施崢

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是黨和國(guó)家對(duì)公安工作的一貫要求。從新中國(guó)成立至今，公安機(jī)關(guān)的建設(shè)和發(fā)展大致經(jīng)歷了初創(chuàng)、停滯、恢復(fù)和發(fā)展、全面建設(shè)四個(gè)階段。雖然公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的命題是近年來(lái)才正式提出并在實(shí)踐中全面推開的，但是此前的一系列探索和努力，亦為今天的工作提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)。

公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化；法制史

自2008年9月公安部部署在全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入開展包括執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在內(nèi)的“三項(xiàng)建設(shè)”以來(lái)，關(guān)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，公安部高度重視，出臺(tái)了多項(xiàng)重大舉措，孟建柱部長(zhǎng)、楊煥寧常務(wù)副部長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)先后就執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作出重要講話和批示，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)、各警種、各部門、各領(lǐng)域的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已如火如荼地開展起來(lái)。通過(guò)研讀領(lǐng)導(dǎo)講話和會(huì)議精神，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，其內(nèi)涵和外延已突破了原有的公安法制工作的狹隘范疇，涉及公安工作的方方面面。在這樣的大前提下，關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的研究也不應(yīng)僅僅局限于理論或典型經(jīng)驗(yàn)的范疇，而應(yīng)將其置于更廣闊的視野進(jìn)行考察，其中重要的一項(xiàng)就是梳理公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的歷史脈絡(luò)。以史為鑒，可以知興替。本文即以法制史為視角，試對(duì)在法制不斷健全的大背景下，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法行為、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法保障等的建設(shè)，從新中國(guó)成立之初的初創(chuàng)奠基，到文革時(shí)期的破壞停滯以及黨的十一屆三中全會(huì)之后的恢復(fù)發(fā)展，再到新時(shí)期的全面建設(shè)，最終走上了規(guī)范化的道路進(jìn)行梳理分析。

一、初創(chuàng)階段（1949-1966年）

（一）建立了全國(guó)統(tǒng)一的公安機(jī)關(guān)。中華人民共和國(guó)成立后，在原軍委公安部的基礎(chǔ)上建立中央人民政府公安部，統(tǒng)一了人民公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。1949年10月15日召開的第一次全國(guó)公安會(huì)議決定在各大行政區(qū)人民政府設(shè)公安部，省人民政府設(shè)公安廳，中央直屬市人民政府設(shè)公安局，專署設(shè)公安處，縣設(shè)公安局，區(qū)設(shè)公安助理員，村設(shè)公安員。在逐步建立完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還在鐵道、交通、林業(yè)、民航及軍隊(duì)等系統(tǒng)設(shè)立了專門性的公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)，在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位設(shè)立了保衛(wèi)機(jī)構(gòu)。

為加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)，當(dāng)時(shí)從各地黨政軍系統(tǒng)抽調(diào)了大批人才充實(shí)公安隊(duì)伍。1950年1月中央公安干部學(xué)校成立，各級(jí)公安機(jī)關(guān)也紛紛建立公安干部學(xué)校，開展警察教育訓(xùn)練，培養(yǎng)人才，為后來(lái)的公安工作打下了基礎(chǔ)。

（二）頒布了一些基礎(chǔ)性公安法律法規(guī)。在第一次全國(guó)公安會(huì)議上，時(shí)任公安部長(zhǎng)的羅瑞卿同志在總結(jié)報(bào)告中全面闡述了公安機(jī)關(guān)及人民警察的任務(wù)、職責(zé)、權(quán)限、后勤保障、福利待遇等內(nèi)容，實(shí)際上起到了公安組織法的作用。

新中國(guó)成立之初，公安執(zhí)法制度建設(shè)尚未成為工作的重心。當(dāng)時(shí)的公安法律規(guī)范相當(dāng)一部分帶有暫行性質(zhì)，大都是根據(jù)穩(wěn)固政權(quán)和鎮(zhèn)壓反革命的需要臨時(shí)制定的，因而一些公安法規(guī)缺乏穩(wěn)定性，缺少相應(yīng)的執(zhí)行程序和監(jiān)督保障措施，實(shí)踐中仍需政策配合實(shí)施。這一時(shí)期出臺(tái)的法規(guī)有：組織法方面的《公安派出所工作暫行條例》、《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》等；刑事方面的《政務(wù)院、最高人民法院關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的指示》、《管制反革命分子暫行辦法》等；治安方面的《城市治安條例草案》、《農(nóng)村治安條例草案》、《城市戶口管理暫行辦法》、《城市旅棧業(yè)暫行管理規(guī)則》等；出入境管理方面的《華僑出入國(guó)境暫行辦法》、《外國(guó)僑民出入及居留暫行規(guī)則》等；消防方面的《政務(wù)院關(guān)于嚴(yán)防森林火災(zāi)的指示》等。

1954年頒布的《憲法》極大地推動(dòng)了我國(guó)公安法制建設(shè)的發(fā)展。1954年公布的《公安派出所組織條例》，為今后公安系統(tǒng)一系列法律法規(guī)的制定奠定了基礎(chǔ)。1957年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)警察條例》是人民警察制度化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。1957年通過(guò)的《治安管理處罰條例》，對(duì)治安處罰的行為和種類、裁決處罰的權(quán)限和程序等作了具體規(guī)定，為公安機(jī)關(guān)維護(hù)公共秩序提供了法律依據(jù)。1957年批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》，在我國(guó)確立了勞動(dòng)教養(yǎng)制度。1958年公布的《城市戶口登記條例》則開創(chuàng)了中國(guó)特色戶口管理制度。

（三）維護(hù)新生政權(quán)的穩(wěn)定，保障社會(huì)主義建設(shè)。

新中國(guó)成立初期，敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子的活動(dòng)十分猖獗，刑事案件高發(fā)，社會(huì)治安極其混亂。公安機(jī)關(guān)在中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下，開展了大規(guī)模的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)，并加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)了新生政權(quán)的穩(wěn)定。

社會(huì)主義改造基本完成以后，人民內(nèi)部矛盾處于突出地位，中共中央及時(shí)提出嚴(yán)格區(qū)分并正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾。公安部召開第十一次全國(guó)公安會(huì)議，出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前公安工作十個(gè)具體政策問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)、拘留、罰款等十個(gè)問(wèn)題作了明確規(guī)定，較為有效地緩解了社會(huì)矛盾，穩(wěn)定了社會(huì)秩序。

經(jīng)過(guò)17年的建設(shè)，新中國(guó)公安機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、公安法制和各項(xiàng)業(yè)務(wù)建設(shè)初具規(guī)模，較好地滿足了對(duì)敵斗爭(zhēng)形勢(shì)和國(guó)家建設(shè)的需要。

二、停滯階段（1966-1976年）

1966年，“文化大革命”全面發(fā)動(dòng)，整個(gè)社會(huì)處于一種非正常的狀態(tài)，給國(guó)家和民族帶來(lái)了嚴(yán)重的災(zāi)難，也使公安工作遭到極大的破壞。

文革期間，林彪、江青反革命集團(tuán)出于篡黨奪權(quán)的需要，全面否定公安工作、否定公安隊(duì)伍，煽動(dòng)徹底砸爛公安機(jī)關(guān)，導(dǎo)致社會(huì)秩序極其混亂。全國(guó)各地都出現(xiàn)了搶奪公安檔案、迫害公安民警、私放罪犯等現(xiàn)象，隨意抓人、打人、抄家、批斗、非法拘禁、侮辱人格、武斗、毀壞公私財(cái)物等非法行為盛行，大量侵害他人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件得不到有效處理。1967年底開始，公安機(jī)關(guān)被實(shí)行軍事管制。由于人為地割斷了公安部與地方公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，上下互不通氣，各自為政，整個(gè)公安工作陷入癱瘓狀態(tài)。

三、恢復(fù)和發(fā)展階段（1976-1995年）

文革結(jié)束，尤其是黨的十一屆三中全會(huì)之后，公安工作進(jìn)入全面恢復(fù)和發(fā)展時(shí)期，公安機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持實(shí)事求是，解放思想，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。

（一）恢復(fù)和改革公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。1977年3月，公安部對(duì)原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了整頓、充實(shí)，并對(duì)“文化大革命”期間指導(dǎo)工作的一系列錯(cuò)誤思想、工作方法和人事安排進(jìn)行了堅(jiān)決的糾正。在法制尚不健全的環(huán)境下，這些舉措為即將到來(lái)的大規(guī)模撥亂反正提供了政策依據(jù)。

1982年6月，中共中央決定重新組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)。1983年6月，原長(zhǎng)期由公安部管轄的反間諜和對(duì)外情報(bào)工作移交新成立的國(guó)家安全部。1983年8月，原公安機(jī)關(guān)主管的監(jiān)獄、勞改、勞教工作整建制地移交給司法部門。同年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了公安部關(guān)于機(jī)構(gòu)編制的請(qǐng)示。1986年10月，交通部掌管的公路交通管理工作移交公安機(jī)關(guān)，城鄉(xiāng)道路交通管理工作統(tǒng)一由公安掌管。

1988年12月10日，國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)召開會(huì)議審議并通過(guò)了《公安部“三定”方案》，該方案的出臺(tái)使公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置日益規(guī)范，職責(zé)權(quán)限日益明確，人員編制漸趨科學(xué)合理。公安部的機(jī)構(gòu)設(shè)置為地方公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上提供了示范。

（二）逐步完善公安法律體系。為適應(yīng)改革開放的需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院修訂和制定了一系列有關(guān)公安工作的法律、法規(guī)。其中，在刑事方面的法律主要有：1979年《刑事訴訟法》、1979年《刑法》等；在治安管理方面的法律、法規(guī)主要有：《國(guó)籍法》、《槍支管理辦法》、《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》、《消防條例》、《居民身份證條例》、《外國(guó)人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《治安管理處罰條例》、《道路交通管理?xiàng)l例》、《集會(huì)游行示威法》等。從1983年開始，公安部等部門還對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的全國(guó)性公安法律規(guī)范進(jìn)行了清理，確立了對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行清理的制度。

這一時(shí)期，公安機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)也得到了建設(shè)和加強(qiáng)。1979年公安部組建了政策法律研究室，1988年改稱為法制司，成為規(guī)劃公安法制建設(shè)、主管法律事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)。到1991年底，各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局都建立了法制機(jī)構(gòu)。

（三）提出以“從嚴(yán)治警”為方針的公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)。1983年5月，中央批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)和改革公安工作若干問(wèn)題》，第一次明確提出了公安機(jī)關(guān)的建設(shè)要逐步正規(guī)化。根據(jù)中央的指示精神，公安部于1984年5月召開第五次全國(guó)公安政治工作會(huì)議，提出了“從嚴(yán)治警”的方針。1989年9月，全國(guó)公安政治工作座談會(huì)提出了公安隊(duì)伍建設(shè)的根本目標(biāo)就是要造就一支革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化、軍事化，有高度戰(zhàn)斗力的人民警察隊(duì)伍。1991年10月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)公安工作的決定》提出，公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)革命化、正規(guī)化建設(shè)。1992年7月，《人民警察警銜條例》頒布實(shí)施。1994年，公安部制定《人民警察職業(yè)道德規(guī)范》。這些都是公安機(jī)關(guān)在推進(jìn)隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)中邁出的重要步伐。

（四）恢復(fù)和發(fā)展公安教育事業(yè)。1980年，各地普遍恢復(fù)了公安學(xué)校，輪訓(xùn)在職干警。1984年11月，公安部召開了第一次全國(guó)公安教育工作會(huì)議，提出了建立中央、省、地（市）三級(jí)管理的公安教育體制，采取多層次、多種形式辦學(xué)，加快干警教育訓(xùn)練步伐，公安教育訓(xùn)練工作得到迅速的發(fā)展。1982年，公安部第一人民警察干部學(xué)校改建為中國(guó)刑事警察學(xué)院；1984年，公安部所屬中央人民公安學(xué)院改建為中國(guó)人民公安大學(xué)，國(guó)際政治學(xué)院更名為中國(guó)人民警官大學(xué)。這些院校向各級(jí)公安機(jī)關(guān)輸送了大量?jī)?yōu)秀人才。公安機(jī)關(guān)在大力發(fā)展公安學(xué)歷教育的同時(shí)，也廣泛開展在職民警的訓(xùn)練工作，不少地方做到了制度化、經(jīng)?；?，為提高公安民警的職業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法能力發(fā)揮了重要作用。

四、全面建設(shè)階段（1995-現(xiàn)在）

1996年3月八屆全國(guó)人大四次會(huì)議的一系列文件包括《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，鄭重將“依法治國(guó)”作為一項(xiàng)根本方針和奮斗目標(biāo)確立下來(lái)。1997年黨的十五大報(bào)告對(duì)“依法治國(guó)”的科學(xué)含義、重大意義和戰(zhàn)略地位作了全面深刻的闡述。1999年3月又將其莊嚴(yán)地載入憲法。依法治國(guó)方略的提出，將公安工作帶入了新的發(fā)展階段，也對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)提出了法治化的要求。進(jìn)入新世紀(jì)以后，國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)都發(fā)生著深刻的變化，2003年11月20日，第二十次全國(guó)公安會(huì)議強(qiáng)調(diào)在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，公安機(jī)關(guān)要大力推進(jìn)公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，全面提升公安工作的水平和公安隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，切實(shí)擔(dān)負(fù)起鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民安居樂(lè)業(yè)的重大政治和社會(huì)責(zé)任。2007年3月22日，公安部召開電視電話會(huì)議，對(duì)全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入開展社會(huì)主義法治理念教育，全面推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)進(jìn)行了動(dòng)員和部署。2008年9月，公安部部署在全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入開展包括執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在內(nèi)的“三項(xiàng)建設(shè)”。自此，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)成為各級(jí)公安機(jī)關(guān)工作的中心和重點(diǎn)之一。

（一）開展系列主題教育活動(dòng)，確立“立警為公、執(zhí)法為民”的執(zhí)法思想。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和依法治國(guó)方略的實(shí)施與推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)以端正民警的執(zhí)法為目的，開展了一系列教育、討論、學(xué)習(xí)活動(dòng)。

1995年10月15日，江澤民同志為濟(jì)南交警題詞：“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”。次日，公安部在濟(jì)南召開了現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。隨后，在全國(guó)范圍內(nèi)開展了學(xué)習(xí)濟(jì)南交警，深入理解和貫徹落實(shí)江澤民同志題詞精神的活動(dòng)。這項(xiàng)活動(dòng)對(duì)公安民警正確把握新時(shí)期公安機(jī)關(guān)和公安民警的職責(zé)，端正執(zhí)法態(tài)度，優(yōu)化工作作風(fēng)產(chǎn)生了積極的影響。

新世紀(jì)伊始，為貫徹中共中央有關(guān)精神，切實(shí)解決公安隊(duì)伍中存在的突出問(wèn)題，公安部在全國(guó)公安機(jī)關(guān)開展了以“全心全意為人民服務(wù)的宗旨教育、實(shí)事求是的思想路線教育和嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法的法制教育”為主要內(nèi)容的“三項(xiàng)教育”活動(dòng)。廣大公安民警在活動(dòng)中受到了深刻的思想教育，進(jìn)一步端正了執(zhí)法思想，改進(jìn)了工作作風(fēng)。

2003年3月18日，公安部發(fā)出通知，在全國(guó)公安系統(tǒng)開展“貫徹十六大、全面建小康，公安怎么辦”的大討論活動(dòng)。各地公安機(jī)關(guān)認(rèn)真檢查、反思隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題并加以整改，還將執(zhí)法為民思想轉(zhuǎn)化為具體的公安實(shí)踐，出臺(tái)了一些服務(wù)措施和便民承諾，取得了較好的效果。同年11月召開的第二十次全國(guó)公安會(huì)議正式確立了“立警為公、執(zhí)法為民”的執(zhí)法思想。

此后，公安機(jī)關(guān)又開展了“大接訪”、“大學(xué)習(xí)、大討論”等活動(dòng)，對(duì)進(jìn)一步端正公安民警的執(zhí)法思想，提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，發(fā)揮了重要作用。

（二）全面推進(jìn)執(zhí)法制度建設(shè)，打造具有中國(guó)特色的公安法規(guī)和執(zhí)法監(jiān)督體系。以1995年2月28日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《人民警察法》為標(biāo)志，我國(guó)公安法制進(jìn)入了全面建設(shè)和完善階段。全國(guó)公安機(jī)關(guān)以《人民警察法》為依托，認(rèn)真貫徹依法治國(guó)方略，全面推進(jìn)公安立法工作，初步形成了以《人民警察法》為基礎(chǔ)的公安法規(guī)體系。

1.明確公安機(jī)關(guān)職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法主體的組織管理。《人民警察法》對(duì)人民警察的職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)、紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等作出了明確的規(guī)定，要求從嚴(yán)治警、嚴(yán)明紀(jì)律，嚴(yán)格管理、強(qiáng)化監(jiān)督?！度嗣窬旆ā奉C布實(shí)施后，公安民警全面履行法律賦予的職責(zé)，依法行使職權(quán)，不斷提高嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法的水平，對(duì)群眾反映比較強(qiáng)烈的問(wèn)題，如濫用強(qiáng)制措施、超期羈押、刑訊逼供以及亂罰款、亂收費(fèi)等進(jìn)行了專項(xiàng)整治，較好地回應(yīng)了人民群眾對(duì)公安執(zhí)法的要求。

1996年2月，第十九次全國(guó)公安會(huì)議制定并通過(guò)了《“九五”公安工作綱要》，提出初步建立起與《人民警察法》相配套的一整套隊(duì)伍管理法規(guī)和規(guī)章制度的明確要求。據(jù)此，公安機(jī)關(guān)會(huì)同其他有關(guān)中央部委，相繼制定發(fā)布了多項(xiàng)規(guī)章制度，初步形成了公安隊(duì)伍管理法律法規(guī)體系。其中，涉及體制、編制和監(jiān)督、考核的有：《公安部關(guān)于理順公安派出所和分局管理體制的通知》、《公安部督察委員會(huì)工作職責(zé)》、《公安機(jī)關(guān)督察條例實(shí)施規(guī)則》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》等；涉及隊(duì)伍管理的有：《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》、《公安機(jī)關(guān)人民警察錄用辦法》、《公安機(jī)關(guān)人民警察辭退辦法》、《公安機(jī)關(guān)人民警察基本素質(zhì)考試考核暫行辦法》、《公安機(jī)關(guān)人民警察獎(jiǎng)勵(lì)條令》等；涉及人民警察標(biāo)志、裝備的有：《人民警察警徽使用管理規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察著裝管理規(guī)定》、《人民警察制式服裝及其標(biāo)志管理規(guī)定》等。

2006年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，這是公安隊(duì)伍建設(shè)走向科學(xué)化、正規(guī)化、法制化的重要里程碑。條例基本涵蓋了公安機(jī)關(guān)組織管理的主要內(nèi)容，較好地解決了公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、警力配置不科學(xué)、職責(zé)不清、效率不高、保障不力等問(wèn)題，為公安執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的保障。

2.完善立法內(nèi)容，規(guī)范執(zhí)法程序。這一時(shí)期，公安執(zhí)法受到了空前的重視，立法內(nèi)容更加科學(xué)、執(zhí)法程序更加規(guī)范。

從數(shù)量上看，通過(guò)了數(shù)部與公安執(zhí)法相關(guān)的法律，如《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等，為公安執(zhí)法提供了更為明確的法律依據(jù)。公安部也及時(shí)制定并修訂了《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，不僅增強(qiáng)了有關(guān)法律的可操作性，還規(guī)范了辦案民警的執(zhí)法行為，減少了錯(cuò)案的發(fā)生率，對(duì)提高執(zhí)法效率意義重大。

從質(zhì)量上看，立法內(nèi)容更為尊重和保障人權(quán)，程序公正的法律地位得到了提高。1996年修改的《刑事訴訟法》取消了免予起訴制度，統(tǒng)一了定罪權(quán)，明確規(guī)定不得以非法手段取得證據(jù)。1997年修訂的《刑法》取消了類推適用制度，確立了無(wú)罪推定原則。1998年，最高人民法院和最高人民檢察院相繼頒布關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法的司法解釋，分別對(duì)非法證據(jù)排除問(wèn)題作出了一些規(guī)定。1998年公安部頒布修改后的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，確立了非法言辭證據(jù)排除的規(guī)則。2004年頒布的《憲法修正案》將國(guó)家尊重和保障人權(quán)載入《憲法》。2006年3月開始實(shí)施的《治安管理處罰法》將尊重和保護(hù)人權(quán)作為一條法律基本原則寫進(jìn)總則，把一些日常生活中人們普遍關(guān)注的，具有一定社會(huì)危害性但不夠刑事處罰的行為納入調(diào)整范圍，彰顯了“以人為本”的立法精神；還對(duì)調(diào)查、決定、執(zhí)行以及執(zhí)法監(jiān)督程序作了明確規(guī)定，加強(qiáng)了對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察執(zhí)法規(guī)范的要求。

3.強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法考核。1995年《人民警察法》對(duì)執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題做了專章規(guī)定，使人民警察的監(jiān)督由制度上升為法律。1997年6月4日，國(guó)務(wù)院通過(guò)《公安機(jī)關(guān)督察條例》，對(duì)進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，保障公安隊(duì)伍秉公執(zhí)法、清正廉明有著積極的意義。隨后，公安部發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)督察條例實(shí)施辦法》，就督察機(jī)構(gòu)和督察人員、現(xiàn)場(chǎng)督察的范圍和方式、現(xiàn)場(chǎng)督察的權(quán)限和處理等做了具體的規(guī)定。為了強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，公安部還相繼頒布了《公安機(jī)關(guān)受理控告申訴暫行規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》、《公安部五條禁令》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步推動(dòng)和強(qiáng)化了對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察的執(zhí)法監(jiān)督工作。

與此同時(shí)，為最大限度地調(diào)動(dòng)公安民警的積極性和創(chuàng)造性，提升公安隊(duì)伍的整體執(zhí)法水平，公安部明確提出了建立公安隊(duì)伍長(zhǎng)效機(jī)制的要求，而以績(jī)效考核為主的激勵(lì)機(jī)制正是其中的重要內(nèi)容。2001年，公安部出臺(tái)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》，要求以實(shí)事求是、公開公正、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行考核評(píng)議。2007年開始實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限對(duì)人民警察進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為調(diào)整公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)、級(jí)別、工資以及辭退、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)的依據(jù)?！边@標(biāo)志著對(duì)公安民警的考核走上了法制化、規(guī)范化的道路。

（三）科教強(qiáng)警，提升公安隊(duì)伍的執(zhí)法能力。1996

年召開的第十九次全國(guó)公安會(huì)議在總結(jié)公安隊(duì)伍建設(shè)和公安工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“堅(jiān)持科教強(qiáng)警，向科技和教育要警力、要戰(zhàn)斗力”的要求。

公安科技是公安執(zhí)法工作的重要支撐。這一時(shí)期，各級(jí)公安機(jī)關(guān)開始高度重視并牢固樹立向科技要警力、要戰(zhàn)斗力的思想，在各項(xiàng)警務(wù)工作中廣泛應(yīng)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，努力實(shí)現(xiàn)公安工作從依靠經(jīng)驗(yàn)向依靠科技轉(zhuǎn)變，從人力密集型向科技集約型轉(zhuǎn)變。2003年9月，公安部正式開始建設(shè)“金盾工程”，并于2006年通過(guò)一期工程驗(yàn)收。目前，公安信息應(yīng)用已經(jīng)滲透到各個(gè)公安業(yè)務(wù)領(lǐng)域，全國(guó)人口基本信息等八大公安信息資源庫(kù)基本建成并向全警開放查詢，初步實(shí)現(xiàn)了公安信息資源的綜合開發(fā)利用。在“十五”和“十一五”期間，公安部還重點(diǎn)組織開展了打擊刑事與毒品犯罪技術(shù)，重大事故與突發(fā)事件處置技術(shù)等多項(xiàng)科技公關(guān)，攻克了公安機(jī)關(guān)急需的一些技術(shù)，并且在實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要的作用。

1996年，公安部政治部印發(fā)《公安教育發(fā)展“九五”計(jì)劃》，各公安院校認(rèn)真貫徹指示精神，不斷加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)和教學(xué)基本建設(shè)，為各級(jí)公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)和輸送了大量應(yīng)用型專門人才，為提高公安隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法能力發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，公安部還印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)人民警察培訓(xùn)暫行規(guī)定》、《關(guān)于做好公安機(jī)關(guān)人民警察警銜晉升培訓(xùn)工作的通知》、《公安系統(tǒng)人民警察培訓(xùn)管理辦法》等一系列規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)在職民警的教育培訓(xùn)工作。

1999年，公安部召開第二次全國(guó)公安教育工作會(huì)議，提出公安教育訓(xùn)練堅(jiān)持遵循學(xué)歷教育與在職民警訓(xùn)練并重發(fā)展的指導(dǎo)思想，并決定逐步減少直至中止中專學(xué)歷教育。2002年，全國(guó)中專層次的人民警察學(xué)校轉(zhuǎn)制工作基本完成，形成了公安普通學(xué)歷教育、成人學(xué)歷教育和在職民警訓(xùn)練三種形式教育訓(xùn)練并存的格局。同時(shí)，公安院校的辦學(xué)水平也不斷提高，覆蓋了自?？频讲┦康乃懈叩冉逃k學(xué)層次。

2001年，公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》，公安民警的訓(xùn)練工作步入制度化、規(guī)范化的軌道。第二十次全國(guó)公安會(huì)議強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)公安教育改革，盡快實(shí)現(xiàn)工作重心由學(xué)歷教育為主向在職民警訓(xùn)練為主的轉(zhuǎn)變，要求建設(shè)和完善首任和上崗必訓(xùn)、職務(wù)和警銜晉升必訓(xùn)、基層和一線民警每年實(shí)戰(zhàn)必訓(xùn)的“三個(gè)必訓(xùn)”制度。經(jīng)過(guò)幾年的貫徹落實(shí)，公安教育訓(xùn)練工作取得了可喜的成績(jī)。

2004年，公安部在全國(guó)公安機(jī)關(guān)組織了一場(chǎng)全警參與的大練兵活動(dòng)，目的是使全體公安民警打牢執(zhí)法為民的思想基礎(chǔ)，提高“人民公安為人民”的自覺(jué)性，掌握應(yīng)知應(yīng)會(huì)的基本知識(shí)、基本技能、基本戰(zhàn)術(shù)，增強(qiáng)政治、業(yè)務(wù)、體能素質(zhì)，造就一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的公安隊(duì)伍，確保公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起三大政治和社會(huì)責(zé)任。通過(guò)大練兵活動(dòng)，公安民警的警務(wù)實(shí)戰(zhàn)技能、警務(wù)戰(zhàn)術(shù)能力和警務(wù)實(shí)戰(zhàn)指揮能力有了較大程度的提高，公安隊(duì)伍整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)。

2006年起，全國(guó)公安機(jī)關(guān)開始了以抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功為主要內(nèi)容的“三基工程”建設(shè)。在提高公安民警素質(zhì)方面，強(qiáng)調(diào)著力抓好基層民警執(zhí)法素質(zhì)、執(zhí)法能力的培訓(xùn)，突出練兵的針對(duì)性、實(shí)戰(zhàn)型，創(chuàng)新訓(xùn)練形式，形成練兵長(zhǎng)效機(jī)制。公安民警的基本功訓(xùn)練進(jìn)一步加強(qiáng)，不少地方建立了“戰(zhàn)訓(xùn)合一、輪訓(xùn)輪值”的練兵模式，練兵培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性明顯增強(qiáng)。通過(guò)“三考”，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了廣大民警苦練基本功的積極性、主動(dòng)性，執(zhí)法素質(zhì)、執(zhí)法能力和辦案水平得到了明顯提升。

（四）完善公安裝備財(cái)務(wù)管理機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法保障。

公安裝備財(cái)務(wù)保障作為公安工作不可或缺的重要組成部分，直接關(guān)系到公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，公安部和財(cái)政部結(jié)合不同時(shí)期公安工作的新情況、新問(wèn)題、新特點(diǎn)，不斷修改公安經(jīng)費(fèi)開支管理辦法，建立健全公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

1995年，我國(guó)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，公安經(jīng)費(fèi)開始實(shí)行“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”的保障機(jī)制。1997年，財(cái)政部、公安部制定《公安機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，奠定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的政策框架。1998年，中央召開全國(guó)落實(shí)“收支兩條線”管理電視電話會(huì)議，要求對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)款收入實(shí)行預(yù)算管理；收費(fèi)和罰沒(méi)款收入實(shí)行票據(jù)管理；收費(fèi)和罰沒(méi)收入及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶；對(duì)收費(fèi)和罰沒(méi)收入加強(qiáng)監(jiān)督檢查等。同時(shí)，中央作出了關(guān)于軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)一律不再?gòu)氖陆?jīng)商活動(dòng)的決定。這些決定對(duì)徹底根除公安機(jī)關(guān)以亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤牌形式解決經(jīng)費(fèi)不足的“三亂”現(xiàn)象，有著深遠(yuǎn)的影響。

2003年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)公安工作的決定》明確提出“建立和完善公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。要求按照收支脫鉤、全額保障、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施的原則，建立公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；研究制定公安機(jī)關(guān)裝備配備、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支定額等標(biāo)準(zhǔn)，并按照事權(quán)劃分的原則，由中央財(cái)政和地方財(cái)政分別予以保障；保障基層公安機(jī)關(guān)辦公、辦案的經(jīng)費(fèi)支出，等等。2004年，公安部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公安裝備財(cái)務(wù)工作的意見》，確定了新時(shí)期公安裝備財(cái)務(wù)工作的奮斗目標(biāo)、主要任務(wù)和工作要求。

同年，財(cái)政部和公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制定縣級(jí)公安機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》，這是新中國(guó)成立后公安經(jīng)費(fèi)管理的第一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，要求堅(jiān)持“注重實(shí)際、注重實(shí)戰(zhàn)、注重實(shí)效”的原則，從最基本基礎(chǔ)的財(cái)政面保障各項(xiàng)執(zhí)法辦案工作的需要，是現(xiàn)代警務(wù)保障向正規(guī)化、規(guī)范化邁出的非常關(guān)鍵的一步，對(duì)公安執(zhí)法保障工作具有劃時(shí)代的意義。

（五）深化機(jī)構(gòu)改革，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范化。

在1998年和2003年兩場(chǎng)政府改革中，公安機(jī)關(guān)積極探索適應(yīng)國(guó)情特色和貼近公安實(shí)戰(zhàn)需要的改革舉措，規(guī)范公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成了權(quán)責(zé)一致的公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)體系。

1998年8月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《公安部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定》，明確了公安部機(jī)關(guān)職能調(diào)整、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等。各地公安機(jī)關(guān)按照中央改革的精神紛紛進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，建立基本與公安部機(jī)構(gòu)設(shè)置相一致的組織結(jié)構(gòu)體系。2002年6月，公安部下發(fā)《關(guān)于改革和加強(qiáng)公安派出所工作的決定》，進(jìn)一步明確公安派出所工作的指導(dǎo)思想、總體要求、主要任務(wù)和職責(zé)，掀開了派出所改革和全面推行社區(qū)警務(wù)模式的序幕。

2003年第二十次全國(guó)公安工作會(huì)議要求有效整合警力資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)公安機(jī)關(guān)工作分工過(guò)細(xì)、職責(zé)交叉、警力分散的問(wèn)題。2006年11月，公安部下發(fā)《公安部關(guān)于縣級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，提出通過(guò)進(jìn)一步整合縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的職能配置，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化警力資源，推動(dòng)警力下沉，逐步建立精干高效，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，警令暢通，職能、機(jī)構(gòu)、序列和稱謂規(guī)范統(tǒng)一，職責(zé)、權(quán)限一致的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)，更好地履行法律賦予的職責(zé)任務(wù)。

此后，公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革在職能調(diào)整、理順關(guān)系、調(diào)整結(jié)構(gòu)、建立職責(zé)明確、快速反應(yīng)、指揮順暢的警務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制等方面邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。偵審合一、三臺(tái)合一、派出所警力配置模式、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整等改革已全面實(shí)施，規(guī)范、科學(xué)、統(tǒng)一、高效的公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)正在形成當(dāng)中。

回顧新中國(guó)成立以來(lái)人民公安60余年的發(fā)展歷程，我們不難看出，雖然經(jīng)歷了重重挫折和考驗(yàn)，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是黨和國(guó)家對(duì)公安工作的一貫要求，亦是公安工作建設(shè)和發(fā)展的重要方向。規(guī)范執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)緊跟時(shí)代步伐、妥善應(yīng)對(duì)社會(huì)形勢(shì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)公平正義與提高執(zhí)法效率的必然要求，是構(gòu)建和諧警民關(guān)系的必然要求，也是促進(jìn)公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的必然要求。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)面廣線長(zhǎng)，是關(guān)乎全局的長(zhǎng)遠(yuǎn)性任務(wù)，大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，必然是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期公安機(jī)關(guān)的中心任務(wù)。

［1］中國(guó)人民公安史稿編寫組.中國(guó)人民公安史稿［M］.北京：警官教育出版社，1997.

［2］李健和.公安工作改革開放30年［M］.北京：群眾出版社，2008.

［3］公安部政治部.公安法制建設(shè)研究［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007.

［4］王慶功等.公安機(jī)關(guān)“三項(xiàng)建設(shè)”導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2010.

D631

A

1674-3040（2011）06-0035-06

2011-10-21

施崢，浙江警察學(xué)院社會(huì)科學(xué)部講師，教育學(xué)博士。

*本文系2010年浙江警察學(xué)院科研培育類項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的歷史沿革”（項(xiàng)目編號(hào)：

20100621）之研究成果。項(xiàng)目主持人：施崢；項(xiàng)目組成員：蔣國(guó)長(zhǎng)、易繼蒼。本文執(zhí)筆：施崢。

（責(zé)任編輯莊稼）