□江連青

（臺(tái)州市公安局黃巖區(qū)分局，浙江 臺(tái)州 318000）

浙江黃巖公安機(jī)關(guān)“陽光調(diào)解”體系的調(diào)查與思考

□江連青

（臺(tái)州市公安局黃巖區(qū)分局，浙江 臺(tái)州 318000）

臺(tái)州市公安局黃巖區(qū)分局結(jié)合社會(huì)管理創(chuàng)新工作，對(duì)現(xiàn)行調(diào)解方法進(jìn)行清理、整合，在調(diào)解主體、場所、流程、言語、突出問題整治等方面建章立制，形成了嚴(yán)密、實(shí)用的“陽光調(diào)解”體系，避免當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任感，確保治安糾紛調(diào)解的公信力與滿意率。實(shí)踐中必須注意與警務(wù)信息化建設(shè)、與“陽光執(zhí)法”、與創(chuàng)群眾滿意度工作對(duì)接。

“陽光調(diào)解”；治安糾紛；滿意度；黃巖區(qū)分局

化解社會(huì)矛盾糾紛，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾滿意度，既是黨委政府對(duì)公安機(jī)關(guān)的明確要求，更是公安機(jī)關(guān)做好新形勢下群眾工作的重要內(nèi)容。為有效破解民間矛盾糾紛引發(fā)的治安案件調(diào)解難題，提高人民群眾滿意度，促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建，臺(tái)州市公安局黃巖區(qū)分局（下稱黃巖分局）以推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”和深化“三項(xiàng)建設(shè)”為契機(jī)，結(jié)合社會(huì)管理創(chuàng)新工作，從機(jī)制建設(shè)入手，對(duì)現(xiàn)行調(diào)解方法進(jìn)行清理、整合，在調(diào)解主體、場所、流程、言語、突出問題整治等方面建章立制，形成了“陽光調(diào)解”體系，旨在公開調(diào)解程序，讓有關(guān)當(dāng)事人和群眾一目了然，避免對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任感，確保治安糾紛調(diào)解的公信力與滿意率。

在此，筆者試結(jié)合黃巖分局“陽光調(diào)解”體系的運(yùn)行狀況，深入探究其實(shí)踐價(jià)值。

一、構(gòu)建“陽光調(diào)解”體系的迫切性

在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整的今天，傳統(tǒng)的調(diào)解方式已無法適應(yīng)凸顯疊加的各種社會(huì)矛盾。構(gòu)建讓當(dāng)事人感覺到踏實(shí)、辦案民警感覺到務(wù)實(shí)、公眾感覺到真實(shí)的調(diào)解機(jī)制迫在眉睫。

（一）“陽光調(diào)解”根植文化土壤，致力構(gòu)建和諧社會(huì)。中國古往今來以情、理、法的次序處世、理事，息訟是國人的行為習(xí)慣和思維定勢，處理因民間糾紛引發(fā)的治安案件若越過情與理，僅以法來處置對(duì)待，往往會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的不信任和不滿意，這是當(dāng)今公安機(jī)關(guān)必須面對(duì)的事實(shí)。追根溯源那些社會(huì)不和諧的音符，往往是因細(xì)小矛盾糾紛得不到及時(shí)有效解決，長期積累而成。“陽光調(diào)解”就是從民生角度，以群眾為中心，調(diào)解過程堅(jiān)持以法為據(jù)，用法律標(biāo)準(zhǔn)衡量是非，處理問題；以理服人，讓群眾在情理上接受；以情感人，通過案件的辦理、糾紛的處置，使當(dāng)事人既感受到法律的權(quán)威、尊嚴(yán)，又感受到公安機(jī)關(guān)的關(guān)心、溫暖，從而實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?、案結(jié)事了。

（二）“陽光調(diào)解”順應(yīng)民意導(dǎo)向，彰顯執(zhí)法公平公正。隨著群眾價(jià)值取向的變化和參與社會(huì)管理積極性的提高，公安機(jī)關(guān)面對(duì)的是更為開放的工作評(píng)估狀態(tài)。執(zhí)法程序的逐步公開，群眾法制意識(shí)的逐漸提高，使民警在處置問題時(shí)的言行舉止越來越多地須面對(duì)媒體的鏡頭、群眾的關(guān)注和輿論的監(jiān)督，在量大面廣的各類糾紛處置中，一旦事件處置不當(dāng)，都可能衍生為輿論炒作焦點(diǎn)，民意的倒逼之勢給公安工作帶來無形的壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，黃巖分局民警遭民間糾紛引起的治安案件當(dāng)事人投訴的占投訴總量的69.5%；2010年占59.6%?！瓣栮P(guān)調(diào)解”機(jī)制著眼轉(zhuǎn)變民警對(duì)待糾紛案件的態(tài)度，注重處置時(shí)對(duì)證據(jù)和細(xì)節(jié)的把握，規(guī)范案件公開調(diào)解程序，搭建讓群眾看得到、聽得到、感受得到的調(diào)解平臺(tái)，打破群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)調(diào)解治安糾紛的神秘感和無端猜疑，讓群眾通過比較，感受到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的公平公正，讓案件當(dāng)事人在“陽光調(diào)解”處置的過程中體會(huì)到，接受“陽關(guān)調(diào)解”是解決矛盾最直接有效的方式。實(shí)施“陽光調(diào)解”機(jī)制半年來，上述投訴明顯減少。

（三）“陽光調(diào)解”緩解工作壓力，拓展群眾服務(wù)途徑。孟建柱部長曾強(qiáng)調(diào)：“公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)、也是群眾工作機(jī)關(guān)，公安民警是執(zhí)法工作者，也是群眾工作者?！边@意味著走群眾路線是我們公安工作的發(fā)展趨勢，創(chuàng)人民群眾滿意是我們所有工作的風(fēng)向標(biāo)。根據(jù)指揮中心統(tǒng)計(jì)（不含派出所直接報(bào)警受理）：2008年全區(qū)矛盾糾紛接警總數(shù)為14445起，2009年為14821起，2010年14724起。處置解決好量大面廣的糾紛治安案件，是公安機(jī)關(guān)提升群眾滿意度的有利契機(jī)，更是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。目前，黃巖分局基層派出所常規(guī)接處警警力共178人，相當(dāng)于每人每月處理糾紛7起。難怪基層民警說“上班怕值班，值班怕出警，出警怕糾紛”?！瓣柟庹{(diào)解”借力打力，以制度改進(jìn)執(zhí)法方式，規(guī)范執(zhí)法行為，民警只要完整按照制度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行調(diào)解，即使發(fā)生執(zhí)法瑕疵甚至過錯(cuò)，責(zé)任也不全在民警，從而減輕工作壓力。

二、“陽光調(diào)解”體系的主要內(nèi)容

黃巖分局根據(jù)公安部制定的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》，從執(zhí)法主體素質(zhì)、工作標(biāo)準(zhǔn)、場所設(shè)置、監(jiān)督考評(píng)、突出問題整治以及質(zhì)量檢驗(yàn)等七個(gè)方面建章立制，形成完整的目標(biāo)體系。

（一）調(diào)解主體責(zé)任化。調(diào)解中心以各派出所所長任主任，副所長任副主任，全體民警為對(duì)應(yīng)案件直接責(zé)任人，聘請(qǐng)各村治保、調(diào)解主任、熱心公共事業(yè)且在轄區(qū)有正面影響力的人士為調(diào)解員。搭建從局長到分管局領(lǐng)導(dǎo)、所領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)辦民警的“四級(jí)接訪”多重對(duì)話平臺(tái)，積極引導(dǎo)和幫助群眾尋求正當(dāng)訴求渠道，形成“一把手”親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)合力抓的領(lǐng)導(dǎo)格局和上下互動(dòng)、法制協(xié)調(diào)、全警參與的整體工作格局。同時(shí)，加強(qiáng)問責(zé)追究，對(duì)轄區(qū)發(fā)生的信訪事件、群體性事件等，推行責(zé)任倒查制，由紀(jì)委督察負(fù)責(zé)調(diào)查發(fā)生此類事件的根本原因，若因前期矛盾處置不妥或不及時(shí)造成的，將追究相關(guān)人員責(zé)任。

（二）調(diào)解場所功能化。調(diào)解中心設(shè)在各轄區(qū)派出所，堅(jiān)持簡明、實(shí)用、有序、安全的原則，充分利用執(zhí)法功能區(qū)改造的成果。將人員信息采集室、人身安全檢查室、侯問室、調(diào)解室、辦公室按辦案順序布置到執(zhí)法功能區(qū)的辦案區(qū)中，減少入所當(dāng)事人的流動(dòng)頻率，減少發(fā)生執(zhí)法安全問題的幾率。在辦案區(qū)安裝安全防范裝置和報(bào)警、監(jiān)控設(shè)備，對(duì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)資料按規(guī)定保存，以硬件設(shè)施的功能化倒逼執(zhí)法主體行為規(guī)范化，保障執(zhí)法主體的權(quán)益。

（三）調(diào)解流程標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)是“陽光調(diào)解”機(jī)制的核心要素，抓調(diào)解工作的標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化，目的是讓民警在遇到問題時(shí)，知道該干什么，怎么干，干到什么程度。一是明確調(diào)解對(duì)象。派出所值班所領(lǐng)導(dǎo)變坐班為坐堂，變后臺(tái)指揮審核為前臺(tái)指導(dǎo)把關(guān)，全面履行指揮調(diào)度、指導(dǎo)辦理、監(jiān)督檢查。對(duì)接處警中遇到的簡易糾紛力爭當(dāng)場調(diào)解；對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)，但不屬于本單位管轄的，應(yīng)當(dāng)在受理后的24小時(shí)內(nèi)移送相關(guān)單位處理，并告知報(bào)案人；對(duì)不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，告知當(dāng)事人向其他有管轄權(quán)的部門報(bào)案或投案，解決糾紛受理“進(jìn)口集中”但“分流不暢”的現(xiàn)狀。二是明確調(diào)解前提。明確調(diào)解工作開展的起始點(diǎn)是查明事實(shí)、分清責(zé)任。這就要求責(zé)任民警具備強(qiáng)烈的證據(jù)意識(shí)，明查走訪，暗查取證，務(wù)必做到對(duì)每個(gè)行為人的舉動(dòng)了如指掌，對(duì)案件發(fā)生的根本原因清清楚楚，在有能力把握整個(gè)案件且雙方當(dāng)事人均有調(diào)解意向時(shí)，方可進(jìn)入調(diào)解程序。三是規(guī)范調(diào)解行為。借鑒各地“民調(diào)進(jìn)所”成功工作經(jīng)驗(yàn)，挖掘人民調(diào)解委員會(huì)、司法部門等執(zhí)法資源，將群眾性的自治調(diào)解與公安機(jī)關(guān)的調(diào)解相結(jié)合，聯(lián)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居治保會(huì)、調(diào)解員力量，發(fā)揮整體優(yōu)勢，貫穿于協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)、調(diào)處矛盾始終。四是把握調(diào)解時(shí)限。2007年公安部規(guī)定的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》以示例性規(guī)范規(guī)定了適用治安調(diào)解的次數(shù)和時(shí)限，在實(shí)踐中要嚴(yán)格遵守，杜絕出現(xiàn)因調(diào)解拖沓導(dǎo)致矛盾再爆發(fā)的現(xiàn)象。

（四）調(diào)解監(jiān)督可視化。任何時(shí)候，監(jiān)督都是公安機(jī)關(guān)公正廉潔執(zhí)法的重要保證，嚴(yán)密的執(zhí)法監(jiān)督，可以有效制約和規(guī)范民警調(diào)解過程中的行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題。除了在辦案區(qū)內(nèi)設(shè)置監(jiān)控設(shè)備外，監(jiān)督向執(zhí)法前端延伸。在所有處警車輛上安裝視頻探頭，為一線民警配備現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀，推廣使用現(xiàn)場信息傳輸系統(tǒng)，努力實(shí)現(xiàn)110出警與視頻出警聯(lián)動(dòng)、視頻取證與110取證聯(lián)動(dòng)，讓一線民警和案件當(dāng)事人的言行舉止實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程可視。利用信息化手段將此類糾紛案件辦理進(jìn)入執(zhí)法辦案平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核，以黃巖網(wǎng)上公安局為載體，讓治安案件執(zhí)法環(huán)節(jié)的每一步均能在網(wǎng)上查到，實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)案件進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)督，切實(shí)體現(xiàn)調(diào)解陽光操作。

（五）突出問題公開化。調(diào)解中心圍繞群眾反映的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，把復(fù)雜疑難或者有社會(huì)影響的行政治安案件適時(shí)采取公開查處，搭建經(jīng)辦民警與當(dāng)事人及群眾溝通交流的平臺(tái)。在公開查處過程中，尋找與解決糾紛有益的群眾，請(qǐng)求他們配合，邀請(qǐng)他們參與。調(diào)解過程中通過擺明案件事實(shí)，展示可公開的證據(jù)資料，公開查處程序、擺明調(diào)解不成雙方應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任等舉措，保證當(dāng)事人的知情權(quán)、申辯權(quán)，讓參與公開查處的群眾心中那桿秤去衡量雙方當(dāng)事人行為的對(duì)錯(cuò)，讓群眾的眼光給行為過錯(cuò)者帶去無形的壓力，讓群眾的輿論宣傳公安執(zhí)法的公平公正。

（六）調(diào)解語言藝術(shù)化。同樣的執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、執(zhí)法裁量，不同的執(zhí)法方式會(huì)產(chǎn)生截然不同的執(zhí)法效果。如果執(zhí)法方式粗暴簡單、態(tài)度生硬，即使證據(jù)再確鑿、使用法律再準(zhǔn)確、法定程序再嚴(yán)格，也往往難以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的并取得良好社會(huì)效果?！瓣柟庹{(diào)解”機(jī)制對(duì)提升整個(gè)公安工作的切入點(diǎn)雖小，卻是與群眾最貼近的交流，最能直接折射公安服務(wù)群眾的熱忱與面貌。語言是搭建警民關(guān)系的橋梁，在整個(gè)“陽光調(diào)解”體系中，時(shí)刻提醒民警規(guī)范語言，講有法律依據(jù)的話，講符合道德規(guī)范的話，講言而有信、能兌現(xiàn)自己承諾的話，避免出現(xiàn)因?yàn)檠哉Z不當(dāng)導(dǎo)致的信訪和投訴。

（七）調(diào)解體系長效化?！瓣柟庹{(diào)解”體系著眼長遠(yuǎn)，不是被動(dòng)等待，而是主動(dòng)在源頭上減少糾紛的發(fā)生，將矛盾糾紛的排查調(diào)處工作的出發(fā)點(diǎn)放在預(yù)防上。建立健全矛盾糾紛的先期預(yù)警和調(diào)處機(jī)制，變事后處理為事前化解，變被動(dòng)調(diào)處為主動(dòng)預(yù)防。轄區(qū)民警充分發(fā)揮基層基礎(chǔ)工作優(yōu)勢，借助社區(qū)工作平臺(tái)，密切聯(lián)系群眾，及時(shí)掌握本轄區(qū)的不安定因素和矛盾隱患，較小的矛盾糾紛盡力做到在基層解決，對(duì)一時(shí)難以解決、或者有一定的苗頭動(dòng)向且又不屬于公安機(jī)關(guān)管理范疇的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府牽頭，爭取城建、工商、土地、民政等單位提前介入，從矛盾因素的根源上進(jìn)行化解，避免矛盾擴(kuò)大而最終轉(zhuǎn)化為疑難復(fù)雜的治安糾紛案件。

三、完善“陽光調(diào)解”體系的幾點(diǎn)思考

“陽光調(diào)解”體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及公安工作和隊(duì)伍建設(shè)的方方面面，可以說是新時(shí)期公安各項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)推進(jìn)的一個(gè)縮影。為使該體系更加系統(tǒng)化、簡約化，要對(duì)以下三方面進(jìn)行重點(diǎn)完善。

（一）與警務(wù)信息化建設(shè)有效對(duì)接。信息化是推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)邁上新臺(tái)階的重要載體。在調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建上，信息應(yīng)用系統(tǒng)固化了調(diào)解程序，民警只要按照系統(tǒng)設(shè)置的規(guī)定流程操作，工作效率就不會(huì)低，工作質(zhì)量同樣也不會(huì)低；在調(diào)解場所的設(shè)置過程中，警務(wù)信息化營造透明環(huán)境，倒逼執(zhí)法規(guī)范化；在調(diào)解監(jiān)督考評(píng)上，現(xiàn)代信息技術(shù)為公安打開廣泛接受群眾監(jiān)督的大門，應(yīng)將警務(wù)信息化的應(yīng)用貫穿整個(gè)“陽光調(diào)解”體系，更緊密地與信息化建設(shè)相結(jié)合，要充分利用高效便捷的信息查詢系統(tǒng)、數(shù)據(jù)傳輸渠道、實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)使之服務(wù)于“陽光調(diào)解”體系的深度和廣度，讓“陽光調(diào)解”體系在實(shí)踐過程中提升警務(wù)信息化應(yīng)用水平，使兩者有機(jī)融合，相得益彰。

（二）與“陽光執(zhí)法”無縫對(duì)接?！瓣柟庹{(diào)解”體系是“陽光執(zhí)法”的有機(jī)組成部分，在提升執(zhí)法效能的同時(shí)不斷提高調(diào)解過程的透明度，變“暗箱操作”為“陽光作業(yè)”，以公開促公正，變隱性公正為顯性公正，實(shí)現(xiàn)與“陽光執(zhí)法”理念的高度統(tǒng)一。涉及接報(bào)的糾紛，無論大小，首先做好相關(guān)的調(diào)查取證工作，及時(shí)固定相關(guān)證據(jù)，避免因拖拉推諉，錯(cuò)過時(shí)機(jī)而造成證據(jù)缺失，給調(diào)解帶來被動(dòng)。經(jīng)調(diào)解中心調(diào)解完結(jié)，即使最后調(diào)解無法達(dá)成協(xié)議，進(jìn)入治安處罰程序，因其前期程序均在網(wǎng)上按流程操作，在受案、處警、取證、詢問、調(diào)解、處罰每個(gè)環(huán)節(jié)均實(shí)現(xiàn)可視化，充分滿足群眾的知情權(quán)、平等權(quán)，徹底實(shí)現(xiàn)“陽光執(zhí)法”的基本要求。

（三）與創(chuàng)群眾滿意度工作緊密對(duì)接。“陽光調(diào)解”體系建設(shè)的最終目的是提高人民群眾對(duì)公安工作的認(rèn)可度、滿意度，從實(shí)踐情況看，講究調(diào)解工作方法，可以有效提高糾紛調(diào)解成功率，達(dá)到良好的法律和社會(huì)效果。因此，“陽光調(diào)解”體系建設(shè)不能僅停留在公安內(nèi)部做文章，還應(yīng)將目光延伸到外部，與人民群眾的需求結(jié)合起來，讓人民群眾切切實(shí)實(shí)感受到此舉帶來的便捷和實(shí)惠。利用警民懇談、回訪等平臺(tái)，讓當(dāng)事人來評(píng)判該體系的優(yōu)劣，讓“陽光調(diào)解”體系的建設(shè)從實(shí)踐凝煉，再回到實(shí)踐中檢驗(yàn)和完善，主動(dòng)對(duì)接社會(huì)新變化，回應(yīng)群眾新需求。

“陽光調(diào)解”是基層公安機(jī)關(guān)適應(yīng)新形勢下調(diào)解工作的一個(gè)嘗試，是基層公安民警應(yīng)當(dāng)掌握的一種基本工作技能，因而在實(shí)踐中，需認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入摸索，努力實(shí)現(xiàn)公安調(diào)解效能的最大化。

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1674-3040（2011）06-0085-03

2011-11-08

江連青，中共浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)委常委，臺(tái)州市公安局黃巖區(qū)分局局長；本刊臺(tái)州市公安局黃巖區(qū)分局理論研究基地首席研究員。

（責(zé)任編輯：常 洵）