關建國，陳克義

（天津市靜海縣人民檢察院 研究室，天津 301600）

檢察機關服務“三農”的措施研究

關建國，陳克義

（天津市靜?？h人民檢察院 研究室，天津 301600）

農業(yè)、農村、農民問題，關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。村干部行政行為不規(guī)范、土地管理使用不合理、社會治安措施不健全是當前影響農村發(fā)展穩(wěn)定的三大突出問題。因此，檢察機關尤其是農村基層檢察機關，必須立足檢察職能，以促進農業(yè)發(fā)展、維護農村穩(wěn)定、保障農民利益為切入點，著眼于解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題和引發(fā)矛盾糾紛的源頭性問題，切實擔負起化解社會矛盾、維護社會和諧的重任，為新農村建設提供有力的司法保障。

制度；土地；治安；措施

農業(yè)、農村、農民問題，關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，解決好“三農”問題一直是黨和國家工作的重中之重。2008年10月召開的黨的十七屆三中全會，通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求全黨必須深刻認識到，農業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產業(yè)，沒有農業(yè)現代化就沒有國家現代化，沒有農村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農民全面小康就沒有全國人民全面小康[1]。檢察機關，尤其是基層檢察機關，必須主動適應農村改革發(fā)展的新形勢，順應億萬農民過上美好生活的新期待，以促進農業(yè)發(fā)展、維護農村穩(wěn)定、保障農民利益為切入點，切實發(fā)揮檢察職能，為社會主義新農村建設提供有力的司法保障。

一、當前農村存在的主要問題及原因

（一）村干部行政行為不規(guī)范

1.財務公開不到位?！凹w的錢怎么花”是農民關注的焦點。實踐中，部分村干部為了規(guī)避審計，將不合理的開支、獎金等費用巧立名目變通報銷，或者為了花錢方便，將集體收入不按規(guī)定送鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，以種種借口坐收坐支，甚至將銀行貸款、上級撥款由自己掌管、自己開支，長時間不報帳。在這種背景下公布村財務時，只能公布主要會計科目總數，不愿也不敢對重大工程項目開支、吃喝招待開支等項目作專題公布。財務公開搞形式，走過場，甚至半公開、假公開，致使干群關系越來越緊張。

2.農村事務不透明?！按謇锏氖略趺崔k”是農村穩(wěn)定的焦點。實踐中，部分村干部對工程建設項目，宅基地審批，村集體財產處置，村務管理等重大事項、國家的惠農支農政策，農業(yè)專項投資的種類和數額，農業(yè)補貼的發(fā)放標準等相關政策、上級政策的落實情況，村民代表大會決定的執(zhí)行情況，群眾反映問題的處理情況等群眾關心的問題，不能定期或及時地向群眾報告或解釋。村情告知途徑閉塞，在一定程度上剝奪了群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

3.村務決策不民主?！按謇镌鯓影l(fā)展”是群眾普遍關心的熱點。實踐中，部分村干部在集體土地、魚塘、林地、果園發(fā)包，集體財產處置，企業(yè)租賃、改制等問題上，既不召開村“兩委”會集體研究，也不組織召開村民代表大會征求意見，大權獨攬，辦事武斷，個人說了算。在引進興辦企業(yè)時，不聽證、不調研、不聽取上級的意見和建議，只重視當前利益，忽視可持續(xù)發(fā)展。比較突出的是引進一些已被淘汰的高污染、高能耗的產業(yè)，雖獲取了眼前一時利益，卻付出了環(huán)境遭到破壞的沉重代價，障礙了農村發(fā)展，損害了農民利益。

存在上述問題的主要原因是：

1.法制觀念淡薄。據調查，近70%的“村官”基本上沒有接受過系統(tǒng)的法制教育，大多數“村官”即使學習也是流于形式，不能入腦入心。他們不知道哪些行為能為，哪些不能為，甚至直到被司法機關立案調查都不知道自己的行為觸犯了法律。部分村干部過于強調村民自治，當政策法律與自身利益相沖突時，首先考慮的是本村利益，對于上級安排部署和相關法律規(guī)定，對自己有利的就執(zhí)行，無利的就不執(zhí)行，既可以依照相關法律法規(guī)去執(zhí)行，也可以依據鄉(xiāng)規(guī)民約去執(zhí)行。法律意識淡薄，是當前農村基層干部中普遍存在的問題。

2.監(jiān)督制約乏力?？h級審計部門對村財務的審計監(jiān)督不及時、不全面，定期審計制度不落實，“不上訪不審計”的現象比較普遍。負有監(jiān)督職責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關，對村干部私定工資和獎金數額、濫開交通和招待發(fā)票等問題缺乏有效的監(jiān)督，對涉農資金的使用和分配審查、審批不嚴格，疏于管理，使村級資金監(jiān)管出現較大漏洞。村民理財小組不按期開展理財活動，不嚴格審查單據，不認真履行職責，得過且過，草率簽字，民主理財制度形同虛設，致使民眾的監(jiān)督作用不能夠得到有效發(fā)揮。

3.集體經濟薄弱。農村稅費改革后，維持村級運轉的基本費用出現較大缺口。村干部中除書記、主任外，其余委員的工資只能靠村集體經濟收入來維持。部分村干部便采取出賣或轉包村預留土地、截流土地補償費用、私分集體財產等方式來填補工資缺口。另外，由于村辦企業(yè)競爭力不強，收益普遍偏低，部分基層組織“無錢辦事”，修路、打井等公益事業(yè)難以開展，基層組織的效能得不到有效發(fā)揮。經濟社會發(fā)展與村事務發(fā)展嚴重失調，老百姓感受不到社會發(fā)展帶來的實惠，基層組織失去了應有的吸引力和凝聚力。

（二）土地管理使用不合理

1.土地是農民最基本的生產和生活保障，是“三農”問題的核心。隨著取消農業(yè)稅費、糧食農機補貼等一系列惠農政策的出臺，農民對土地增值的欲望普遍增強。部分“農轉非”人員和因就學、入伍等戶口移出的原農村戶口人員，他們返村后要求分得土地的愿望比較強烈。尤其是即將土地開發(fā)或即將得到土地補償的村鎮(zhèn)，返村人員要求得到土地、平等分配土地收益的愿望十分強烈。土地資源再分配，成為當前農村矛盾的焦點和農民關注的熱點。

2.隨著農村城市化、工業(yè)化、現代化進程的快速推進和經濟開發(fā)區(qū)、經濟園區(qū)不斷發(fā)展擴大，大量農田耕地被占用。由于現行的征地審批制度、土地管理制度不規(guī)范，導致了一些農田、耕地或被非法毀壞，或被違法占用，或被長期閑置，呈現出人均占有耕地數量逐年遞減的趨勢。土地管理、使用的無序化，不但使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，也成為群眾上訪的誘因。

3.隨著農村的快速發(fā)展和農民收入的不斷增加，農民改善居住條件的愿望比較強烈。但由于宅基地審批權限不清、職責不明、監(jiān)管不力，一些村干部為了照顧小團體、家族和個別人的利益，越權甚至私自發(fā)放宅基地，一戶兩宅甚至多宅、少批多用或超標準使用宅基地現象比較普遍。審批權力的濫用，不但影響農村城鎮(zhèn)化建設進程，而且易引發(fā)群眾的不滿情緒。

存在上述問題的主要原因是：

1.土地流轉不通暢。一方面，農村土地承包合同期限過長，直接造成了“增人不增田，減人不減地”的問題。一部分農民因出嫁、轉非、注銷戶口等因素形成的剩余土地轉包給他人收取承包費，而新出生、轉入的新增人口卻不能及時分得土地，一部分農民侵犯了另一部分農民的利益。另一方面，依據相關土地承包政策，允許村級留取一定數量的耕地，用于新增人口的土地分配。實踐中，村留耕地或承包給他人長期耕種，或出租給企業(yè)，以收取高額承包費和租賃費，用于村務日常開支。不合理占有或出讓土地與部分農民土地需求之間的矛盾，是土地糾紛增多的主要原因。

2.土地審批不嚴格。在現行土地征用中，政府以低價征用土地后，一經出讓增值高達數十倍。受此利益驅動，地方政府超權限、超范圍、超計劃審批的現象時有發(fā)生。政府與民爭利，不但挫傷了農民生產性投資的積極性，而且嚴重損害了黨和政府的形象。另一方面，由于職能部門對農村宅基地的審批監(jiān)管不力，村干部私批、濫批宅基地的現象比較普遍，部分未分到宅基地的農民，為發(fā)泄不滿情緒，便私占、濫占土地，干群關系緊張程度不斷升級。

3.安置途徑單一?，F行征地制度普遍采用貨幣安置的方式，即征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣形式一次性支付給集體或農民。由于我國農村社會保障體制尚不健全，現有的補償標準難以保證農民原有生活水平的保持和改善[2]。同時，農村剩余勞動力轉移渠道集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體企業(yè)，受政策、環(huán)境等因素影響，在優(yōu)勝劣汰規(guī)則作用下，規(guī)模小、技術含量低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)停產、倒閉的現象屢見不鮮，失地農民的就業(yè)機會越來越少。

（三）社會治安防控措施不健全

1.群體性事件（苗頭）隱患增多。隨著農村利益格局的逐步調整完善，各種社會矛盾也日益突出，涉及農民切身利益的問題，如：征地拆遷、道路建設、環(huán)境污染、行政執(zhí)法失當等等，已從對話協(xié)商向越級上訪甚至群體對抗轉化。這些問題起因復雜，涉及面廣，人數眾多，反復性大，對抗性強，解決難度大，處置稍有不當都會激化矛盾，引發(fā)群體上訪甚至圍堵政府和司法機關。

2.“村官”選舉引發(fā)的社會矛盾突出。由于在土地征用補償款的分配、宅基地審批、各種惠農補貼款發(fā)放等涉及到村民切身利益的“好處”，怎樣處置基本上是村干部說了算。受此利益驅動，村委會主任、村委成員等職位就成了“關鍵崗位”。有的以請吃飯、送物品或現金為手段，拉票賄選。有的為打擊對方，挑動群眾反干部，鼓動群眾告干部，把上訪做為競選的資本。有的姓氏之間、宗族與宗族之間為“爭一口氣”，不擇手段，胡亂許諾，拉幫結派。這些問題不但渙散基層組織戰(zhàn)斗力，而且影響到新農村建設的進程，成為了農村穩(wěn)定的暗礁。

3.非法傳銷犯罪有蔓延的趨勢。非法傳銷組織，利用農村面廣線長，農民信息閉塞，經濟文化和思想相對落后的弱點，以推銷產品、提供服務等經營活動為名，引誘、脅迫他人參加傳銷組織，進行傳銷活動，騙取他人錢財，擾亂經濟秩序。非法傳銷犯罪活動的不斷蔓延，成為當前農村社會治安的一大隱患。

存在上述問題的主要原因是：

1.化解矛盾不及時。一是在現行體制下，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪接待員均為兼職。由于其還承擔者其他行政工作，沒有時間和精力入村入戶了解情況，不能全身心的投入到信訪工作中，只起到接待、登記的作用，若領導不組織協(xié)調，不出面做工作，群眾反映的問題就很難得到及時的解決，造成了矛盾激化。二是對群眾反映的村干部貪污、侵占集體資產等職務犯罪案件線索，負有查處職責的公安、檢察和紀檢監(jiān)察機關，查處不及時。對群眾反映的環(huán)境污染、亂占耕地等問題，負有監(jiān)督管理職責的行政部門履職不到位，處理不公正、方法不得當。在這種情況下，部分群眾便組織越級上訪。三是對“惡意上訪”打擊不力。少數村民為了謀求不正當利益或對某些村干部有意見，以上訪為手段，向政府要條件、施壓力。如在國家征用土地進行補償時，部分村民為獲取不當利益而漫天要價，如果不答應就阻止施工，或是煽動群眾共同對抗、集體上訪。對這些上訪人，接待部門不能理直氣壯地講政策，用法律，據理力爭，依法處置，而是抱著息事寧人的態(tài)度，或遷就應付，或相互推諉。這是集體上訪多發(fā)的主要原因。

2.法律法規(guī)不健全?！缎谭ā穼σ话愦迕竦摹百V選”行為，既沒有專門的法律條文規(guī)定，也沒有一個涵蓋“賄選”的罪名。在既沒有法律依據，也沒有嚴格的治安懲罰措施的前提下，“賄選”現象在當前農村中普遍存在。刑法修正案（七）雖然規(guī)定了組織、領導傳銷犯罪，但高法、高檢尚未對該條文作出相應的司法解釋，具體適用中遇到了犯罪對象不明確、犯罪故意難確定等問題。執(zhí)法思想的不統(tǒng)一，使清理、整治非法傳銷活動效果不佳，傳銷犯罪活動不斷蔓延。

3.防控體系不完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對抓社會治安工作存在誤區(qū)，把工作重心主要放在抓經濟發(fā)展上，對抓好社會治安綜合治理工作的重要性認識不足、重視不夠，社會治安綜合治理措施未能充分落實。二是村干部對群眾的干預和控制能力較弱。尤其是對婚姻家庭關系失和、鄰里之間的摩擦、村民之間的債務糾紛等方面的問題，發(fā)現不及時，調解不主動，跟蹤化解不到位，導致一些小摩擦因化解不及時而升級，由個人恩怨轉化為宗族矛盾，由一般民事糾紛轉化為刑事案件。

二、檢察機關服務“三農”的途徑及措施

1.嚴厲打擊刑事犯罪活動。檢察機關要充分發(fā)揮檢察職能，通過建立和完善工作機制，嚴厲打擊各類犯罪活動，維護農村穩(wěn)定。一是建立和完善“嚴打”長效工作機制。密切與公安、法院的工作聯系和配合，定期召開聯席會議，適時開展專項斗爭，堅決打擊農村基層組織人員的職務犯罪活動，堅決打擊非法占用耕地、破壞農用耕地、破壞農田水利設施等犯罪活動，堅決打擊非法傳銷活動，為農村的經濟發(fā)展和社會進步提供良好的法制環(huán)境。二是建立線索移送工作機制。密切與審計、紀檢、公安、信訪等部門的配合，做好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，形成查辦合力，規(guī)范基層干部的行政行為。三是建立先行查處工作機制。對檢察機關受理的農村基層組織人員利用職務之便實施犯罪的線索，檢察機關可先行初查。屬本院管轄的，依法予以查處。屬公安機關管轄的待初查后再移送公安機關，徹底解決農村基層干部犯罪“無專門機關管轄”的狀況。

2.做實職務犯罪預防工作。一是建立“輪訓”制度。檢察機關應充分發(fā)揮職務犯罪預防的資源優(yōu)勢，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建立農村基層干部職務犯罪預防知識輪訓制度，把法律規(guī)定、制度要求、權力運行程序，講明在農村基層干部上崗前，將職務犯罪預防網絡向村一級延伸，提升村干部遵紀守法意識。二是建立預防調研工作機制。認真調查研究某一時期農村基層干部職務犯罪的特點和規(guī)律，有針對性地提出防范對策，提高預防工作的實效性。當前，應積極向縣委提出“將預防村級干部職務犯罪工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核范圍”的檢察建議，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的管理責任，調動開展職務犯罪預防工作的積極性。三是建立延伸預防工作機制。結合具體案例，舉一反三，組織發(fā)案村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村干部和財物管理人員，開展財經紀律教育活動，教育他們嚴格執(zhí)行會計法、會計行政法規(guī)以及各項財務規(guī)章制度，嚴格按照財經紀律辦事，幫助發(fā)案鄉(xiāng)鎮(zhèn)建章立制，堵塞村務管理漏洞，真正起到“查處一人，震懾一片，教育一方”的作用，提高預防犯罪工作效果。

3.開展法律服務活動。一是結合檢察業(yè)務及農村特點，在人口流量較大的城鎮(zhèn)、農村集貿市場，設置法制宣傳專欄，選擇影響較大、辦案效果較好的典型案件，以案釋法，引導農民正確運用法律手段調節(jié)經濟和民事關系，提高群眾依法解決糾紛的意識。二是建立法律參事制度。從檢察機關中選派政治和業(yè)務素質較高工作人員，作為村“兩委”班子的參謀和助手，定期參加“兩委”工作會議，為村“兩委”班子決策提供法律咨詢，提出法律建議，提高村“兩委”班子依法治村、依法決策、依法管理、依法辦事的能力和水平。三是設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢務工作站，暢通農民訴求渠道。農民合法權益屢遭侵犯的一個重要原因就是訴求渠道不暢，當他們的合法權益受到侵犯時，不知道向哪個部門申訴，不知道通過哪些程序維權。因此，檢察機關應有選擇地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立檢務工作站，受理農民群眾的舉報和申訴，開展法律咨詢活動，聽取農民對檢察工作的意見和建議，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決農民提出的實際問題，搭建檢察機關服務“三農”的平臺。

4.完善監(jiān)督管理制度。一是建立預警工作機制。檢察機關應定期排查分析自偵案件的查辦情況，對農村基層組織中存在的制度不落實、村務財務不透明等問題，及時向相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府通報。通過提前預警，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關健全管理制度，加大監(jiān)督力度，堵塞工作漏洞，將不穩(wěn)定因素解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，消滅在萌芽狀態(tài)。二是建立跟蹤監(jiān)督機制。檢察機關職務犯罪預防部門，要加強對涉農資金的跟蹤監(jiān)督，加強對征地拆遷項目、國家扶貧項目、農業(yè)開發(fā)項目的跟蹤監(jiān)督，以此來規(guī)范政府機關的行政行為，強化對村干部的權力制約，確保黨和政府的惠農政策落到實處。三是建立介入審計工作機制。檢察機關應加強與審計部們的聯系，積極參與對村財務管理情況的定期檢查活動。針對檢查中發(fā)現的問題，以提出檢察建議的方式，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，建立健全村級財務管理、資金和現金管理、村財鎮(zhèn)管、票據使用等規(guī)章制度，防止農村干部利用票據管理的漏洞違法犯罪。

5.完善矛盾糾紛排查調處機制。一是實行聯合接訪、聯合排查、聯合調處工作制度。對集體訪、重復防、重要信訪，檢察機關應主動邀請有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府共同接訪，共同分析事發(fā)原因，共同研究解決問題方法和途徑，積極參與矛盾糾紛調處，全力化解社會矛盾。二是建立信訪聽證制度。對重大疑難信訪和上訪老戶反映的問題，適時邀請人大代表、政協(xié)委員、法律專家、律師和當事人及其近親屬，就所反映問題的性質、法律適用等問題召開聽證會，依靠社會力量和群眾輿論，引導上訪人正確運用法律手段解決信訪問題。三是實行“調解中心戶”管理模式。在檢察機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪干部的指導下，在重點村中由村民選舉一名群眾基礎好、威信高，有一定法律知識的村民擔當本村的矛盾調解員，負責家庭糾紛、鄰里糾紛的調解工作，形成自我管理、自我防范、自我服務的管理體系，及時化解社會矛盾[3]。

6.完善法律保障體制。一是完善農村基層組織人員職務犯罪管轄的法律規(guī)定。2000年通過的《關于刑法第九十三條第二款的解釋》中，將農村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的“七種情況”界定為“其他依照法律從事公務”活動的范疇。檢察實踐中，由于法律對“七種情況”的規(guī)定過于原則，對農村基層組織人員職務犯罪管轄劃分不清，出現了公安機關和檢察機關重復管轄、均不管轄、超越管轄的問題。建議將農村基層組織人員利用職務之便所實施的犯罪行為，明確劃歸為檢察機關管轄，這樣既有利于法治的統(tǒng)一，也有利于維護農村的社會穩(wěn)定。二是完善農村基層組織人員利用職權侵犯集體財產的法律規(guī)定。建議將《刑法》中規(guī)定的為親友非法牟利罪、簽訂履行合同失職被騙罪、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權罪、徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪中的犯罪主體重新界定，將農村基層組織人員列為以上罪名的犯罪主體，以規(guī)范農村基層組織人員的職務行為，保護農村集體財產，維護農民的合法權益。三是完善破壞選舉的法律規(guī)定。建議將破壞村委會選舉的行為，納入《治安管理處罰條例》中，作為治安案件進行處罰?；蛘咄晟啤洞迕裎瘑T會組織法》第15條，將該條中的“依法處理”明確化，直接在該條中規(guī)定“破壞村委會選舉罪”的罪名及其刑事責任。同時修改《刑法》第256條，將破壞村委會選舉、情節(jié)嚴重的行為納入“破壞選舉罪”中，以最嚴厲的刑事制裁手段，確保農村基層組織的選舉依法、公開、有序。

“三農”問題，關系到社會主義新農村建設的進程，關系到社會主義和諧社會的宏偉基業(yè)。檢察機關要從貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會出發(fā)，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，努力化解農村各類矛盾糾紛，減少不和諧、不穩(wěn)定因素，保護農民合法權益，為社會主義新農村建設創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

[1]《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》新華網[DB/OL]www.news.cn 2008-10-19.

[2]冀準：農村基層組織建設問題與對策研究北京組工網[DB/OL]www.bjdj.gov.cn,2009-7-17.

[3]韓剛建.農村信訪工作存在問題及解決途徑新華網[DB/OL]www.news.cn 2009-2-25.

The Prosecutions'Starting Point in Serving"Three rural"

GUAN Jian-guo,CHEN Ke-yi
（Research Office,JinghaiCounty of Tianjin People's Procuratorate,Tianjin 301600,China）

The problems in agriculture,rural areas and farmers put impact on the overall development of the party and the country.These threemajor outstanding issues affect the stability of the current rural development including village cadres'irregular administrative acts,unreasonable use of land management,unsound social security measures.Prosecutions,especially prosecutions in rural basic level,must be based on prosecutorial functions,to promote agricultural development,maintain rural stability and protect farmers'interests as the starting point.They should focus on outstanding issues affecting social harmony,stability and the source problems leading to conflicts and disputes,and they should effectively resolve social contradictions,maintain social harmony and supply effective and powerful judicial protection for the new rural building.

system;land;public security;measures

田 強）

D926.32

A

1674-828X（2011）02-0082-05

2010-10-16

關建國（1957－）男，天津市人，天津市靜?？h人民檢察院研究室主任；

陳克義（1960－）男，天津市人，天津市靜?？h人民檢察院研究室檢察員。

·專 稿·