孫勝梅

（浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院，浙江 杭州 310007）

近年浙江社會(huì)保障制度的成效、問題及改進(jìn)建議

孫勝梅

（浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院，浙江 杭州 310007）

近年來，浙江在構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度建設(shè)，完善社會(huì)保障管理和服務(wù)，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但依然存在人群覆蓋面較窄，城鄉(xiāng)和群體之間待遇差距較大，歷史遺留問題未妥善解決等問題。“十二五”時(shí)期浙江應(yīng)加快建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋城鄉(xiāng)居民、資金來源多渠道、保障水平多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的新型社會(huì)保障體系。

社會(huì)保障制度；成效；改進(jìn)

一、近年來浙江社會(huì)保障政策的成效

（一）覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系率先建立

近年來，浙江一方面積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，制定出臺(tái)“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、全面推進(jìn)工傷保險(xiǎn)，努力擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面；另一方面根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路，加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)步伐，率先在全國(guó)建立起城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度、被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并依次建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，社會(huì)保障開始向全民社保時(shí)代邁進(jìn)。截至2010年底，全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為1580萬(wàn)、1334萬(wàn)、864萬(wàn)、1465萬(wàn)和856萬(wàn)。418萬(wàn)被征地農(nóng)民被納入基本生活保障覆蓋范圍，基本實(shí)現(xiàn)即征即保。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)為1170萬(wàn)，其中568萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。

（二）社會(huì)保障管理服務(wù)水平明顯改善

一是完善社會(huì)保險(xiǎn)征繳機(jī)制。從2004年開始，浙江省試行社會(huì)保險(xiǎn)“五費(fèi)合征”。在試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，2006年下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)五費(fèi)合征工作的意見》，提出在全省全面實(shí)行參保登記、征收機(jī)構(gòu)、征繳基數(shù)、征繳流程和數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳新模式。理順了社會(huì)保險(xiǎn)征繳機(jī)制，方便了企業(yè)，大大提高了社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳效率，基金收入逐年增加。截至2010年，全省五大社會(huì)保險(xiǎn)基金的滾存結(jié)余為1731.69億元，是2000年的18.12倍。二是以社會(huì)保障基層服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為載體，提高社會(huì)保障管理服務(wù)水平。浙江按照人力資源社會(huì)保障部提出的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、制度和工作六到位要求，積極推進(jìn)基層勞動(dòng)保障平臺(tái)建設(shè)。到2010年底，全省共建立基層勞動(dòng)保障平臺(tái)19854個(gè)，其中街道342個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)1025個(gè)、社區(qū)2242個(gè)、村16245個(gè)，為提高和完善社會(huì)保障管理服務(wù)水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平穩(wěn)步提高

為讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，浙江根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，及時(shí)調(diào)整和提高城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障待遇和水平。一是建立了養(yǎng)老金的調(diào)整待遇機(jī)制。經(jīng)過多次待遇調(diào)整，浙江企業(yè)退休人員的人均養(yǎng)老金水平已從2000年的600元/月提高到2010年的1595元/月，位居全國(guó)各省區(qū)第一。二是建立了低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整和分檔補(bǔ)助機(jī)制。2010年，全省城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為376.7元/月人和245.2元/月人，分別比2000年增長(zhǎng)了213%和241%。三是穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障水平。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的最高支付限額分別從當(dāng)?shù)芈毠て骄べY、居民平均可支配收入和農(nóng)民人均純收入的4倍提高到了6倍，城鄉(xiāng)居民看病貴、看病難問題一定程度上得到緩解。

（四）社會(huì)保障財(cái)政投入不斷增加

近10年來，浙江在經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展的同時(shí)，不斷加大政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江全省財(cái)政社會(huì)保障支出從2003年的139億提高到2009年的433.24億，占財(cái)政總支出的比重從2003年的15.51%提高到2009年的16.3%；人均社會(huì)保障財(cái)政支出從2003年的305元/人增加到2008年的836元/人，增長(zhǎng)了156%。社會(huì)保障調(diào)經(jīng)濟(jì)、促和諧、保民生的功能持續(xù)增強(qiáng)。

（五）社會(huì)保障法制化建設(shè)取得較大進(jìn)展

近10年來，浙江頒布實(shí)施了多項(xiàng)地方性社會(huì)保障政府規(guī)章和法規(guī)，主要有《浙江省企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》、《浙江省最低生活保障辦法》、《浙江省職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》（修正案）、《浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》（修正案）、《浙江省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法》、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施辦法》、《浙江省醫(yī)療保險(xiǎn)條例》等。這些地方性社會(huì)保障政府規(guī)章和法規(guī)的出臺(tái)對(duì)推動(dòng)全省各類企業(yè)依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，切實(shí)保障廣大職工的社會(huì)保障權(quán)益起到非常積極有效的作用。

二、浙江社會(huì)保障制度存在的問題

（一）社會(huì)保障制度人群覆蓋面依然較窄

浙江社會(huì)保險(xiǎn)離人員全覆蓋還有不少差距。截至2010年底，浙江省五大社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)占非農(nóng)從業(yè)人員的比例分別為：養(yǎng)老保險(xiǎn)53.85%，醫(yī)療保險(xiǎn)45.47%，工傷保險(xiǎn)49.93%，失業(yè)保險(xiǎn)29.45%，生育保險(xiǎn)29.17%。被征地農(nóng)民基本生活保障制度的參保人數(shù)大約占被征地農(nóng)民總量的60%左右?？梢姡憬纳鐣?huì)保障制度還遠(yuǎn)沒有覆蓋到所有應(yīng)當(dāng)覆蓋的對(duì)象，一些迫切需要國(guó)家與社會(huì)幫助的社會(huì)成員，如城鄉(xiāng)就業(yè)困難群體、廣大的農(nóng)民工群體等，在遭遇困難時(shí)往往得不到社會(huì)保障的庇護(hù)。

（二）社會(huì)保障的城鄉(xiāng)和群體間待遇差距較大

從城鄉(xiāng)看，不管是保障水平還是保障項(xiàng)目，農(nóng)村與城鎮(zhèn)相比存在著較大差距，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與公共服務(wù)均等化。從不同群體看，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工的養(yǎng)老金待遇存在較大差距，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率基本在90%以上，而企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金平均替代率水平大約只有45%～50%左右。不同群體間社會(huì)保障待遇的過分懸殊不僅有悖于社會(huì)保障的公平性原則，而且極易引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，不利于社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

（三）社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)軌某些歷史遺留問題尚未妥善解決

制度轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的巨額轉(zhuǎn)軌成本，一方面導(dǎo)致企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，影響企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和參保積極性；另一方面，使得職工個(gè)人賬戶基金長(zhǎng)期被擠用，一直處于空賬運(yùn)行狀態(tài)，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。還有因開除、除名、自動(dòng)離職、辭職等引起的工齡或養(yǎng)老待遇的計(jì)算問題；老工傷問題；早期土地被征用人員的基本生活保障問題；精簡(jiǎn)職工、企業(yè)遺屬的生活困難補(bǔ)助問題等等，這些歷史遺留問題極易引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多

從各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的當(dāng)期結(jié)余來看，截至2010年底，基金結(jié)余率最高的是失業(yè)保險(xiǎn)為54.88%，其次是工傷保險(xiǎn)為35.94%，接下來分別是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，依次為28.44%和25.12%，生育保險(xiǎn)的結(jié)余率最低為21.93%。五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中，除養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是部分積累制，其他四項(xiàng)保險(xiǎn)實(shí)行的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，遵循的是基金的當(dāng)期平衡。因此如何真正根據(jù)收支平衡，略有節(jié)余的原則，適度降低繳費(fèi)費(fèi)率或擴(kuò)大提高部分社會(huì)保險(xiǎn)的支出范圍，是浙江社會(huì)保障制度改革下一步需要重點(diǎn)解決和完善的問題。

三、完善浙江社會(huì)保障制度的政策建議

（一）從制度全覆蓋實(shí)現(xiàn)人群全覆蓋

建議下一步工作重點(diǎn)應(yīng)將城鄉(xiāng)各類人員都納入保障范圍，積極擴(kuò)大人群覆蓋面。一是提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資和保障水平，并適時(shí)進(jìn)行制度整合；二是穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，重點(diǎn)將45歲以上的人群納入保障范圍；三是健全和完善以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助為輔助，其他救助、救濟(jì)為補(bǔ)充的新型社會(huì)救助制度，為城鄉(xiāng)貧困人口提供基本生活保障。

（二）加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

一是同步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，消除人們對(duì)改革動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的懷疑；二是建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金相結(jié)合的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相一致；職業(yè)年金替代率應(yīng)以不降低現(xiàn)有待遇為要求。同時(shí)，要堅(jiān)持新老制度平穩(wěn)過渡和轉(zhuǎn)制成本的及時(shí)化解，通過設(shè)置權(quán)益性養(yǎng)老金，用合理的辦法加以計(jì)量，加發(fā)過渡性養(yǎng)老金予以解決。

（三）妥善解決體制轉(zhuǎn)軌所導(dǎo)致的歷史遺留問題

對(duì)于體制轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的歷史債務(wù)，建議通過多渠道籌集社會(huì)保障基金的形式對(duì)其進(jìn)行化解和償還。具體途徑有：一是加大政府公共財(cái)政投入力度，將社會(huì)保障支出比重逐步提高到25%；二是將國(guó)有資產(chǎn)收益、土地出讓收入等按照一定比例投入到社會(huì)保障中；三是對(duì)使用國(guó)家公共資源的壟斷性行業(yè)可收取一定的使用費(fèi)用于社會(huì)保障投入；四是積極鼓勵(lì)民間資本對(duì)社會(huì)保障的投入。

（四）正確處理社會(huì)保險(xiǎn)基金積累與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，在確?；鹨欢ㄖЦ赌芰Φ那闆r下，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)，在基金允許的范圍內(nèi)，適當(dāng)提高城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷比例和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，基金結(jié)余率控制在10%左右較適宜。對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)，要積極探索擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的支出范圍，真正發(fā)揮其保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的三大作用。對(duì)于工傷保險(xiǎn)，要建立科學(xué)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)用人單位的制約和激勵(lì)作用。對(duì)于生育保險(xiǎn)，可以探索將其納入醫(yī)療保險(xiǎn)的可行性。

（五）提高社會(huì)保障管理服務(wù)水平

一方面要從加強(qiáng)硬件建設(shè)入手，積極推進(jìn)基層社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，將其觸角延伸到每個(gè)社區(qū)和鄉(xiāng)村。另一方面要結(jié)合金保工程，加強(qiáng)社會(huì)保障信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，普及社會(huì)保障“一卡通”。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的系統(tǒng)培訓(xùn)和教育，努力提高他們的業(yè)務(wù)能力和水平，并適時(shí)引進(jìn)一些政治素質(zhì)良好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人才，切實(shí)提高社會(huì)保障管理服務(wù)水平。

（六）加強(qiáng)社會(huì)保障法制建設(shè)

建議及時(shí)將好的經(jīng)驗(yàn)和做法通過地方立法使其上升為法律，促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。“十二五”期間，可在充分調(diào)研以及傾聽民意的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺(tái)《浙江省工傷保險(xiǎn)條例》、《浙江省生育保險(xiǎn)條例》等，對(duì)于那些已出臺(tái)的社會(huì)保障地方法規(guī)和規(guī)章要及時(shí)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)其進(jìn)行修訂和完善。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.09.010

張巧燕）