中共中央辦公廳中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局 郭玲玲

從一般意義上講，任何單位都需要有一定的管理和監(jiān)督，以保證其工作合法、有序、高效率地進行。這種管理和監(jiān)督，有外在的制約機制，如國家的法律法規(guī)和各種監(jiān)管手段；也有內(nèi)部的自我調(diào)整與監(jiān)督體系，通過自我制約以減錯糾弊、防止損失。這種內(nèi)部的自我調(diào)整、制約、監(jiān)督手段，就是內(nèi)部控制。

內(nèi)部控制對于我國的行政事業(yè)單位來說是一個新概念，但在世界范圍內(nèi)卻是一個老話題。其最早起源于古代以職責分工為特征的“內(nèi)部牽制”，即實行事物分管、各負其責、互相制約，目的是保護單位組織內(nèi)部現(xiàn)金資產(chǎn)的安全和帳簿記錄的準確。從其演變來看，經(jīng)歷了從單一的內(nèi)部會計控制到內(nèi)部會計控制、內(nèi)部管理控制相統(tǒng)一，更加強調(diào)要涵蓋到所有的業(yè)務(wù)活動，強調(diào)事前、事中、事后全過程的有效控制，并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，其包含的要素也在不斷豐富和拓展。當前，加強內(nèi)部控制成為全球趨勢，在我國也引起了各方面越來越多的關(guān)注。

一、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

從國內(nèi)外的實踐來看，通過實行內(nèi)部控制，在規(guī)范單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動及各方面管理行為，提高風險防范能力，防止并及時發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊行為，以及確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等方面，起到了重要的推動作用。具體到行政事業(yè)單位，加強內(nèi)部控制建設(shè)，主要有以下幾方面作用：

（一）加強內(nèi)部控制是促進行政事業(yè)單位科學(xué)規(guī)范管理的趨勢所在 內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是強調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序來防止錯誤和舞弊的發(fā)生，提高管理的效果和效率。行政事業(yè)單位所屬部門多、業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、辦公地點分散、內(nèi)部層級復(fù)雜，管理任務(wù)較為繁重，在客觀上要求建立完善的內(nèi)部管理和控制體系，通過內(nèi)部控制這一有效的管理工具，確保各項工作規(guī)范有序開展。

（二）加強內(nèi)部控制是有關(guān)法律法規(guī)的明確要求 從國際上來看，美國在20世紀70、80年代頒布的《反國外行賄法》、《聯(lián)邦公務(wù)人員財務(wù)誠信法案》中明確要求企業(yè)、公共部門要建立內(nèi)部控制，芬蘭、日本等國也紛紛通過立法形式推動政府部門內(nèi)部控制建設(shè)。

從國內(nèi)來看，《會計法》第27條規(guī)定：“各單位應(yīng)當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度?！?/p>

2001年，財政部發(fā)布《內(nèi)部會計控制規(guī)范－基本規(guī)范（試行）》，其后陸續(xù)發(fā)布了貨幣資金、采購與付款、銷售與收款等單項內(nèi)部會計控制規(guī)范。

2008年，財政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并于今年4月頒布了配套指引。據(jù)悉，目前有關(guān)方面正在研究擬訂行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有關(guān)制度辦法。因此，加強內(nèi)部控制也是行政事業(yè)單位應(yīng)履行的一項法律責任。

（三）加強內(nèi)部控制是增強風險防范能力的重要舉措 行政事業(yè)單位作為黨和政府的工作部門，經(jīng)管著大量的財政性資金和國有資產(chǎn)，當前，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會競爭日趨激烈，經(jīng)濟環(huán)境日益復(fù)雜，防范財務(wù)風險、確保資金資產(chǎn)安全已經(jīng)成為一個必須高度重視的問題。

通過建立科學(xué)完善的內(nèi)部控制，對每一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)行為的全流程進行梳理，找出關(guān)鍵的風險點，采取有效措施加以控制，可以確保每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)都處于有效的控制和監(jiān)督之下，提高各項決策和財務(wù)管理活動的科學(xué)化、規(guī)范化水平，避免工作的隨意性，增強風險控制和防范能力。

（四）加強內(nèi)部控制是提高資金資產(chǎn)使用效益的現(xiàn)實需要 按照現(xiàn)代公共部門績效管理的要求，確保資金資產(chǎn)的安全完整是一方面，同時也要充分體現(xiàn)成本效益原則，使有限的資源發(fā)揮最優(yōu)的效益。在內(nèi)部控制的環(huán)境下，通過完善的制度及有力的執(zhí)行，可以有效防止資金浪費和資產(chǎn)流失，從源頭上預(yù)防和治理腐敗等問題的發(fā)生，真正把每一筆資金都用在刀刃上，切實做到財盡其力、物盡其用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

總的來看，目前，各級行政事業(yè)單位比較注重強化內(nèi)部管理，加強制度建設(shè)，規(guī)范工作程序，抓好內(nèi)部監(jiān)督，較好地完成了所承擔的各項任務(wù)，推動了業(yè)務(wù)工作的順利開展。同時也要看到，各單位在內(nèi)部控制建設(shè)中也存在一些問題和缺陷，必須引起重視，切實加以改進：

（一）內(nèi)部控制意識較為薄弱 從整體上看，行政事業(yè)單位缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，沒有樹立起現(xiàn)代的內(nèi)部控制管理理念，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義認識不夠，內(nèi)控意識不強。

如有的簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制；有的認為內(nèi)部控制太繁瑣，抱著多一事不如少一事的態(tài)度；有的僅僅把財務(wù)部門當作“錢袋子”，未能發(fā)揮財務(wù)部門應(yīng)有的監(jiān)督作用等。

（二）內(nèi)部控制制度還不夠健全 涉及預(yù)算、收支、貨幣資金、資產(chǎn)、采購、工程項目、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟合同等方面的規(guī)章制度不夠全面，沒有覆蓋到單位的所有人員和各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，制度之間銜接不夠，基礎(chǔ)工作有待加強。

如缺乏明確的崗位責任制度，職權(quán)不清晰，程序不規(guī)范，未形成有效的崗位牽制；有的管理制度缺失，導(dǎo)致業(yè)務(wù)工作開展無章可循、無規(guī)可依，隨意性較大等。

（三）內(nèi)部控制措施還不夠到位 一方面，對各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)行為的全流程未能進行深入細致的梳理，對關(guān)鍵控制點的把握不夠準確，風險控制和評估有待強化；另一方面，規(guī)章制度的執(zhí)行不夠到位，約束力和權(quán)威性有待增強，對有的人員和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的管理處于混亂甚至失控狀態(tài)，存在較大的漏洞隱患。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督檢查還不夠有力 主要表現(xiàn)在：

一是在內(nèi)部審計工作中，對于內(nèi)部控制的考核評價還需要加強；

二是對于審計中查找出來的財務(wù)、資產(chǎn)管理等方面的問題的整改落實情況缺乏有力的監(jiān)督制約機制；

三是財務(wù)、紀檢等相關(guān)職能部門的監(jiān)管作用發(fā)揮不夠，監(jiān)督檢查力度還需進一步加大。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的加強對策建設(shè)

綜上所述，筆者就加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提出以下建議：

（一）加強內(nèi)部控制宣傳 思想是行動的先導(dǎo)。良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要前提。要從這一基礎(chǔ)性工作抓起，切實加強內(nèi)部控制有關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)宣傳，倡導(dǎo)內(nèi)部控制文化，培育內(nèi)部控制理念，真正使內(nèi)部控制成為每一名干部職工的自覺行動，形成良好的內(nèi)部控制氛圍。

（二）明確內(nèi)部控制責任 嚴格按照《會計法》、《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，明確各單位主要負責同志是本單位內(nèi)部控制第一責任人，對內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負總責。

在具體實踐中，各單位財務(wù)、行政等部門是建立和實施內(nèi)部控制的牽頭部門；全體干部職工既是內(nèi)部控制的客體，又是內(nèi)部控制的主體，都應(yīng)參與到內(nèi)部控制活動中來；審計、紀檢等部門要切實履行監(jiān)督檢查職責。通過明確工作責任，細化任務(wù)分工，推動建立領(lǐng)導(dǎo)重視、職能明確、齊抓共管、運轉(zhuǎn)高效的內(nèi)部控制運行機制。

（三）建立健全規(guī)章制度體系 加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，必須要有科學(xué)規(guī)范、務(wù)實管用的規(guī)章制度體系作保證。

一方面，要牢固樹立全面控制的理念，確保內(nèi)部控制貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋單位及其所屬單位的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，將財務(wù)、資產(chǎn)、采購、工程項目、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟合同等各方面工作都納入內(nèi)部控制范圍，切實加強制度建設(shè)，為內(nèi)部控制的建立和實施提供完備的制度保障；

另一方面，要講究控制實效，真正把各項業(yè)務(wù)活動的關(guān)鍵風險點查找出來，完善管理措施，加大控制力度，逐步建立崗位設(shè)置合理、職責權(quán)限劃分明確、不相容職務(wù)相互分離、各崗位之間相互制約相互監(jiān)督的內(nèi)部控制體系，切實提高內(nèi)部控制的針對性、有效性。

（四）加大法律法規(guī)與規(guī)章制度的執(zhí)行力度 加強內(nèi)部控制建設(shè)，制度的制定十分重要，制度的落實更為關(guān)鍵。要把提高制度執(zhí)行力放到更加重要、更加緊迫的位置，從加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)入手，著力增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大干部職工的制度意識，真正把各項法律法規(guī)和規(guī)章制度作為開展工作的根本準則，切實維護政策法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性，增強規(guī)章制度的約束力，確保內(nèi)部控制建設(shè)各項工作見到成果、取得實效。

［1］中國內(nèi)部審計協(xié)會：《內(nèi)部控制理論與實務(wù)》，中國時代經(jīng)濟出版社2008年版。

［2］劉士海：《事業(yè)單位如何建立和完善內(nèi)部控制制度》，《財經(jīng)界》2009年第4期。