邢臺學(xué)院 杜常春

基于辦學(xué)主體多元化的高校債務(wù)問題探討

邢臺學(xué)院 杜常春

2010年7月通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》第十四章辦學(xué)體制改革中強(qiáng)調(diào)“堅持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”。在這一政策的指引下勢必會帶來高校辦學(xué)主體多元化的新一輪嘗試和改革，高校目前日益嚴(yán)峻的債務(wù)問題解決也似乎出現(xiàn)了一個新的轉(zhuǎn)機(jī)。

一、高校負(fù)債辦學(xué)形成的原因分析

（一）制度原因產(chǎn)權(quán)制度無疑是在所有的制度安排中最根本、最核心的內(nèi)容，就我國公立高校而言，國家是投資主體，是產(chǎn)權(quán)終極所有者，高校管理者受國家委托對學(xué)校實(shí)施具體經(jīng)營，高校在法律上雖然已成為了一個事業(yè)單位法人主體，有了自主投資、辦學(xué)、管理等方面的權(quán)利，但是高校依然是一個財政主體，是國家預(yù)算的一個基層單位，國家財政及財政性資金仍然是高校經(jīng)費(fèi)的主要來源。從產(chǎn)權(quán)角度來說，高校的最大投資主體是政府，所有權(quán)歸屬國家，高校并沒有獨(dú)立財產(chǎn)，在事實(shí)上也不可能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，高校辦學(xué)的債權(quán)債務(wù)最終還是由政府來承擔(dān)，這必然導(dǎo)致在貸款決策中的非理性化傾向。

（二）解決經(jīng)濟(jì)增長及人口超常規(guī)增長問題的必然選擇1998年亞洲金融危機(jī)之后，我國經(jīng)濟(jì)也遇到了增長下滑和通貨緊縮的雙重壓力，為了化解這種不利局面，中央政府實(shí)施了以增發(fā)國債、增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需與刺激消費(fèi)為主要內(nèi)容的積極財政政策。1998年我國普通高校在校生為341萬，招生數(shù)為180萬，毛入學(xué)率僅7.9%；1999年擴(kuò)招比例高達(dá)47%，之后連年遞增，到2004年在校生人數(shù)猛增至2400萬，2005年高校招生人數(shù)已達(dá)到530萬人，通過擴(kuò)招高等教育完成了由精英教育到大眾化教育的轉(zhuǎn)變，隨著在校生人數(shù)的激增，高校資源短缺的矛盾也更加突出，首先要解決的是學(xué)生住宿、教程硬件設(shè)施的滿足問題，學(xué)校土地面積和校舍必須擴(kuò)大，我國《教育法》規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源”，公立高校在學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大的過程中如果資金不足，應(yīng)當(dāng)由主辦部門而不是高校去舉債，在政府財政投入能力不足、高校學(xué)費(fèi)上漲空間有限的情況下，國家教育行政部門和各省教育主管部門會同發(fā)展、財政、物價等相關(guān)政府部門和金融機(jī)構(gòu)，鼓勵和放任公立普通高校利用銀行信貸資金改善辦學(xué)條件也成為必然的趨勢。

（三）政府在回避本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，辦學(xué)條件的改善對資金的需求急劇擴(kuò)大，而近年來，無論是國家還是地方財政對高校教育經(jīng)費(fèi)的投入雖然年年在增加，但是在資金投入上與高校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大的經(jīng)費(fèi)所需無法匹配，教育投入增長的速度低于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，本應(yīng)由財政解決的資金問題，改由向銀行貸款來解決，使得信貸資金財政化了。通過讓高校借助銀行貸款解決發(fā)展中的資金問題，本質(zhì)上是一種財政投機(jī)，結(jié)果只不過是推延了財政支付的進(jìn)程，減少了政府的即時財政支出壓力，推卸本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但并不能從根本上否定政府的責(zé)任。教育部、財政部于2004年7月13日聯(lián)合下發(fā)了《教育部、財政部關(guān)于進(jìn)一步完善高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)銀行貸款管理切實(shí)防范財務(wù)風(fēng)險的意見》明確規(guī)定：“貸款高校作為貸款的主體，必須承擔(dān)還貸責(zé)任?！备菍⒋艘鈭D暴露無遺。

二、高校負(fù)債辦學(xué)的危害性分析

（一）造成高校教育質(zhì)量下降提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強(qiáng)國的基本要求。在高等教育需求多樣化的今天，高校一直面臨著開設(shè)更多課程以適應(yīng)多樣化的教育需求的壓力，高校的教師也會出自學(xué)術(shù)興趣和工作量的考慮而開設(shè)新的課程。由于高校負(fù)債問題的影響使得高校不得不加強(qiáng)“成本——效益”核算意識，節(jié)約成本、降低開支，由于債務(wù)支出的還本或付息都是剛性得，高校在制定年度預(yù)算時不得不把當(dāng)年到期的本息開支作為硬性支出，其次人員經(jīng)費(fèi)的支出也要保證，在收入有限，財政性資金無法滿足支出的需要時，唯一的選擇是壓縮教學(xué)方面的開支，如按教育部的規(guī)定教學(xué)四項經(jīng)費(fèi)應(yīng)占學(xué)費(fèi)收入的25%，可是這一指標(biāo)沒有一個強(qiáng)制性的執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制，在這種狀態(tài)下削減預(yù)算是必然的。教學(xué)支出、課程培訓(xùn)、設(shè)備投入、學(xué)生實(shí)踐等必要的教學(xué)開支項目就會縮水，在專業(yè)建設(shè)、教師培訓(xùn)等軟實(shí)力方面的投入就會大幅減少，極端的情況可能就只剩下“一本教科書”、“一支粉筆”、“一塊黑板”培養(yǎng)大學(xué)生的尷尬局面，而對于實(shí)驗(yàn)設(shè)施需要投入巨大資金才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)的理工類專業(yè)都會避之不及，更不要講專業(yè)建設(shè)的前沿化了，長此以往高校的教學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量必然下降。

（二）加劇高校財務(wù)風(fēng)險自1999年起，高校就面臨著因大幅擴(kuò)招而帶來的教育教學(xué)資源嚴(yán)重不足的局面，在國家政策的鼓勵下，銀行與學(xué)校雙方建立起了積極的銀校合作關(guān)系，銀行為高校改造和校園建設(shè)、更新和添置儀器設(shè)備提供了大量信貸資金，很大程度上緩解了高校擴(kuò)招的壓力，為我國高等教育實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了有力的杠桿。盡管高校貸款有力地推動了我國高等教育大眾化進(jìn)程，但公立普通高校直接向商業(yè)銀行大規(guī)模貸款辦學(xué)，赤字運(yùn)作，在我國歷史上是一項從未有過的嘗試。貸款辦學(xué)的很多弊端，如盲目借貸、鋪張浪費(fèi)、管理缺位、違規(guī)操作、道德風(fēng)險等問題逐漸浮出水面；高校銀行貸款的巨大負(fù)擔(dān)，已經(jīng)將一些高校拖入瀕臨破產(chǎn)的邊緣。這些問題如果沒有得到很好的解決，將很有可能給中國的高等教育帶來一場深刻的危機(jī)。

（三）不利于學(xué)術(shù)水平提升高校是國家一個重要的基礎(chǔ)科學(xué)研究基地，擁有大量的高學(xué)歷、高職稱的研究型人才，必須充分發(fā)揮在國家創(chuàng)新體系中的重要作用，鼓勵高校教師在知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、國防科技創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新中作出貢獻(xiàn)，通過重點(diǎn)專業(yè)建設(shè)與科研院所合作搭建一個平臺，可是這些任務(wù)如果沒有強(qiáng)大的經(jīng)費(fèi)作保障，難以實(shí)現(xiàn)。另外，高校的學(xué)術(shù)聲譽(yù)和質(zhì)量取決于教師，如果教師們的工資每年得不到一定比例的增長，人才流失的風(fēng)險就會成為高校管理者必須加以考慮的問題。

三、基于辦學(xué)主體多元化的高校債務(wù)問題探討

（一）穩(wěn)步推進(jìn)高校股份制改革公立高校股份制辦學(xué)就是用較高效率水平的高等教育辦學(xué)體制代替較低效率水平的高等教育辦學(xué)體制，對部分負(fù)債嚴(yán)重、無力償還貸款的學(xué)校，可以試行“債（貸）轉(zhuǎn)股”的形式，建立新型的股份制高校，可將公立高校全部或部分資產(chǎn)包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)合理地折合成國家股或法人股，再根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃及股份制改造對股本結(jié)構(gòu)的要求，向有條件的社會團(tuán)體、基金會、企業(yè)及個人等適當(dāng)發(fā)行法人股和社會公眾股，成立一個以辦學(xué)為目的的教育股份公司，設(shè)立董事會，成立由董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制具體管理高校的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府國資部門及教育主管部門負(fù)責(zé)高校的辦學(xué)監(jiān)督工作。公立高校通過推行教育股份制可以在短期內(nèi)迅速籌集社會閑散資金，緩解教育投資短缺。把股份制的資本組織形式創(chuàng)造性地運(yùn)用于公立高校，把股份制的科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度引入公立高校，明確公立高校產(chǎn)權(quán)主體，既能快速解決經(jīng)費(fèi)短缺問題，還能夠?qū)崿F(xiàn)調(diào)整教育產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高公立高校的經(jīng)營效率。

（二）大力鼓勵發(fā)展民辦高等教育鑒于世界高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，要想最大限度地滿足人民接受高等教育的需要，充分利用民間資本是一個可行且必要的途徑，在我國以有限的公共高等教育財政能力承擔(dān)如今已是世界上最大規(guī)模的高等教育，既吃力，也無必要。規(guī)劃綱要中特別強(qiáng)調(diào)“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責(zé)，鼓勵出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育”。為鼓勵、引導(dǎo)社會力量參與辦學(xué)，政府應(yīng)給予民辦學(xué)校土地劃撥、稅收減免、貼息貸款、納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、減免建設(shè)配套費(fèi)、辦學(xué)成本補(bǔ)貼、適度放開教育收費(fèi)權(quán)、返還企業(yè)投資辦學(xué)的所得稅、開放教師資源、教師勞保待遇的一視同仁等政策；對具備學(xué)士、碩士和博士學(xué)位授予單位條件的民辦學(xué)校，按規(guī)定程序予以審批；政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)有關(guān)教育和培訓(xùn)任務(wù)，撥付相應(yīng)教育經(jīng)費(fèi)等政策進(jìn)行扶持。

（三）建立教育資本市場高校的校舍、運(yùn)動場地、大型儀器設(shè)備等支出項目都是投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，一旦建成可供好幾代人使用，這些項目通過舉債融資不僅是必要的，也是合理的，為了避免個別高校在運(yùn)作上的合規(guī)性問題，可由政府牽頭建立教育資本市場。首先，發(fā)行教育債券和股票。符合上市條件的股份制高校可以上市，暫不符合條件的可以發(fā)行教育債券。其次，建立教育投資基金。教育投資基金的投資方向有：幫助還沒有上市的股份制高校上市；幫助相關(guān)教育行業(yè)發(fā)展，如教育用品、教學(xué)儀器生產(chǎn)，學(xué)校基本建設(shè)等；幫助民辦、私立學(xué)校發(fā)展；建立教育銀行或教育發(fā)展公司。

（四）借助其他資金渠道土地置換工作是一項復(fù)雜而重要的工作，無疑也是一個短期見效的工作，要以我國的法律法規(guī)為基礎(chǔ)依法進(jìn)行置換，在土地置換的規(guī)劃和執(zhí)行中需要國家出臺專門的法律加以保障，使得之一工作能夠順利進(jìn)行。社會投入是教育投入的重要組成部分，通過完善財政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)社會力量捐資、出資辦學(xué)，擴(kuò)大社會資源進(jìn)入教育途徑，多渠道增加教育投入。

［1］楊帆：《我國高等學(xué)校貸款風(fēng)險與對策研究》，《學(xué)習(xí)導(dǎo)刊》2009年第8期。

（編輯 杜昌）