張洪波

(江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210012)

治安軟法的實(shí)踐效應(yīng)及完善

張洪波

(江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210012)

治安軟法是指原則上沒(méi)有法律約束力，但有實(shí)際效力的警察規(guī)范性文件。公安機(jī)關(guān)適用的軟法包括解釋性、指令性、宣言性等文件，其根本目的是為了解決安全事件治理中的疑難。治安軟法具有積極性和消極性?xún)芍貙?shí)踐效應(yīng)，積極性效應(yīng)在于，軟法進(jìn)一步完善公安法制，緩解硬法帶來(lái)的剛性沖突;消極性效應(yīng)在于，軟法引起基層派出所守法的不確定性，甚至是執(zhí)法的隨意性。有效解決的方法是承認(rèn)治安軟法的實(shí)際效力，同時(shí)對(duì)治安軟法制定的程序、警察執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范、責(zé)任的認(rèn)定以及執(zhí)法的監(jiān)督等做出詳盡規(guī)定，才能使治安軟法揚(yáng)長(zhǎng)避短地發(fā)揮其維護(hù)公民安全、公共安全的功能。

軟法;執(zhí)法資源;監(jiān)督制衡

一、安全治理的挑戰(zhàn)及治安軟法的應(yīng)對(duì)

公安機(jī)關(guān)的職能是通過(guò)具體的法律法規(guī)應(yīng)用，發(fā)揮其維護(hù)公民安全、社區(qū)和諧、公共安全和公共秩序的功能和作用。面對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展以及社會(huì)的激烈變革，傳統(tǒng)警察執(zhí)法似乎陷入某種困境。面對(duì)日益增長(zhǎng)的安全事件，傳統(tǒng)依法治國(guó)意義上的成文行政法似乎制約了警察實(shí)現(xiàn)其安全價(jià)值。警察執(zhí)法的最大特色就是其顯而易見(jiàn)并不可替代的強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力在權(quán)力合法性基礎(chǔ)充分的條件下自無(wú)大礙，但是對(duì)于轉(zhuǎn)型期利益失衡的中國(guó)社會(huì)體制而言，顯然面臨層層阻礙?！皩?shí)踐中，以外部強(qiáng)制力作為主要執(zhí)法手段會(huì)在現(xiàn)實(shí)中帶來(lái)嚴(yán)重問(wèn)題。首先，這需要大量的執(zhí)法資源;其次，從相同的邏輯出發(fā)，為了防止執(zhí)法人員違反法律，又要花費(fèi)大量的執(zhí)法資源來(lái)監(jiān)督執(zhí)法者，但是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的悖論使這種層層監(jiān)督的模式看上去永無(wú)盡頭。經(jīng)典理論設(shè)計(jì)的分權(quán)制衡模式的循環(huán)結(jié)構(gòu)或許能破解這一難題，但卻不能擺脫使國(guó)家機(jī)關(guān)脫離于普通公民的問(wèn)題。因?yàn)樵谶@種循環(huán)中會(huì)形成整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)脫離公民監(jiān)督的局面。更重要的是，現(xiàn)代社會(huì)立法的復(fù)雜和多變，使得多數(shù)人并不清楚相關(guān)法律的內(nèi)容，僅依靠強(qiáng)制手段來(lái)執(zhí)行法律，常會(huì)招致相對(duì)人的反感、抵觸甚至反抗?！保?］因此，作為近幾年才成為理論探討熱點(diǎn)的概念，軟法生逢其時(shí)并被廣泛地用來(lái)解釋中國(guó)本土化的權(quán)力和知識(shí)結(jié)構(gòu)。警察法中的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)有著鮮明的二重性:一方面是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，表現(xiàn)為警察對(duì)國(guó)家依據(jù)法制規(guī)范流程制定出來(lái)的硬法的絕對(duì)服從和遵守;另一方面則強(qiáng)調(diào)對(duì)黨和政府的高度忠誠(chéng)，王智軍博士將其解釋為警察的政治屬性［2］。體現(xiàn)在警察具體執(zhí)法層面就是治安軟法的大量援引和使用。

(一)社會(huì)治安綜合治理:治安軟法的現(xiàn)實(shí)背景

治安軟法是為了實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值需求的創(chuàng)新，靈活運(yùn)用現(xiàn)有的立法資源和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，“對(duì)傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)及其過(guò)程”［3］。并在此基礎(chǔ)上形成規(guī)律性的規(guī)范和文件。具體而言，社會(huì)治安綜合治理需要根據(jù)不同時(shí)期矛盾焦點(diǎn)而設(shè)置治安治理目標(biāo)，“這樣才能集中所有力量和優(yōu)勢(shì)解決社會(huì)矛盾，這種與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)是硬法無(wú)法做到的，而軟法則可以通過(guò)樹(shù)立旗幟而非設(shè)定軌道的方式，避免治理目標(biāo)的純粹性和單調(diào)性，使得在一定的主體范圍內(nèi)，科學(xué)設(shè)置社會(huì)治安綜合治理的目標(biāo)，也能恰如其分的制定相應(yīng)的方式和方法”［4］。由此可見(jiàn)，“在硬法控制模式日漸式微之際，硬法的裁量控制力提升空間已經(jīng)非常有限，而軟法卻存在巨大的控制潛力”［5］。就法律的規(guī)范性而言，軟法主要側(cè)重于為公共主體的行為選擇提供導(dǎo)向。相對(duì)于硬法這一依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施而存在的概念，軟法是指“那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施也能產(chǎn)生規(guī)范實(shí)效的法律規(guī)范”［6］。軟法規(guī)范由于具有更強(qiáng)的針對(duì)性、更簡(jiǎn)約的制定流程、更具體的適用空間等特點(diǎn)，在很多領(lǐng)域內(nèi)都發(fā)揮出積極的作用。不過(guò)，對(duì)軟法的爭(zhēng)論遠(yuǎn)未平息，軟法的內(nèi)涵也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)充分共識(shí)，泛規(guī)范主義將不同領(lǐng)域的治理規(guī)則通通納入到軟法中來(lái)，致使相關(guān)論證很難將軟法定型化。羅豪才教授的貢獻(xiàn)在于對(duì)軟法的范圍相對(duì)限制在法治的中心。主要包括:“一是法律、法規(guī)和規(guī)章中的那些旨在描述法律事實(shí)或者具有宣示性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性、促進(jìn)性、協(xié)商性、指導(dǎo)性的法規(guī)范;二是國(guó)家機(jī)關(guān)依法創(chuàng)制的諸如綱要、指南、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、裁量基準(zhǔn)、辦法等大量的規(guī)范性文件;三是各類(lèi)政治組織創(chuàng)制的旨在解決執(zhí)政、參政、議政等政治問(wèn)題的自律規(guī)范;四是名目繁多的社會(huì)共同體創(chuàng)制的自治規(guī)范?！保?］公安機(jī)關(guān)日常執(zhí)法工作的順利推進(jìn)，一方面依賴(lài)于整體社會(huì)環(huán)境的改善，減少威脅安全的影響因子;另一方面則取決于自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的能力。

因此，加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)在實(shí)際工作過(guò)程中軟法現(xiàn)象的研究，特別是對(duì)軟法現(xiàn)象存在的形式以及在實(shí)踐過(guò)程中的實(shí)際功能和如何完善的研究，對(duì)指導(dǎo)如何開(kāi)展公安工作具有很大的影響。

(二)自我規(guī)制:治安軟法的具體分類(lèi)

“依法治理要求建構(gòu)既能確保政府依法行政又能使政府有足夠的應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題能力的機(jī)制。在這個(gè)意義上，現(xiàn)代的公共治理是亞里士多德主義的法治模型。它一方面強(qiáng)調(diào)公共治理應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)進(jìn)行;另一方面，賦予公共機(jī)構(gòu)在發(fā)生緊急情況、復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，根據(jù)法律的精神和公共利益的需要及時(shí)做出制度性安排。”［8］公安機(jī)關(guān)在日常工作過(guò)程中所依據(jù)的“軟法”主要以規(guī)范警察自身的行為和操守為主要對(duì)象，并表現(xiàn)為以下幾種基本形式。

第一類(lèi)是解釋性文件，是指為正確理解和適用現(xiàn)行相關(guān)法律而制定的文件，也就是警察法律解釋?zhuān)淠康氖菫榛鶎庸矙C(jī)關(guān)的執(zhí)法工作提供直接的指導(dǎo)。由于法律條文本身的抽象性和概括性，現(xiàn)實(shí)執(zhí)法工作又無(wú)比豐富和細(xì)致，迫切需要相關(guān)部門(mén)出臺(tái)法律解釋以應(yīng)對(duì)這一難題。一般而言，具有解釋權(quán)主要是公安部，它可以根據(jù)派出所的實(shí)際工作狀況對(duì)相關(guān)的警察行政法律法規(guī)進(jìn)行解釋?zhuān)源藖?lái)滿(mǎn)足派出所不斷變化的工作之需。例如:《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)治安管理處罰法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等。

第二類(lèi)是指導(dǎo)性文件，是指黨和政府為了協(xié)調(diào)公安執(zhí)法機(jī)關(guān)不同執(zhí)法部門(mén)或者執(zhí)法權(quán)限之間的關(guān)系而制定的文件。派出所是公安機(jī)關(guān)的實(shí)戰(zhàn)的第一線(xiàn)，其工作成效直接決定警察功能的實(shí)現(xiàn)。因此，上級(jí)公安機(jī)關(guān)或同級(jí)政府部門(mén)每時(shí)每刻都關(guān)注派出所在日常工作中的表現(xiàn)及其遇到的問(wèn)題，并對(duì)派出所的日常工作進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)性指導(dǎo)，以此來(lái)協(xié)調(diào)和解決派出所遇到的困難。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的批復(fù)等文件就是屬于指導(dǎo)性文件。例如:揚(yáng)州市公安局出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展規(guī)范公安行政處罰自由裁量權(quán)工作的意見(jiàn)》，山東省淄博市人民政府辦公廳2005年10月31日發(fā)布的《規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案》，云南省公安廳制定的《云南省道路交通安全違法行為罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》等。

第三類(lèi)是宣言性文件，是指立法機(jī)關(guān)、政府部門(mén)或是公安機(jī)關(guān)的各個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)，單獨(dú)或者共同宣布有關(guān)安全和秩序以及警察內(nèi)部管理等問(wèn)題上所采取的方針、政策、原則和態(tài)度的文件，可以表明相關(guān)單位對(duì)派出所在某項(xiàng)工作上或是處理某件事情上的一種態(tài)度，對(duì)于派出所具體工作的開(kāi)展具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。如《中國(guó)公安廉政宣言》等。

二、治安軟法的積極效應(yīng)

“隨著公共行政的飛速發(fā)展，文化多元化和經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，新舊價(jià)值體系和利益格局不斷發(fā)生沖突，僅以強(qiáng)制力為核心的硬權(quán)力已經(jīng)無(wú)從建立公民社會(huì)的內(nèi)心認(rèn)同，以吸引力為核心的軟權(quán)力必將在維護(hù)社會(huì)和諧、保持社會(huì)穩(wěn)定、妥善處理人民內(nèi)部矛盾、防范和打擊犯罪以及保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全等方面起著硬權(quán)力無(wú)可替代的作用?！保?］對(duì)于奉行政治中立的國(guó)家，警察權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)是以公民安全和公共安全為最高目的，在專(zhuān)制國(guó)家或者威權(quán)國(guó)家，警察權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行也是其政治合法性的有力支撐。中國(guó)警察的使命主要是維護(hù)公共安全和公共秩序的，不過(guò)正如本文開(kāi)篇所言，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)愈益增長(zhǎng)的安全事件，尤其是隨著人類(lèi)對(duì)自然和社會(huì)改造力度的加大，人主動(dòng)性行為制造的安全事件已經(jīng)成為對(duì)公共安全和秩序造成嚴(yán)重的沖擊和破壞，警察長(zhǎng)期以來(lái)在強(qiáng)制性的硬法規(guī)范下執(zhí)法難以有效應(yīng)對(duì)。治安軟法本身并不會(huì)瓦解法治社會(huì)已經(jīng)達(dá)成的基本共識(shí)，否定治安硬法的規(guī)范性和主導(dǎo)性效力，而是試圖與治安硬法相輔相成的發(fā)揮警察效能?！盁o(wú)論是硬法還是軟法，它的終極目標(biāo)都是調(diào)節(jié)社會(huì)各成員之間的相互利益關(guān)系，體現(xiàn)社會(huì)各方利益的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，它是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平合理而制定的。”［10］公安機(jī)關(guān)日常管理工作中的軟法主要是為了調(diào)節(jié)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間以及與其他社會(huì)團(tuán)體組織之間的關(guān)系，致使雙方或是多方能夠在公安機(jī)關(guān)日常管理工作中，對(duì)公安機(jī)關(guān)的工作達(dá)成共識(shí)，促進(jìn)公安工作法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也不排除在特定場(chǎng)景下的外部效力，軟法作為“法”能夠借助于某種硬法保障方式或機(jī)制發(fā)揮“硬”的作用?！叭绮昧炕鶞?zhǔn)就是如此，它作為軟法完全可以間接為法院適用，從而產(chǎn)生對(duì)外的法律效力。有了這樣的認(rèn)識(shí)，軟法將會(huì)更加彰顯其法律本色，在公法領(lǐng)域定當(dāng)大展其用，發(fā)揮更加有力的治理功效?！保?1］

(一)拾遺補(bǔ)缺:治安軟法的外部性效力

治安軟法的外部性效力并不完全是通過(guò)自我展現(xiàn)出來(lái)的，往往通過(guò)對(duì)硬法的作用加以實(shí)現(xiàn)。成文法的制定建立在縝密論證以及反復(fù)磋商的過(guò)程中，對(duì)于關(guān)系到安全和秩序的警察法律法規(guī)更難做到一步到位，必須歷經(jīng)不斷修改、討論、再修改、再討論的過(guò)程。因此在此情形下，公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)可以先制定相應(yīng)的政策制度，為以后制定準(zhǔn)確的硬法提供可靠的經(jīng)驗(yàn)，打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。派出所的內(nèi)部辦案習(xí)慣、流行性安全事件的基本應(yīng)對(duì)策略、慣常的執(zhí)法困難和風(fēng)險(xiǎn)解決辦法等軟法，都是創(chuàng)制治安硬法的第一手資料。當(dāng)然在特定的治安硬法出臺(tái)之前，相關(guān)部門(mén)通常也會(huì)圍繞相關(guān)問(wèn)題制定針對(duì)性的方案和政策，進(jìn)而采取多種形式對(duì)方案和政策廣泛呼吁，推動(dòng)和刺激治安硬法的立法需求，并最終導(dǎo)致治安硬法的出臺(tái)。這樣，立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定治安硬法將相關(guān)的慣例和政策等予以轉(zhuǎn)化。

作為制定法，治安硬法的創(chuàng)立和制定需要漫長(zhǎng)而復(fù)雜的程序，不能及時(shí)有效地對(duì)公民和社會(huì)的安全需求做出反應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)具有明顯的斷裂，人們基本的生產(chǎn)和生活方式均呈現(xiàn)出跨越式地改變，在此背景下，被制造的安全事件也超越歷史和傳統(tǒng)，顯示出與現(xiàn)行規(guī)范不相吻合的特征。即便是那些傳統(tǒng)的違法犯罪也在新的情境下更換包裝重新上市?！吨伟补芾硖幜P法》等治安法律法規(guī)無(wú)法完全包容現(xiàn)有的違法行為等安全事件，也就不能對(duì)公安工作做出具體有效的指導(dǎo)。因此依靠硬法的單一法律規(guī)范治理造成法律依據(jù)供給上的不足。與治安硬法相比較而言，治安軟法更具有行為實(shí)效性，在公安機(jī)關(guān)的實(shí)際工作中，部分治安軟法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依靠軟法規(guī)定中的激勵(lì)條款，充分發(fā)揮利益平衡以及利益疏導(dǎo)的作用，如針對(duì)重大立功和案件破獲的警察獎(jiǎng)懲制度，從而推動(dòng)甚至于直接促成公安機(jī)關(guān)外部工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。治安軟法的實(shí)效性有效地避免了治安硬法在制定和實(shí)施過(guò)程中的滯后性，最大限度地滿(mǎn)足了公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)法和依照具體情境執(zhí)法的要求。

(二)監(jiān)督制衡:治安軟法的內(nèi)生性效力

公安機(jī)關(guān)法治的終極目標(biāo)是公民安全、公共安全以及社會(huì)秩序。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須建立起公安機(jī)關(guān)與公民、組織等外部單元之間，在警察公權(quán)力、私權(quán)利以及社會(huì)權(quán)利等之間的平衡。同時(shí)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的分配也必須做到合理與高效。在實(shí)際工作中，由于相關(guān)硬法賦予公安機(jī)關(guān)的實(shí)權(quán)過(guò)分集中，“我國(guó)的警察權(quán)仍屬相對(duì)膨脹和比較集中的模式。公安機(jī)關(guān)職責(zé)過(guò)多，權(quán)限過(guò)大，不僅管了不少不該管的事情，而且該管的許多事項(xiàng)在系統(tǒng)內(nèi)部就可以完成。這樣的警察權(quán)不利于相關(guān)部門(mén)的制約和社會(huì)公眾的監(jiān)督，容易對(duì)公民和組織的正當(dāng)權(quán)益造成侵害。尤其是相對(duì)集中的警察權(quán)力和相對(duì)較低的警察素質(zhì)相結(jié)合，就更難保證警察執(zhí)法的公正和效率，更難保證警察操行的守法和廉潔”［12］。硬法未能做到有效的分權(quán)，導(dǎo)致警察權(quán)因?yàn)檫^(guò)度集中而產(chǎn)生權(quán)力外溢，警察權(quán)成為警察謀取自身利益的工具。硬法的穩(wěn)定性等特點(diǎn)使其無(wú)法對(duì)警察權(quán)外溢做出及時(shí)有效的回應(yīng)，而治安軟法通過(guò)內(nèi)生的紀(jì)律約束和權(quán)力裁量，一方面建立起內(nèi)部相對(duì)可靠的全方位權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，另一方面，通過(guò)內(nèi)生性規(guī)范的外部效力的行使，動(dòng)員和整合全社會(huì)的資源形成公眾對(duì)基層警察權(quán)力更廣泛更及時(shí)的監(jiān)督，逐步建立起對(duì)警察工作更加透明的權(quán)力控制機(jī)制。

三、治安軟法的消極效應(yīng)

治安軟法同樣無(wú)法避免針對(duì)軟法本身的合法性質(zhì)疑。否定論者通過(guò)追溯軟法的源頭堅(jiān)稱(chēng)，“軟法理論建立在不可靠的假定之上，只在國(guó)家實(shí)踐與司法實(shí)踐中找到孱弱的支持。軟法理論存在相互沖突的問(wèn)題，其最復(fù)雜深?yuàn)W的理論借口搖搖欲墜，甚至都無(wú)必要訴諸軟法理論來(lái)處理政治性考量問(wèn)題”［13］。甚至于將軟法稱(chēng)之為法本身就是一個(gè)滑稽的事情。因?yàn)椤斑@些具有政治性或道德性質(zhì)的約定，用它們自己的話(huà)說(shuō)根本就不是法律。如果根本不是法律，那么它們也就不可能是軟的法律。當(dāng)前界定的公認(rèn)比較寬松的軟法術(shù)語(yǔ)，是指那些被認(rèn)為能引起法律效果，但不等于是真正法律的文件?！保?4］國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此也不無(wú)疑問(wèn)，“漢語(yǔ)語(yǔ)境中的軟法治理卻停留在較低層次，它不但不能促使政府規(guī)制水平的提高，甚至?xí)?dǎo)致公眾對(duì)政府規(guī)制正當(dāng)性的質(zhì)疑。”［15］本文認(rèn)為吉爾茲的地方性知識(shí)可以很好地回答上述質(zhì)疑，對(duì)于中國(guó)語(yǔ)境下的法律制度而言，像西方法治國(guó)家一樣較真法律的起源和效力現(xiàn)在看來(lái)不過(guò)是一場(chǎng)理想的幻夢(mèng)。堅(jiān)持法律本體主義立場(chǎng)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致軟法乃至于治安軟法喪失合法性依據(jù)。然而，如果將法律的邊界拓寬至規(guī)范治理的層面，或者以地方化知識(shí)為視角去理解軟法，就不能回避軟法的實(shí)在地位以及實(shí)證效力。不過(guò)對(duì)于治安軟法特定的不足導(dǎo)致的非議，還是必須清醒的對(duì)待。

(一)弱責(zé)任效力導(dǎo)致主體盲從式守法

守法是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位實(shí)體和公民按照相關(guān)法律要求進(jìn)行的活動(dòng)。就治安守法來(lái)說(shuō)，它是指各類(lèi)主體按照有關(guān)警察治安方面的法律、法規(guī)和其他公安法律文件的要求規(guī)范自己的行為，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)治安法安全和秩序的目的。治安守法的實(shí)現(xiàn)，同樣由于警察持有國(guó)家授權(quán)的合法暴力，構(gòu)成了守法最堅(jiān)強(qiáng)的保障或者后盾，治安法律規(guī)范的目的得以實(shí)現(xiàn)。但是治安軟法與治安硬法不同的是，治安軟法注重宣示與評(píng)價(jià)、教育與引導(dǎo)，所以治安軟法規(guī)定的法律責(zé)任屬于弱責(zé)任效力，治安軟法更強(qiáng)調(diào)各類(lèi)主體的自覺(jué)性遵守和高標(biāo)準(zhǔn)服從，而事實(shí)上由于治安軟法很多時(shí)候并不對(duì)外公開(kāi)，各類(lèi)主體很難通過(guò)查對(duì)比照文本對(duì)于自身的守法事實(shí)予以合理明確的預(yù)期。行為喪失了清晰的目標(biāo)，行動(dòng)也會(huì)變得盲從，并最終影響公安機(jī)關(guān)正常工作的開(kāi)展。同樣，對(duì)于執(zhí)法者警察而言，由于軟法的弱責(zé)任效力，公安機(jī)關(guān)的警察常常利用軟法的非公開(kāi)性和不成文性，在執(zhí)法工作中違反治安軟法的具體規(guī)定。

(二)錯(cuò)綜復(fù)雜性導(dǎo)致警察選擇性執(zhí)法

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法是指公安機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序?qū)⒂嘘P(guān)公安機(jī)關(guān)法律規(guī)范中抽象的權(quán)利義務(wù)變成有關(guān)公安法律主體具體權(quán)利義務(wù)的過(guò)程。執(zhí)法工作應(yīng)該遵循的首要原則是合法性原則，這里的“法”既包括“硬法”也包括“軟法”。公安機(jī)關(guān)是接受上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)政府條塊結(jié)合式領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法部門(mén)，地方政府在財(cái)政和人事上均可以施加對(duì)公安機(jī)關(guān)的影響，導(dǎo)致其對(duì)地方政府“紅頭文件”的屈服與認(rèn)可。有權(quán)制定治安軟法的主體的錯(cuò)綜復(fù)雜，國(guó)家、政府以及各級(jí)公安機(jī)關(guān)等都可以成為治安軟法的制定者，這就非常容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法工作中對(duì)于使用何種規(guī)范的選擇面非常寬廣。這在某種程度上，改變了原本制定有關(guān)治安軟法的初衷，放任了公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法工作中的隨意性。公安機(jī)關(guān)在日常工作中可以遵循公安機(jī)關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)指定的法規(guī)，也可以依據(jù)當(dāng)?shù)卣贫ǖ囊?guī)章，哪部規(guī)定能使派出所獲得最大利益，就按照哪部法規(guī)辦事。在錢(qián)權(quán)等因素的介入下，公安機(jī)關(guān)經(jīng)常性地加入到地方政府強(qiáng)制拆遷“執(zhí)勤”、發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)助費(fèi)“保衛(wèi)”、計(jì)劃生育管理等嚴(yán)格意義上不屬于派出所管轄范圍內(nèi)的事情。①最近一些年各地政府都面臨著大量復(fù)雜的拆遷任務(wù)，地方政府屢次使用派出所警察去協(xié)助城管部門(mén)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。派出所的兩難在于，既不能不聽(tīng)從市局的指揮，但也不能違背當(dāng)?shù)卣恼?qǐng)求。必須建立和完善相應(yīng)的出警和執(zhí)法制度，以規(guī)范警力的使用。比如2007年5月，常州市公安局出臺(tái)了《關(guān)于派出所在拆遷中的作用》這一軟法規(guī)范，對(duì)于派出所警察參與到政府強(qiáng)制拆遷活動(dòng)中進(jìn)行了嚴(yán)格限制，旗幟鮮明地表達(dá)了警察執(zhí)法的立場(chǎng)和尺度，對(duì)于規(guī)范警察權(quán)起到了積極的作用。

四、治安軟法的規(guī)范與提升

對(duì)于軟法本身的存在及其效用不無(wú)爭(zhēng)議?！盁o(wú)論是引進(jìn)法律原則尋求拓展，還是讓軟法規(guī)范暗度陳倉(cāng)來(lái)做變通，這種自我調(diào)整都只能收到治標(biāo)之效，而無(wú)治本之用。之所以如此，是因?yàn)橄鄬?duì)于一種多層次、多維度、多樣化的立體行政裁量規(guī)制需求而言，扁平的硬法規(guī)制模式存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，而結(jié)構(gòu)性缺陷無(wú)論如何是不可能通過(guò)邊際調(diào)整的方式解決的”［16］。不過(guò)，作為改造公民安全和公共安全供給中的結(jié)構(gòu)性缺陷的一種努力，軟法依然可以發(fā)揮其積極效用。在實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公安機(jī)關(guān)有關(guān)法律法規(guī)的基本原理改造公安機(jī)關(guān)軟法、提高其理性程度，揚(yáng)長(zhǎng)避短地發(fā)揮我國(guó)公安機(jī)關(guān)有關(guān)法律法規(guī)中軟法的積極效應(yīng)。

軟法的合法性及其效力必須建立在制定主體和制定流程的規(guī)范化基礎(chǔ)上。對(duì)此，應(yīng)該明確治安軟法生成的主體，并將之權(quán)限具體化，增強(qiáng)治安軟法創(chuàng)制過(guò)程中的公開(kāi)性與透明度，建立有效的軟法監(jiān)督體系等等，以實(shí)現(xiàn)治安軟法在社會(huì)實(shí)踐中的良好規(guī)范作用。治安軟法是在一定范圍內(nèi)由有權(quán)機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)或是相關(guān)單位制定或是認(rèn)可的規(guī)范，因此治安軟法的制定主體只能是公安機(jī)關(guān)的成員或是代表，其他任何組織、個(gè)人不能代表公安機(jī)關(guān)制定軟法。治安硬法給公安機(jī)關(guān)或相關(guān)單位制定的軟法所留下的發(fā)揮作用空間也應(yīng)該受到相應(yīng)的限制，最起碼的限度是治安軟法不能與有關(guān)硬法起沖突。在硬法沒(méi)有規(guī)定的情況下，治安軟法可以做出與硬法不一致或相沖突的規(guī)定。在制定治安軟法過(guò)程中，一定要保障治安軟法規(guī)范對(duì)象的廣泛和直接參與，從而使得治安軟法具有民主性和規(guī)范性，讓治安軟法在公眾的監(jiān)督下成長(zhǎng)。值得強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于治安軟法制定的基本程序應(yīng)該通過(guò)硬法加以確定，使之具有一定的強(qiáng)制性，防止一些個(gè)體或是組織利用自己的權(quán)力自身立法腐敗或者缺陷。

治安軟法大多是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)在具體的社會(huì)實(shí)踐中，由于相關(guān)公安工作的問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)具體的問(wèn)題而產(chǎn)生。這種導(dǎo)向性可能是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)在實(shí)際工作中某些問(wèn)題的存在，或是相關(guān)法制領(lǐng)域的空白。因而，在實(shí)際工作中，這種軟法一般就起到兩種作用:一是治安軟法成為制定主體管制的便捷手段，具有強(qiáng)烈的工具色彩，甚至有可能淪為相關(guān)指定單位專(zhuān)制、獨(dú)裁和侵犯其他利益主體的工具，而另一種可能就是制定的軟法比較符合社會(huì)實(shí)際，能夠滿(mǎn)足社會(huì)時(shí)代發(fā)展的需要，對(duì)公安機(jī)關(guān)的實(shí)際工作起到積極推進(jìn)作用。對(duì)于后一種起到積極作用的公安機(jī)關(guān)軟法，公安實(shí)踐單位在治安軟法實(shí)施一段時(shí)間之后，認(rèn)為其的確符合社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)該及時(shí)向有權(quán)制定硬法的機(jī)關(guān)申請(qǐng)制定硬法，將治安軟法通過(guò)硬法制定機(jī)關(guān)以硬法的形式確定下，對(duì)社會(huì)起到普遍約束作用。治安軟法對(duì)基層派出所日常工作的正常開(kāi)展具有重大的指導(dǎo)作用，是派出所做出決策和開(kāi)展執(zhí)法工作的重要依據(jù)。因此，必須高度重視治安軟法在派出所實(shí)際工作中的運(yùn)用，積極開(kāi)展針對(duì)治安軟法的類(lèi)別、功能和發(fā)展趨勢(shì)等的具體研究，同時(shí)還要高度重視治安軟法和硬法的沖突研究，努力抑制在實(shí)際沖突中的負(fù)功能，積極發(fā)揮二者對(duì)實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值方面的協(xié)調(diào)共進(jìn)的正功能。

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［3］云山城．推進(jìn)公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新若干問(wèn)題的思考［J］．中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(5)．

［4］吳春庚．我國(guó)社會(huì)治安綜合治理的模式選擇［J］．滁州學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1)．

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［16］宋功德．行政裁量法律規(guī)制的模式轉(zhuǎn)換——從單一的硬法或軟法模式轉(zhuǎn)向軟硬并舉的混合法模式［J］．法學(xué)論壇，2009，(5)．

Effect and Perfection of Soft Law in Public Administration

ZHANG Hong－bo

(Jiangsu Police Institute，Nanjin Jiangsu China 210012)

The soft law of public security administration refers to those police normative documents which are applicable but without legal binding．These documents are mostly explanatory，mandatory or declarative in nature，applied mainly to tackle the problems in the security management．The soft law is a double－edged sword．On the one hand，it completes police law and alleviates the rigid conflicts brought by concrete legislation．On the other hand，it leads to unpredictable or even arbitrary law enforcement at local police organs．The article suggests that effective measures be taken regarding the stipulations on the legislation procedure of the soft law，on the enforcement power of the police，on the recognition of responsibility and on the law enforcement supervision in order to make proper use of the law for the maintenance of social order．

Soft law;Law enforcement bodies;Supervision

D631

A

1008－2433(2011)06－0102－05

2011－09－21

江蘇省教育廳2011年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“公民安全權(quán)及其供給法律制度研究”(2011SJB820006)的研究成果;中國(guó)行為法學(xué)會(huì)2010年度法學(xué)研究課題“警察行為的法學(xué)探討”(2010學(xué)研017)的成果之一;江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目。

張洪波(1975—)，男，江蘇連云港人，江蘇警官學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)法博士。