周國(guó)強(qiáng)

(江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江 212013)

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效性分析

周國(guó)強(qiáng)

(江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江 212013)

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力在社區(qū)矯正中的體現(xiàn)，也是檢察監(jiān)督制度績(jī)效的微觀反映。社區(qū)矯正監(jiān)督實(shí)效可以從點(diǎn)、線、面三個(gè)維度進(jìn)行觀測(cè)。監(jiān)督理念的落后、法律規(guī)范的缺失、監(jiān)督機(jī)制的障礙等是現(xiàn)階段社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效的制約因素。應(yīng)從轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念、提升監(jiān)督能力、界定監(jiān)督范圍、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制等路徑入手，提升社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)效性。

社區(qū)矯正;檢察監(jiān)督;實(shí)效性

一、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效性的分析維度

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效是指檢察監(jiān)督權(quán)力在社區(qū)矯正中運(yùn)作的實(shí)際效果。衡量社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)效，可以有兩個(gè)觀測(cè)維度，一是監(jiān)督效力，二是監(jiān)督效率。在社區(qū)矯正運(yùn)行中，檢察監(jiān)督的效力表現(xiàn)為有形效力與無形效力兩種不同的形態(tài)。前者表現(xiàn)為通過監(jiān)督行為，對(duì)監(jiān)督對(duì)象及其行為產(chǎn)生實(shí)際的直接的控制和約束;后者則通過監(jiān)督行為，對(duì)監(jiān)督對(duì)象及整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生觀念的、心理的控制力量?！?〕有形效力的判斷標(biāo)準(zhǔn)是:(1)程序性違法是否由于監(jiān)督權(quán)的行使而得以制止和查究。(2)程序不當(dāng)行為是否由于監(jiān)督權(quán)的行使而得以糾正。(3)實(shí)體處分權(quán)是否由于監(jiān)督權(quán)的行使而啟動(dòng)，或?qū)嶓w處分不當(dāng)?shù)臎Q定是否由于監(jiān)督權(quán)的行使而改變?！?〕(4)違法犯罪行為人的法律責(zé)任是否由于監(jiān)督權(quán)的行使而受到追究等。無形效力通?？梢陨鐓^(qū)矯正執(zhí)法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法、主動(dòng)執(zhí)法、能動(dòng)執(zhí)法意識(shí)的強(qiáng)化來體現(xiàn)。檢察監(jiān)督的效率是評(píng)價(jià)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度和監(jiān)督過程是否有效的價(jià)值準(zhǔn)則。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，效率是收益和成本的比率，因此，評(píng)判社區(qū)矯正檢察監(jiān)督效率的標(biāo)準(zhǔn)主要有:(1)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督資源的配置情況。(2)矯正對(duì)象重新犯罪情況。(3)社區(qū)矯正運(yùn)行中矯正機(jī)關(guān)及其工作人員違法、不當(dāng)行為的發(fā)生情況。

社區(qū)矯正中檢察監(jiān)督的實(shí)效性，有些通過具體監(jiān)督事項(xiàng)的落實(shí)就能體現(xiàn)和反映，例如檢察機(jī)關(guān)對(duì)不當(dāng)假釋裁定的糾正意見，就能引起法院重審程序的啟動(dòng)。但大量的檢察監(jiān)督并不能即時(shí)產(chǎn)生監(jiān)督效果，需要根據(jù)監(jiān)督前后的情況進(jìn)行比較以后才能體現(xiàn)和反映。為此，需要通過一定的路徑進(jìn)行效能分析。有學(xué)者提出監(jiān)督制度績(jī)效分析的三個(gè)路徑，即點(diǎn)、線、面?！包c(diǎn)”就是監(jiān)督的問題的解決程度;“線”就是監(jiān)督對(duì)象工作的改進(jìn)情況;“面”就是社會(huì)法制統(tǒng)一、權(quán)力制約和權(quán)利維護(hù)的整體情況?！?〕筆者認(rèn)為，評(píng)判社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)效也可以從上述維度展開。

首先，社區(qū)矯正運(yùn)行問題的解決程度。檢察機(jī)關(guān)在參與社區(qū)矯正工作中以及接受被矯正對(duì)象、公民、組織的舉報(bào)、申訴和控告中發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正機(jī)關(guān)及其工作人員存在違法或不當(dāng)行為等問題的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議、糾正違法通知書等形式進(jìn)行糾正。經(jīng)過近年來檢察機(jī)關(guān)對(duì)各地社區(qū)矯正試點(diǎn)實(shí)踐的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正運(yùn)行中存在的主要問題有:(1)社區(qū)矯正決定環(huán)節(jié)濫用非監(jiān)禁刑，出現(xiàn)權(quán)錢交易、人情關(guān)系左右法院判決的跡象。(2)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象正常權(quán)利的過度干預(yù)。(3)對(duì)部分社區(qū)矯正對(duì)象的監(jiān)管不力，放任自流。尤其是人戶分離情況下如何進(jìn)行監(jiān)管尚未找到有效辦法，導(dǎo)致有些矯正對(duì)象長(zhǎng)期在外打工、脫離監(jiān)管的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，檢察監(jiān)督的重心應(yīng)置于社區(qū)矯正的上述問題領(lǐng)域，督促矯正機(jī)關(guān)盡快找到解決問題之道。

其次，監(jiān)督對(duì)象工作的改進(jìn)情況。監(jiān)督對(duì)象工作改進(jìn)可從以下方面進(jìn)行評(píng)判:(1)依法履行職責(zé)情況。在社區(qū)矯正運(yùn)行中，往往會(huì)由于多種原因?qū)е律鐓^(qū)矯正決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的行為偏離正軌。主要表現(xiàn)為:一是濫用職權(quán)，對(duì)不符合適用社區(qū)矯正條件的罪犯違法適用社區(qū)矯正;二是消極不作為，怠于行使職責(zé)，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的矯正對(duì)象不行使監(jiān)管權(quán)。檢察監(jiān)督就是促使社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，濫用職權(quán)和怠于行使職權(quán)現(xiàn)象的減少，就表明檢察監(jiān)督效能的提升。(2)建章立制情況。建章立制是規(guī)范社區(qū)矯正運(yùn)行的需要，也是堵塞漏洞、防止違法行為的保障。社區(qū)矯正試點(diǎn)以來，各地相繼出臺(tái)了一批規(guī)范性文件，初步解決了社區(qū)矯正無法可依的窘境。但總體而言，這些規(guī)范性文件具有應(yīng)急性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)隨著社區(qū)矯正工作的推進(jìn)及時(shí)進(jìn)行修正，刪減過時(shí)的規(guī)定，及時(shí)添加新的內(nèi)容，使規(guī)范性文件能保持與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)勢(shì)。

再次，社會(huì)管理創(chuàng)新和刑事政策導(dǎo)引的整體狀況。從更宏觀的層面看，檢察監(jiān)督實(shí)效還體現(xiàn)在社會(huì)管理創(chuàng)新和刑事政策貫徹上。一方面，社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行的一種延續(xù)形式，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要載體之一。隨著社區(qū)矯正試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍的鋪開，越來越多的符合社區(qū)矯正條件的罪犯將留在社區(qū)進(jìn)行矯正。如何在罪犯矯正和社區(qū)安全之間求得平衡，將成為社會(huì)管理的全新內(nèi)容。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)同度、社區(qū)的治安狀況以及加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的教育幫扶等，都將成為考量檢察監(jiān)督效能的指標(biāo)。另一方面，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策是我國(guó)在構(gòu)建和諧社會(huì)宏大背景下對(duì)刑事政策的基本定位，社區(qū)矯正是寬緩刑事政策的重要體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正的監(jiān)督中，擔(dān)負(fù)著導(dǎo)引、校正司法機(jī)關(guān)職能活動(dòng)朝著寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策預(yù)設(shè)的軌道前行的重任。這種導(dǎo)引功能主要通過審判階段的量刑建議而發(fā)揮作用，對(duì)于符合社區(qū)矯正條件的犯罪人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議法院適用社區(qū)刑罰。通過量刑建議與行刑的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行刑向社會(huì)化和寬緩化的方向發(fā)展。

二、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效性的制約因素

(一)社區(qū)矯正監(jiān)督理念落后，缺乏創(chuàng)新性

一般而言，監(jiān)督理念主要體現(xiàn)在監(jiān)督人員的監(jiān)督心理或監(jiān)督意識(shí)上。監(jiān)督理念是否科學(xué)、能否與時(shí)俱進(jìn)，將直接關(guān)系到檢察監(jiān)督效能的發(fā)揮程度。但在社區(qū)矯正監(jiān)督中，有些檢察機(jī)關(guān)及其工作人員思想不夠解放，觀念陳舊落后，不能根據(jù)我國(guó)行刑制度改革和行刑社會(huì)化實(shí)踐的需要及時(shí)轉(zhuǎn)變自己的執(zhí)法理念。表現(xiàn)在:首先是被動(dòng)監(jiān)督的理念。由于檢察監(jiān)督一直被定位為事后監(jiān)督，只有發(fā)現(xiàn)了社區(qū)矯正中的違法行為、職務(wù)犯罪行為的線索，檢察機(jī)關(guān)才通過制發(fā)違法通知書要求被監(jiān)督者予以糾正，或者啟動(dòng)立案程序追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任。一些檢察機(jī)關(guān)習(xí)慣于“等案上門”，主要依靠控告、檢舉、坦白和紀(jì)檢部門移送等被動(dòng)方法獲取案件線索或案源，而缺乏主動(dòng)經(jīng)營(yíng)案件線索的觀念?！?〕其次是“機(jī)械”監(jiān)督的理念。表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是機(jī)械割裂罪犯矯正與人權(quán)保障的關(guān)系，注重刑罰報(bào)復(fù)功能的發(fā)揮，輕視罪犯權(quán)益的保護(hù)?！皺z察權(quán)在執(zhí)行監(jiān)督中更傾向于對(duì)懲罰到位的要求，更愿意充當(dāng)社會(huì)安全保衛(wèi)者的角色，這或許可以解釋檢察權(quán)為什么有時(shí)寧愿放棄主動(dòng)地位，站在行刑權(quán)一邊?！薄?〕執(zhí)行監(jiān)督過于強(qiáng)調(diào)行刑懲罰性的結(jié)果，就會(huì)罔顧罪犯合法權(quán)益的保障。二是機(jī)械割裂“監(jiān)督”與“配合”的關(guān)系，重“配合”輕“監(jiān)督”。在各地社區(qū)矯正試點(diǎn)，其運(yùn)作模式一般是“政法委牽頭，公檢法司配合，司法行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)”。在此模式下，有些地方的檢察機(jī)關(guān)自身定位容易發(fā)生偏差，以社區(qū)矯正參與者的身份介入社區(qū)矯正的具體運(yùn)作，配合司法行政機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正工作，而忽視了自身的法律監(jiān)督者的角色。如果說這種情況在社區(qū)矯正試點(diǎn)初期尚有一定合理性的話，則隨著社區(qū)矯正工作在全國(guó)范圍的推開及深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)就必須及時(shí)轉(zhuǎn)換定位，回歸作為法律監(jiān)督者的角色。

(二)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督法律規(guī)定不夠健全，缺乏操作性

健全的社區(qū)矯正監(jiān)督法制體系是保證社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效性發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。剛剛施行的《刑法修正案(八)》增加了“社區(qū)矯正”的內(nèi)容，但過于原則性的規(guī)定，只能讓人徒生“有聊勝于無”的喟嘆。因此，《刑法修正案(八)》并未從根本上解決我國(guó)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的法律制度供給嚴(yán)重不足的困境，這在很大程度上制約了檢察監(jiān)督實(shí)效性的發(fā)揮。表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是檢察監(jiān)督的范圍不明晰。表現(xiàn)在:(1)監(jiān)督對(duì)象的離散，造成檢察監(jiān)督的迷惘?！缎淌略V訟法》第224條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督?！边@條規(guī)定清晰地表明了刑罰執(zhí)行監(jiān)督的客體是行刑機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為，在其他行刑領(lǐng)域，行刑主體具有單一性，但根據(jù)“兩高”、“兩部”的《通知》，在社區(qū)矯正場(chǎng)域，存在著“雙主體”，即公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體，司法行政機(jī)關(guān)是工作主體，這就使檢察監(jiān)督面臨困惑:到底應(yīng)當(dāng)監(jiān)督誰的執(zhí)法行為?執(zhí)法依據(jù)的不統(tǒng)一，造成檢察監(jiān)督的茫然性。(2)執(zhí)行內(nèi)容的缺失，導(dǎo)致檢察監(jiān)督客體的虛無。從理論上而言，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督客體是社區(qū)矯正權(quán)力的運(yùn)作，而社區(qū)矯正權(quán)力的運(yùn)作又體現(xiàn)在社區(qū)刑罰的執(zhí)行內(nèi)容上。但現(xiàn)行刑法對(duì)五種社區(qū)刑罰的規(guī)定顯得過于原則、抽象，缺乏刑罰的執(zhí)行力。例如，《刑法》第75條規(guī)定緩刑犯應(yīng)當(dāng)遵守的四項(xiàng)義務(wù)，仔細(xì)審視后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些執(zhí)行內(nèi)容缺乏應(yīng)有的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)不出懲罰性。對(duì)于單處剝奪政治權(quán)利的罪犯來說，《刑法》第54條規(guī)定了剝奪權(quán)利的內(nèi)容，但實(shí)踐中如何“執(zhí)行”剝奪言論、集會(huì)、游行等自由權(quán)是一件根本不具操作性的事?！缎谭ā返?8條規(guī)定:“被剝奪政治權(quán)利的犯罪分子，在執(zhí)行期間，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院公安部門有關(guān)監(jiān)督管理的規(guī)定，服從監(jiān)督?！钡z憾的是，迄今尚未出臺(tái)對(duì)于“剝權(quán)”對(duì)象的監(jiān)管辦法，這種監(jiān)管處罰條款的“閑置”，使得“剝權(quán)”對(duì)象的刑罰執(zhí)行處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。既然執(zhí)行內(nèi)容無法感知，又談何檢察監(jiān)督問題?二是檢察監(jiān)督的程序不完善。作為一種程序性權(quán)力，程序設(shè)計(jì)的細(xì)密和完善對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)而言是極為重要的。在刑罰執(zhí)行階段，檢察監(jiān)督缺乏程序保障由來已久。我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍僅限于監(jiān)禁刑及其變更執(zhí)行上，而且規(guī)定比較籠統(tǒng)、原則，缺乏具有可操作性的程序內(nèi)容，而立法對(duì)作為非監(jiān)禁刑執(zhí)行的社區(qū)矯正的規(guī)定尚付闕如，因而使得檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)在社區(qū)矯正中的行使出現(xiàn)“盲區(qū)”。目前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正實(shí)施監(jiān)督的主要依據(jù)是“兩高”、“兩部”的《通知》，雖然《通知》確立了檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督權(quán)，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正監(jiān)督中實(shí)施監(jiān)督的途徑、監(jiān)督對(duì)象、矯正對(duì)象申訴的處理等程序問題缺乏明確具體的規(guī)定。

(三)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督職權(quán)配置不夠科學(xué)，缺乏權(quán)威性

從應(yīng)然層面而言，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)社區(qū)矯正運(yùn)行實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，就必須擁有與其監(jiān)督職能相適應(yīng)的職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)擁有隨時(shí)介入社區(qū)矯正運(yùn)作過程，并對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法主體有一定的命令、指揮、糾正其錯(cuò)誤的權(quán)力。這樣的權(quán)力構(gòu)造方能確保監(jiān)督主體處于權(quán)力上位的優(yōu)勢(shì)，并對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法主體及其執(zhí)法行為有同步、單向的監(jiān)督控制權(quán)。但就我國(guó)社區(qū)矯正試點(diǎn)以來檢察監(jiān)督的實(shí)然現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有的法律制度規(guī)范并未賦予社區(qū)矯正監(jiān)督主體與監(jiān)督權(quán)運(yùn)行相匹配的特定權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)既無對(duì)社區(qū)矯正事務(wù)的調(diào)查知情權(quán)，也無對(duì)社區(qū)矯正違法行為啟動(dòng)特定程序以實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，檢察監(jiān)督因缺乏權(quán)威性而難以達(dá)到理想的效果。

(四)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機(jī)制不夠順暢，缺乏充分性

由于社區(qū)矯正在我國(guó)推行的時(shí)間還不長(zhǎng)，順暢的檢察監(jiān)督機(jī)制尚未形成，其內(nèi)部各要素的運(yùn)轉(zhuǎn)還處于磨合期。監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的不順暢主要表現(xiàn)在:(1)介入機(jī)制缺乏，導(dǎo)致知情權(quán)短缺。在現(xiàn)行“外在式”監(jiān)督模式下，檢察機(jī)關(guān)只能以旁觀者的身份對(duì)其所看所聞提出監(jiān)督意見，檢察機(jī)關(guān)由于缺乏著力點(diǎn)即介入手段使其難以全面掌握社區(qū)矯正的運(yùn)作情況，經(jīng)常面對(duì)的是無從發(fā)現(xiàn)違法從而無法實(shí)施監(jiān)督的尷尬。(2)監(jiān)督時(shí)機(jī)遲滯。根據(jù)2008年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的交付執(zhí)行、變更執(zhí)行、監(jiān)管活動(dòng)、終止執(zhí)行等環(huán)節(jié)實(shí)施的檢察監(jiān)督，主要采用書面檢察、實(shí)地考察，與有關(guān)人員或組織談話的方式進(jìn)行;對(duì)于交付執(zhí)行的有關(guān)法律文書的傳遞，主要依靠法院送達(dá)判決書、外地監(jiān)所部門郵寄的方式進(jìn)行。監(jiān)督時(shí)節(jié)的遲滯，影響了檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的監(jiān)督效能的發(fā)揮。(3)監(jiān)督手段乏力。在社區(qū)矯正試點(diǎn)實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段相對(duì)比較單一，主要通過發(fā)出糾正違法通知書和檢察建議，但糾正違法通知書和檢察建議沒有相應(yīng)的法律執(zhí)行力，其效果完全依賴于被監(jiān)督者的配合，被監(jiān)督者既可執(zhí)行也可不執(zhí)行。監(jiān)督手段的“彈性化”嚴(yán)重制約了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)效。

三、提升社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)效性的求解路徑

(一)理念嬗變:實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督“兩大轉(zhuǎn)向”

監(jiān)督理念是監(jiān)督行為的先導(dǎo)。要有效提升社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的效能，首先要轉(zhuǎn)變檢察干警的監(jiān)督理念，實(shí)現(xiàn)理念上的“兩大轉(zhuǎn)向”:一是由被動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)向主動(dòng)監(jiān)督。盡管檢察監(jiān)督具有事后監(jiān)督的特性，但監(jiān)督事項(xiàng)不會(huì)自動(dòng)呈現(xiàn)在監(jiān)督者面前，它需要檢察機(jī)關(guān)通過建立暢通的檢舉、舉報(bào)等渠道，甚至主動(dòng)經(jīng)營(yíng)案件線索去發(fā)現(xiàn)。面對(duì)社區(qū)矯正可能成為新的“尋租市場(chǎng)”的新情況，檢察機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變檢察監(jiān)督為事后監(jiān)督的觀念，改變過去那種“坐堂”等線索而后進(jìn)行監(jiān)督的習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)深入被矯正對(duì)象生活、勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，查閱相關(guān)案卷材料，約談被矯正對(duì)象等方式，發(fā)現(xiàn)違法線索，糾偏懲惡，依法履行法律賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)?！?〕二是由“機(jī)械監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“能動(dòng)監(jiān)督”。首先要正確處理“監(jiān)督”與“配合”的關(guān)系。在現(xiàn)行社區(qū)矯正運(yùn)作中，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)構(gòu)建了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的工作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)扮演著配合者和監(jiān)督者的雙重角色。筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)的角色擔(dān)當(dāng)中，監(jiān)督應(yīng)始終處于首位，配合是監(jiān)督之下的配合;同時(shí)，監(jiān)督并不排斥配合，配合可以更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。其次，糾偏型監(jiān)督與維權(quán)型監(jiān)督并重。在既往的監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督中，重心置于糾正執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)執(zhí)法行為和違法行為，堵塞監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象脫、漏管現(xiàn)象的發(fā)生，確保每一個(gè)監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象都能處于有效監(jiān)管中。相對(duì)而言，維護(hù)監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象合法權(quán)益的監(jiān)督則不夠重視。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)和廣大民眾權(quán)利意識(shí)的日益提高，未來的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，必須重視對(duì)被矯正對(duì)象合法權(quán)益是否受到侵犯的監(jiān)督，將糾偏性監(jiān)督和維權(quán)性監(jiān)督放在同等重要的位置。檢察人員要深入社區(qū)矯正實(shí)踐，與被矯正對(duì)象進(jìn)行隨機(jī)約談;通過設(shè)立檢察官信箱、舉報(bào)電話等渠道，切實(shí)保障被矯正對(duì)象的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)，確保其在矯正活動(dòng)中的合法權(quán)益不受非法侵犯。

(二)立法完善:確保檢察監(jiān)督“有的放矢”

完善的社區(qū)矯正立法，既是刑罰執(zhí)行的依據(jù)，又是檢察監(jiān)督的標(biāo)尺。因此，社區(qū)矯正的立法完善，承載著重要的使命:一方面使得刑罰執(zhí)行具有執(zhí)行力，另一方面又使社區(qū)矯正中的檢察監(jiān)督具有“可感性”。社區(qū)矯正的立法完善，需要從以下方面進(jìn)行:

1．充實(shí)矯正內(nèi)容，規(guī)范矯正措施。包括:(1)修改《刑法》有關(guān)社區(qū)矯正的規(guī)定，對(duì)緩刑犯、管制犯、假釋犯、剝權(quán)犯在社區(qū)矯正期間應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，剔除無法實(shí)施的內(nèi)容，增設(shè)參加公益勞動(dòng)或社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，解決試點(diǎn)實(shí)踐中業(yè)已存在的制度供給不足的問題。(2)明確社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，基于公安機(jī)關(guān)無法有效實(shí)施監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，以及“監(jiān)督不可委之于警察”的國(guó)際原則，由司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)掌社區(qū)矯正執(zhí)行權(quán)是妥當(dāng)?shù)?。從近年來的社區(qū)矯正試點(diǎn)工作看，司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)也是完全勝任的。(3)規(guī)范矯正措施。要通過立法明確對(duì)社區(qū)矯正服刑人員日常管理、學(xué)習(xí)教育、公益勞動(dòng)、幫困解難等矯正內(nèi)容，同時(shí)對(duì)具體矯正措施做出規(guī)定，如“居住地變更核準(zhǔn)制度”、“異地托管制度”、“信息通報(bào)制度”、“收監(jiān)執(zhí)行制度”等?！?〕

2．明確社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的范圍。筆者認(rèn)為，根據(jù)社區(qū)矯正的運(yùn)行規(guī)律，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督重點(diǎn)作用于以下領(lǐng)域: (1)社區(qū)矯正決定環(huán)節(jié)中所作出的判決、裁定是否正確的監(jiān)督。主要涉及被矯正人員是否符合法定的條件，是否存在“暗箱操作”和權(quán)錢交易的違法犯罪行為等。(2)刑罰變更執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及的假釋和監(jiān)外執(zhí)行是否合法的監(jiān)督。(3)社區(qū)矯正執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管措施是否到位、落實(shí)，是否存在侵犯被矯正對(duì)象合法權(quán)益的行為之監(jiān)督。

3．設(shè)計(jì)檢察監(jiān)督的程序框架。程序設(shè)計(jì)主要是確保社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的介入和“在場(chǎng)”，其思路主要是:(1)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的程序啟動(dòng)。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督是對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)的一種外力干預(yù)，檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)問題關(guān)涉到其與刑事執(zhí)行程序的內(nèi)在關(guān)系。在刑事執(zhí)行程序的構(gòu)造上，筆者建議構(gòu)建檢察引導(dǎo)執(zhí)行的機(jī)制，將檢察官塑造成刑罰執(zhí)行程序的指揮者，由其啟動(dòng)刑罰執(zhí)行程序，以此確保對(duì)刑罰執(zhí)行程序的法律監(jiān)督。(2)監(jiān)獄矯正變更為社區(qū)矯正的程序控制。當(dāng)監(jiān)獄提請(qǐng)假釋以及監(jiān)外執(zhí)行等刑罰變更措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)所在地的檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行初步審核，符合假釋條件的，由檢察機(jī)關(guān)送交法院審理決定;符合監(jiān)外執(zhí)行的，由檢察機(jī)關(guān)送交監(jiān)獄管理局批準(zhǔn)。若不符合假釋、監(jiān)外執(zhí)行條件的，檢察機(jī)關(guān)將審核意見交付監(jiān)獄。(3)程序啟動(dòng)的方式。在社區(qū)刑罰執(zhí)行過程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)矯正機(jī)關(guān)及其工作人員存在違法或不當(dāng)行為的，可依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序，也可根據(jù)相關(guān)公民或組織的申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

(三)職權(quán)配置:提升檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力

檢察監(jiān)督能力是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段，遵循法律規(guī)定的程序?qū)ι鐓^(qū)矯正運(yùn)作狀況進(jìn)行監(jiān)察督促的能力。“監(jiān)督能力是社區(qū)矯正中的檢察監(jiān)督得以順利進(jìn)行的基本保障。賦予檢察機(jī)關(guān)必要的、非實(shí)體性介入的、對(duì)被監(jiān)督對(duì)象資源的調(diào)度權(quán)或被監(jiān)督對(duì)象的指揮權(quán)，可以緩解檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)短缺、監(jiān)督措施乏力的問題，無損于‘分工’原則的貫徹，又有利于‘制約’原則的落實(shí)。”〔8〕為此，必須完善相關(guān)立法，在國(guó)家權(quán)力體系中優(yōu)化社區(qū)矯正檢察權(quán)的配置模式，賦予檢察機(jī)關(guān)與其在社區(qū)矯正中的監(jiān)督職能相匹配的職權(quán)，提供完善的制度保障。

從社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行規(guī)律來看，檢察機(jī)關(guān)要想有效監(jiān)督社區(qū)矯正的運(yùn)作行為，除現(xiàn)行的對(duì)違法行為的檢察建議權(quán)、對(duì)犯罪行為的刑事追訴權(quán)外，立法上還需配置以下權(quán)力:

1．調(diào)查知情權(quán)。知情才能舉事。“檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)所及范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，以便了解事實(shí)真相，是行使檢察權(quán)的先決條件。法律賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，也就因此成為檢察權(quán)的一個(gè)基本要素。”〔9〕通過調(diào)查知情權(quán)的行使，檢察機(jī)關(guān)可以隨時(shí)介入社區(qū)矯正的運(yùn)行活動(dòng)，調(diào)閱案件的案卷、被矯正對(duì)象的日常情況匯報(bào)等材料;有權(quán)隨時(shí)約談被矯正對(duì)象，暢通被矯正對(duì)象申訴、控告、舉報(bào)渠道。調(diào)查知情權(quán)的配置，使得檢察機(jī)關(guān)能及時(shí)獲取社區(qū)矯正運(yùn)行中的違法犯罪行為的線索，從而為有效監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。

2．督促糾正權(quán)。督促糾正權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在獲取社區(qū)矯正中的違法或不當(dāng)行為的信息后，要求相關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其人員改正錯(cuò)誤的職權(quán)。督促糾正權(quán)的行使載體是檢察建議和糾正違法通知書?！皺?quán)力影響力的大小依賴于行使權(quán)力的手段的剛性和有效性，法律監(jiān)督也不例外。”〔10〕當(dāng)前，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)督促糾正權(quán)應(yīng)當(dāng)著力解決社區(qū)矯正試點(diǎn)中檢察監(jiān)督實(shí)踐所反饋的問題，賦予檢察建議和糾正違法通知書以強(qiáng)制執(zhí)行力，通過增設(shè)程序性法律后果，以剛性的手段捍衛(wèi)能力的權(quán)威。

3．提請(qǐng)懲戒權(quán)。提請(qǐng)懲戒權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正中的違法和不當(dāng)行為的責(zé)任人員，提請(qǐng)其所在單位或上級(jí)主管部門予以懲戒的權(quán)力。檢察監(jiān)督權(quán)是一種程序性權(quán)力，本身不具有實(shí)體處分的功能，但它對(duì)實(shí)體處分權(quán)卻有直接的啟動(dòng)作用。立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，提請(qǐng)懲戒程序啟動(dòng)后，違法行為所在單位或上級(jí)主管部門必須作出回應(yīng)，并將處理結(jié)果及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)。

(四)機(jī)制創(chuàng)新:激發(fā)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活力

1．建立罪犯矯正一體化工作機(jī)制

監(jiān)督權(quán)力的不可分割性是有效的檢察監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在要求。我國(guó)現(xiàn)行檢察監(jiān)督機(jī)制存在著多元化現(xiàn)象，表現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)力的碎片化以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的分散化。監(jiān)督權(quán)力的碎片化主要體現(xiàn)在按照刑事訴訟的三階段把監(jiān)督權(quán)力分成偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)三部分，分別由偵監(jiān)部門、公訴部門和監(jiān)所檢察部門擔(dān)負(fù)。監(jiān)督權(quán)力的碎片化、機(jī)構(gòu)的分散化已經(jīng)導(dǎo)致監(jiān)督成本高、監(jiān)督實(shí)效差的局面。要改變這種局面，就應(yīng)朝著一體化的方向重構(gòu)罪犯矯正監(jiān)督機(jī)制。隨著社區(qū)矯正工作的深入推進(jìn)，非監(jiān)禁刑的大量適用是一種必然的趨勢(shì)。為有效防止社區(qū)矯正的濫用，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在加大對(duì)法院適用非監(jiān)禁刑的監(jiān)督力度的同時(shí)，整合偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督力量，改變矯正工作之前各職能部門各自為戰(zhàn)、聯(lián)系松散的狀況，形成檢察監(jiān)督部門之間在非監(jiān)禁刑適用中的監(jiān)督合力，建立起以監(jiān)所檢察部門為主體的一體化監(jiān)督機(jī)制。一體化監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)應(yīng)置于依法不應(yīng)適用非監(jiān)禁刑的犯罪嫌疑人、被告人被不當(dāng)判處非監(jiān)禁刑的案件上。一體化監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式是現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)相關(guān)監(jiān)督信息和意見的流轉(zhuǎn)和處理，必要時(shí)監(jiān)所檢察部門協(xié)同公訴部門做好審前監(jiān)督工作?！?1〕

2．建立社區(qū)矯正同步監(jiān)督機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)社區(qū)矯正的進(jìn)程，從“前、中、后”三個(gè)時(shí)點(diǎn)對(duì)社區(qū)矯正實(shí)施三段式同步監(jiān)督，確保在整個(gè)社區(qū)矯正過程中都有檢察機(jī)關(guān)的介入和“在場(chǎng)”，從而將檢察監(jiān)督的重心由“糾錯(cuò)于既然”轉(zhuǎn)向“防患于未然”。(1)社區(qū)矯正的事前監(jiān)督。事前監(jiān)督包括審判階段的監(jiān)督和刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督兩個(gè)方面，前者涉及緩刑、管制、剝奪政治權(quán)利等社區(qū)刑罰的適用以及交付前的監(jiān)外執(zhí)行的決定，后者涉及假釋和交付后的監(jiān)外執(zhí)行。事前監(jiān)督有助于監(jiān)督者更便利地獲取有關(guān)社區(qū)矯正的信息以及對(duì)適格社區(qū)矯正對(duì)象的選擇，對(duì)于不符合社區(qū)矯正的判決，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出抗訴。這一點(diǎn)有效地保障了監(jiān)督者的權(quán)威，確保了監(jiān)督的實(shí)效。(2)社區(qū)矯正的事中監(jiān)督。對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督的實(shí)效取決于社區(qū)矯正活動(dòng)的可觀察度，即監(jiān)督者得到社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)的全面與真實(shí)信息的程度。而信息的獲取仰賴于監(jiān)督者對(duì)社區(qū)矯正過程持續(xù)的監(jiān)督——事中監(jiān)督。事中監(jiān)督重在對(duì)社區(qū)矯正過程的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)矯正對(duì)象長(zhǎng)期脫管、漏管等情況，檢察機(jī)關(guān)可向社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出順延執(zhí)行期限的檢察建議。(3)社區(qū)矯正的事后監(jiān)督。當(dāng)某個(gè)矯正對(duì)象矯正期限屆滿時(shí)，社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)提交該矯正對(duì)象解矯報(bào)告書，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行審查，避免提前宣布、逾期宣布、不宣布及不向矯正對(duì)象發(fā)放期滿證明書等違法行為的發(fā)生，切實(shí)保障矯正對(duì)象的合法權(quán)益。〔12〕

3．構(gòu)建社區(qū)矯正派駐檢察制和巡回監(jiān)察制相結(jié)合的組織機(jī)制

經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行刑活動(dòng)的監(jiān)督已形成了行之有效的工作機(jī)制，即向監(jiān)獄等羈押場(chǎng)所派駐檢察機(jī)構(gòu)，對(duì)日常監(jiān)管活動(dòng)實(shí)行近距離的檢察監(jiān)督。派駐檢察制的優(yōu)勢(shì)在于，檢察機(jī)關(guān)可以通過派駐機(jī)構(gòu)隨時(shí)督促行刑機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行使刑罰執(zhí)行權(quán)、保障受刑人的合法權(quán)益，并可以直接受理受刑人的控告檢舉和偵查監(jiān)管場(chǎng)所內(nèi)的職務(wù)犯罪。〔13〕社區(qū)矯正本質(zhì)上是一種行刑活動(dòng)，與監(jiān)獄矯正具有同質(zhì)性，實(shí)踐中形成的派駐檢察制同樣可以適用于社區(qū)矯正。在社區(qū)矯正試點(diǎn)省市，已有部分檢察院進(jìn)行了派駐檢察制的嘗試，如重慶市萬州區(qū)人民檢察院在太白街道設(shè)立社區(qū)矯正檢察官辦公室。〔14〕建議各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡快在社區(qū)矯正試點(diǎn)地區(qū)設(shè)置相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，該派出機(jī)構(gòu)可設(shè)置在同級(jí)司法行政部門，其職責(zé)是依法對(duì)社區(qū)矯正運(yùn)行實(shí)行全程監(jiān)督，確保社區(qū)矯正工作依法有序推進(jìn)。

此外，由于社區(qū)矯正沒有固定的場(chǎng)所和集中的區(qū)域，矯正對(duì)象處于流動(dòng)和分散狀態(tài)，故僅憑派駐檢察制難以完整了解矯正對(duì)象的服刑改造情況。因此，針對(duì)社區(qū)矯正的特點(diǎn)，有必要建立巡回監(jiān)察制，作為派駐檢察制的補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督部門可選派得力檢察官，定期深入社區(qū)矯正第一線，采取與矯正工作人員、社會(huì)工作者、矯正對(duì)象、社區(qū)民眾個(gè)別訪談或座談的方式，了解社區(qū)矯正動(dòng)態(tài)。考慮到目前檢察干警人員緊張的現(xiàn)實(shí)，筆者建議可借助于人民監(jiān)督員這支隊(duì)伍。人民監(jiān)督員生活在社區(qū)，與社區(qū)聯(lián)系比較緊密，由其擔(dān)當(dāng)對(duì)社區(qū)矯正的巡回檢察工作是適宜的。

〔1〕〔10〕謝佑平，張海祥．論法律監(jiān)督方法與途徑創(chuàng)新的必要性〔J〕．人民檢察，2009，(3):17－19．

〔2〕周理松．論檢察監(jiān)督的程序性與實(shí)效性〔J〕．人民檢察，2001，(6):14－17．

〔3〕許安標(biāo)．人大及其常委會(huì)監(jiān)督績(jī)效分析〔D〕．中國(guó)政法大學(xué)，2008．78．

〔4〕〔6〕狄小華．社會(huì)矛盾凸顯期檢察監(jiān)督面臨的難題及其破解〔J〕．人民檢察，2010，(12):31－35．

〔5〕周洪波，王虹．監(jiān)所檢察與被羈押者的權(quán)利保障〔J〕．法學(xué)雜志，2010，(9):101－103．

〔7〕周紅波．社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)研究〔J〕．天津法學(xué)，2010，(2):80－86．

〔8〕王學(xué)成，朱國(guó)平．論我國(guó)檢察權(quán)能的優(yōu)化配置〔J〕．政法學(xué)刊，2010，(5):58－65．

〔9〕白泉民，劉繼國(guó)．監(jiān)所檢察權(quán)的優(yōu)化配置和立法完善〔J〕．人民檢察，2009，(3):17－23．

〔11〕何斐明，龔衛(wèi)清．檢察機(jī)關(guān)介入社區(qū)矯正工作的問題及對(duì)策〔J〕．法治論叢，2007，(1):28－34．

〔12〕陳義華，龔宜．論檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的地位及作用〔J〕．法治論叢，2005，(3):127－130．

〔13〕張雪妲．刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的立法完善〔J〕．法學(xué)，2006，(8):148－152．

〔14〕程林，魏?。摍z察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的法律監(jiān)督〔J〕．河南科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1):107－109．

Analysis of Effectiveness of Inspection and Supervision to Community Correction

ZHOU Guo－qiang
(School of Law，Jiangsu University，Zhenjiang，Jiangsu 212013)

The inspection and supervision to community corrections reflects the prosecution’s supervision ability to in the community correction，also reflects the micro performance of the inspection and supervision system．community corrections supervision results can be observed from three dimensions，the point，line，and surface．Shackles of the concept of supervision，lack of legal norms，barriers in mechanisms are constraints of inspection and supervision effective of community corrections at this stage．Supervision should change the concept to enhance the oversight capacity，to clarify the scope of supervision，monitoring mechanisms and other innovative path，to upgrade ffectiveness of inspection and supervision of community corrections．

community corrections;inspection and supervision;effectiveness

DF792．6

A

1672-2663(2011) 04-0030-05

2011 09 08

本文系2010年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“社區(qū)矯正的法律監(jiān)督機(jī)制研究”(GJ2010D06)的階段性成果之一。

周國(guó)強(qiáng)(1966-)，男，江蘇武進(jìn)人，江蘇大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)碩士，主要從事刑法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 連春亮)