民主黨派參與公共決策的制度支撐 ＊

★ 丁葵桃

我國政黨制度在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，經(jīng)歷了從無到有、從單個制度到制度體系的發(fā)展過程。隨著《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《我國的政黨制度》等一系列制度和文件的陸續(xù)頒布，基本形成了中國特色的政治制度體系，這為民主黨派參與公共決策奠定了堅實的制度基礎(chǔ)和提供了豐富的制度資源。

一、制度體系分析

（一）民主黨派參與公共決策的實體性制度

1、參與公共決策的制度化內(nèi)容。1989年《意見》明確“民主黨派參政的基本點是：參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行?！?005年《意見》提出，把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則，并進一步完善了政治協(xié)商的原則、內(nèi)容形式和程序?！耙粋€參加，三個參與”囊括了公共決策的全部內(nèi)容，這就從理論和政策上為民主黨派參與公共決策提供了政策依據(jù)和理論支撐。民主黨派參與公共決策，不僅限于重大決策，而且包括政策法規(guī)的制定，各項活動的開展；不僅是政府和執(zhí)法部門的決策，也包含其他部門、行政單位的決策；不僅是事務(wù)性的，也應(yīng)包括人事變動、行政區(qū)劃變動、職能變動等。各行各業(yè)的公共決策都應(yīng)該聽取民主黨派的意見，尤其是不同意見和建議。

2、參與公共決策的制度化渠道。一是會議渠道，即在“兩會”上或黨委政府召開的各種協(xié)商會、座談會、通報會等有序參與公共決策和利益表達，提交提案、議案、建議或?qū)ｎ}調(diào)研報告等向中共領(lǐng)導(dǎo)直接反映問題、表達意見，有序參與公共決策；二是信息渠道，民主黨派可以利用民主黨派組織、政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)部門等單位的信息平臺發(fā)布有關(guān)部門重大信息，各民主黨派中央的信息可直接報送中共中央領(lǐng)導(dǎo)，民主黨派省級組織的信息可以直接報送中共省委領(lǐng)導(dǎo)和本黨派中央組織。三是監(jiān)督渠道，即通過組織民主黨派開展一些民主監(jiān)督活動，進行間接、有序地參與公共決策；四是工作渠道，即通過民主黨派擔(dān)任各級政府、司法部門實職干部直接參加公共決策，進行利益表達；五是服務(wù)渠道，即民主黨派直接與問題涉及的相關(guān)部門聯(lián)系溝通，維護公眾的合法權(quán)益，通過服務(wù)使公眾的利益矛盾沖突得到疏散。

3、參與公共決策的制度化方式。一是規(guī)劃性的決策參與。民主黨派參與政策過程，主要是圍繞執(zhí)政黨和政府已經(jīng)創(chuàng)設(shè)的議程來建言獻策。按照我國決策規(guī)則，不僅在決策制定之前要向民主黨派征求意見和建議，而且在決策制定過程中，特別是當(dāng)政策文件草案形成后，也要與民主黨派進行溝通協(xié)調(diào)，聽取他們的意見。二是協(xié)商性的決策參與。國家在出臺重大決策和政策前，特別是統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作方面的重大政策出臺前，決策層都會事先與民主黨派進行充分的協(xié)商，贏得民主黨派及民主黨派聯(lián)系著的一部分群眾的認同，民主黨派往往也都會在各自的成員和所聯(lián)系的群眾中進行廣泛宣傳，使他們也充分認同、理解和支持這些政策。三是監(jiān)督性的決策參與。在多黨合作實踐中，共產(chǎn)黨與民主黨派經(jīng)過不斷摸索和發(fā)展，創(chuàng)造了許多民主黨派發(fā)揮公共決策監(jiān)督作用的有效形式。民主黨派監(jiān)督是站在參政黨角度對執(zhí)政黨的監(jiān)督，一方面是一種咨詢性監(jiān)督，對執(zhí)政黨提意見、批評和建議，始終是以接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提的，目的是幫助執(zhí)政黨提高決策的民主性、科學(xué)性和提高決策執(zhí)行的效率。另一方面也是一種“異體監(jiān)督”，民主黨派能超脫于執(zhí)政行為之外進行民主監(jiān)督，往往具有自身獨特視角卻不失于客觀，能對共產(chǎn)黨提供單靠其黨員不容易做到的監(jiān)督，能對決策系統(tǒng)能施加一定影響，但作用有限，不會形成有約束力的決議。

（二）民主黨派參與公共決策的程序性制度

第一，參與公共決策前的制度建設(shè)。一是決策信息公開制度。列寧曾經(jīng)說過，沒有公開性而談民主制和監(jiān)督權(quán)是極為可笑的。同樣的，沒有執(zhí)政黨的信息公開而談民主黨派的公共決策參與也是不可能的。要提高民主黨派公共決策參與水平和能力，就必須對社會的政治動向和執(zhí)政黨的政策安排有一定的了解和掌握，這樣民主黨派參與公共決策才有較強的針對性，才能找準公共決策參與的角度和切入點。在民主黨派參與公共決策前，黨委政府應(yīng)當(dāng)把公共決策的有關(guān)內(nèi)容事先告訴民主黨派，并預(yù)先留出一定的時間，使民主黨派有充分的時間搞好調(diào)查研究，使之能獲得及時、有效、可靠的信息和材料。二是決策信息傳導(dǎo)制度。民主黨派要把反映社情民意與決策信息傳導(dǎo)結(jié)合起來，要與上級人大、政協(xié)、政府部門、紀檢監(jiān)察的有關(guān)部門建立起工作聯(lián)系，及時溝通情況，反饋信息，督促所反映的社情民意的辦理和落實，做政府、紀檢監(jiān)察機關(guān)與人民群眾的橋梁和傳導(dǎo)器。要對人民群眾反映的問題進行及時傳導(dǎo)，使執(zhí)政黨、政府、民主黨派和人民群眾之間能建立起相互支持和相互信任關(guān)系。三是決策信息咨詢制度。充分發(fā)揮民主黨派“思想庫”與智囊團作用，積極支持民主黨派開展決策咨詢工作。要強化為民主黨派從事決策咨詢的服務(wù)意識，定期不定期地邀請民主黨派參加黨委政府召開的重要工作會議或決策會議，把經(jīng)濟社會發(fā)展的有關(guān)情況、重大問題和重大思路及時向民主黨派報告。通過建立決策咨詢各項規(guī)章制度，完善事關(guān)公共決策的課題研究制度，不斷完善民主黨派從事決策咨詢的方式和程序，提高公共決策咨詢效率，形成群策群力、集思廣益的局面。

第二，參與公共決策中的制度建設(shè)。一是決策協(xié)商制度。我國“和”、“合”傳統(tǒng)文化，為決策協(xié)商提供了深厚的文化基礎(chǔ)，且民主黨派參與公共決策的協(xié)商，也是多黨合作和政治協(xié)商的一個重要內(nèi)容，既有傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)，又有制度要求。作為公共決策主導(dǎo)者，執(zhí)政黨要從改進黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的高度出發(fā)，充分認識進行決策協(xié)商是落實科學(xué)發(fā)展觀，推進我國民主政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。培養(yǎng)決策協(xié)商意識，善于應(yīng)用民主協(xié)商方式，充分發(fā)揮民主黨派在公共決策制定中的作用。要根據(jù)中發(fā)[2005]5號文件有關(guān)規(guī)定，把協(xié)商作為科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)、提高執(zhí)政能力的重要途徑，切實納入公共決策程序，逐步完善決策協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，使之更加規(guī)范和具有可操作性。二是決策論證制度。強化公共決策的智力支持，建立民主黨派參與公共決策的決策論證制度，積極推動黨委政府重大決策的科學(xué)化。完善重點咨詢項目的管理程序，規(guī)定重大公共決策必須經(jīng)過包括民主黨派在內(nèi)的專家咨詢論證，積極開展科學(xué)性論證和合法性論證、可行性論證和不可行性論證。對那些與公眾利益密切相關(guān)的重大事項，必須充分發(fā)揮有一定學(xué)術(shù)威望和豐富實踐經(jīng)驗的民主黨派成員的作用。特別是要加強決策合法性論證，充分發(fā)揮具有法律專業(yè)背景的民主黨派成員在政府重大決策方面的參謀助手和法律顧問的作用，防止違法決策。

第三，參與公共決策后的制度建設(shè)。一是決策跟蹤制度。當(dāng)公共決策作出后，公共決策活動并沒有完結(jié)，還需要一個反饋、評價和調(diào)整的過程，這就要求建立健全操作性強、反應(yīng)快速的決策跟蹤反饋制度。民主黨派要對公共決策的社會效果進行跟蹤、搜集社會對公共決策的評價，并根據(jù)實施過程中反映出來的問題，適時督促黨委政府進行調(diào)整和完善。二是決策追究制度。加強對公共決策監(jiān)督，嚴格責(zé)任追究，是堵塞公共決策漏洞，克服利用公共決策權(quán)力搞腐敗的重要途徑。《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，要依法依規(guī)追究決策者的責(zé)任，包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和刑事責(zé)任等，要使決策失誤者直面所導(dǎo)致的經(jīng)濟、政治、社會、道德等方面的不良后果，并承擔(dān)由此而引起的法律、行政、經(jīng)濟和道義等責(zé)任，依照相關(guān)法規(guī)予以應(yīng)得的處理。因此，對違反規(guī)定，導(dǎo)致政府重大決策失誤的，政府重大決策不能全面、及時、正確實施的，民主黨派要督促嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)追究行政首長和直接責(zé)任人的責(zé)任，從而真正實現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”的憲法目標，保證公共決策失誤責(zé)任追究落到實處。

二、制度運行機制

（一）制度制定機制

制度建設(shè)是制定制度、執(zhí)行制度并在實踐中不斷檢驗和完善制度的過程，制度制定作為制度執(zhí)行的依據(jù)，兩者相輔相成、不可偏廢?？梢赃@樣說，民主黨派參與公共決策的成效如何，首先就取決于制度制定。推進民主黨派參與公共決策的制度建設(shè)，首先需要在建章立制和制度創(chuàng)新上下功夫，要堅持整體規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，做到制度建設(shè)與民主政治建設(shè)總體進程相適應(yīng)，從本質(zhì)上推進民主參與、民主管理、民主決策的各項制度建設(shè)，從而提高民主黨派政治參與的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化水平。具體來說，民主黨派參與公共決策的制度建設(shè)主要體現(xiàn)在“三性”上：一是全面性，建立健全覆蓋民主黨派參與公共決策每個環(huán)節(jié)中的各項制度，最大限度地減少制度障礙和制度漏洞，構(gòu)筑全方位的制度體系；二是針對性，從實際出發(fā)，從參與公共決策過程當(dāng)中常見問題和棘手問題進行突破，關(guān)注群眾呼聲，健全民主黨派參與機制，著力提高參與公共決策的實效；三是可操作性，建立健全民主黨派參與公共決的實體性制度和程序性制度，規(guī)定可操作性內(nèi)容和可操作性程序，保障民主黨派參與公共決策的健康有序進行。因此，大力加強制度建設(shè)，深入推進建設(shè)民主黨派參與公共決策的制度保障，努力發(fā)揮制度制定在民主政治建設(shè)中的重要作用。

（二）制度執(zhí)行機制

胡錦濤曾指出：“制度的效用取決于制度執(zhí)行力。抓好制度執(zhí)行，既是制度建設(shè)的基本要求，也是檢驗制度建設(shè)成效的重要標準?！薄巴缴撇蛔阋詾檎椒ú荒芤宰孕小?，制度的權(quán)威性，主要來源于制度的執(zhí)行力，制度的生命力就在于貫徹執(zhí)行。制度一經(jīng)制定，組織中任何成員、任何權(quán)力都沒有超越于制度之上的特權(quán)，都應(yīng)該堅決服從，任何違背制度的行為都將受到一定的制裁，只有這樣才能保障制度真正貫徹執(zhí)行。建立完善民主黨派參與公共決策的權(quán)力監(jiān)督和執(zhí)行機制建設(shè)，一方面是著力解決制度建設(shè)問題，提高制度的科學(xué)性和系統(tǒng)性，增強制度可操作性，另一方面也是解決制度在執(zhí)行、貫徹落實中的權(quán)力制約和監(jiān)督執(zhí)行機制問題，增強制度的執(zhí)行力，維護制度的權(quán)威性。因此，要加強對民主黨派參與公共決策有關(guān)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，采取經(jīng)常性督促檢查、健全執(zhí)行考核機制和責(zé)任追究機制，維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，扎實有效地推進各項制度的貫徹落實。

（三）制度保障機制

民主黨派參與公共決策的制度規(guī)則建立之后，還要用配套制度去保證這些制度規(guī)則的整體實施?？偟目磥恚裰鼽h派參與公共決策的實體性制度，特別是程序性制度缺乏與之相配套的制度保障，制度執(zhí)行往往就缺乏應(yīng)有的約束力。因此，加強保障性制度建設(shè)，尤其要加快制度執(zhí)行的考核評估和監(jiān)督制約等方面的制度建設(shè)步伐，建立符合我國民主政治建設(shè)的相關(guān)保障機制，迫在眉睫，勢在必行。比如建立參與公共決策的溝通機制，完善聯(lián)系社會公眾包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的互動平臺，鼓勵和支持民主黨派與公眾多渠道全方位的交流，在重大決策的制定中設(shè)立專門的聯(lián)系通道，重大政策頒布前利用各種媒體進行公示，同時將公共決策溝通機制的建立和完善納入政府績效評估指標體系中，并形成政府工作機制的有機組成部分。此外，還可以探討建立參與公共決策的評估機制、監(jiān)督機制、協(xié)調(diào)機制等，最大限度地吸收包括民主黨派在內(nèi)廣大公眾的智慧，建立起深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的公共決策機制。